摘 要：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下，人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，中國老年人口的長(zhǎng)期照護(hù)問題逐漸成為重要議題，長(zhǎng)期照護(hù)在中國發(fā)展相對(duì)緩慢，存在諸多問題，而臺(tái)灣、日本、德國等發(fā)達(dá)地區(qū)或國家具有豐富的經(jīng)驗(yàn)?；谖覈L(zhǎng)期照護(hù)的現(xiàn)狀與相關(guān)政策，借鑒上述發(fā)達(dá)地區(qū)或國家的成功經(jīng)驗(yàn)，完善長(zhǎng)期照護(hù)體系，是提高中國老年人生活質(zhì)量的重要途徑之一。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；長(zhǎng)期照護(hù)；體系完善

中圖分類號(hào)：D998.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）01-0188-04

經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)下，人口老齡化日趨發(fā)展，老年人數(shù)量的增加必然導(dǎo)致失能人口總量的增加，進(jìn)而刺激對(duì)長(zhǎng)期照顧服務(wù)的需求[1]。臺(tái)灣《長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)法（草案）》中第3條將長(zhǎng)期照護(hù)定義如下：“指對(duì)身心失能持續(xù)已達(dá)或預(yù)期達(dá)六個(gè)月以上，且狀況穩(wěn)定者，依其需要所提供之生活照顧、醫(yī)事照護(hù)?！苯?jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)下中國人口老齡化進(jìn)程速度不斷加快，完善長(zhǎng)期其照顧體系成為重要議題，具有專業(yè)性、持續(xù)性、整合性等特點(diǎn)的長(zhǎng)期照顧將成為提高中國老年人生活質(zhì)量的重要途徑之一。

一、中國老年人口現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

2010年全國人口普查第一次直接以60歲及以上老年人自評(píng)健康狀況的方式對(duì)部分老年人進(jìn)行了調(diào)查。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國老年人中不健康者占16.85%，其中生活不能自理者占2.95% 。以此推算，全國共有接近524萬老年人需要長(zhǎng)期照料[2]。伴隨著人口老齡化和人口高齡化的加速發(fā)展，老年失能人口的數(shù)量也將不斷增加。2050年全國60歲以上老人比重約為2010年的2.53倍，在養(yǎng)老服務(wù)欠佳的環(huán)境下，中國政府和社會(huì)應(yīng)從老年人的照顧需求出發(fā)，統(tǒng)籌居家照顧、社區(qū)照顧和機(jī)構(gòu)照顧，完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)下的長(zhǎng)期照顧體系。

二、中國長(zhǎng)期照護(hù)現(xiàn)存的問題

（一）家庭照顧逐漸弱化

目前，中國尚未建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系，家庭照護(hù)仍是長(zhǎng)期照顧的主要形式。老年人慢性病高發(fā)并且所患的疾病復(fù)雜，自我照顧并不現(xiàn)實(shí)，配偶、子女是提供家庭長(zhǎng)期照護(hù)的主要人員，老人或由其他親戚、朋友、鄰居提供照護(hù)。配偶能夠提供持續(xù)的個(gè)別化長(zhǎng)期照顧，但隨著年齡的增長(zhǎng)，其身體機(jī)能也將不斷弱化，照顧能力減弱。子女能夠在失能老人的長(zhǎng)期照顧上發(fā)揮重要作用，但是長(zhǎng)期忙于工作又要照顧子女，很難長(zhǎng)期照護(hù)老人。在中國傳統(tǒng)文化影響下，家庭照護(hù)雖然依舊是多數(shù)老年人選擇的方式，但伴隨著老齡化的加速發(fā)展，家庭照護(hù)正在逐漸弱化。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

相對(duì)城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村成為長(zhǎng)期照護(hù)不足的重災(zāi)區(qū)。在固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鎮(zhèn)老年人具有較為規(guī)范、完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為保障，而農(nóng)村老年人僅依靠土地保障或少部分依靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得微薄收入。農(nóng)村老年人的社會(huì)保障不足，其養(yǎng)老問題主要依靠家庭。農(nóng)村人口的快速增長(zhǎng)促使養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，這一現(xiàn)狀對(duì)農(nóng)村長(zhǎng)期照護(hù)提出挑戰(zhàn)。農(nóng)村長(zhǎng)期照護(hù)人口多不斷增加，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法滿足需要，況且農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量有限、參差不齊，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)尚未形成，服務(wù)能力有限；此外，由于貧困問題，部分勞動(dòng)力輸入城市，進(jìn)一步弱化了農(nóng)村長(zhǎng)期護(hù)能力，在這一局勢(shì)下城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題日益突出。

（三）服務(wù)體系建設(shè)不完善

老齡化浪潮下，老年的需求不僅局限于醫(yī)療護(hù)理和生活照料，長(zhǎng)期照護(hù)并不簡(jiǎn)單地等于長(zhǎng)期和照護(hù)的疊加，而是需要“個(gè)別化”的服務(wù)，更加注重精神慰藉，不斷豐富的服務(wù)內(nèi)容要求長(zhǎng)期照護(hù)體系不斷完善。同時(shí)，我國家庭老年照料功能日益弱化，老齡照料體系迫切需要完善[3]。中國擁有數(shù)量眾多的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期照護(hù)，但入住率較低，資源未能得到充分利用。社區(qū)機(jī)構(gòu)發(fā)展水平不高，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，缺乏有效的管理和監(jiān)督。原有的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老健康服務(wù)系統(tǒng)層次單一，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)仍有缺陷，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)屬于空白階段，對(duì)于制度建設(shè)提出了新期待。

（四）人才隊(duì)伍建設(shè)有待提高

由于專業(yè)知識(shí)的缺乏，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)只能提供低層次的服務(wù)，僅僅是提供養(yǎng)老場(chǎng)所，滿足基本生活需求[4]。失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)要求具有正規(guī)性、專業(yè)性、持續(xù)性，醫(yī)院 、養(yǎng)老院、社區(qū)、家庭等均可提供服務(wù)，但無論是管理者還是服務(wù)的直接服務(wù)者并未完全意識(shí)到提供專業(yè)長(zhǎng)期照護(hù)的重要性。長(zhǎng)期照顧尚未作為一門專業(yè)進(jìn)入任何教育機(jī)構(gòu)，職業(yè)資格認(rèn)證未能普及，行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低等原因?qū)е路?wù)隊(duì)伍的人員構(gòu)成、職業(yè)道德、倫理素養(yǎng)、工作方法、業(yè)務(wù)能力專業(yè)水準(zhǔn)偏低。

三、發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

（一）臺(tái)灣

1.相關(guān)政策背景

臺(tái)灣地區(qū)先后頒布國軍退除役官兵輔導(dǎo)條例（2002）、護(hù)理人員法（2007）、精神衛(wèi)生法（2007）、老人福利法（2009）、身心障礙者權(quán)益保障法（2011）、全民健康保險(xiǎn)法（2011）等與長(zhǎng)期照顧相關(guān)的法規(guī)，對(duì)服務(wù)對(duì)象、目的、內(nèi)容及專業(yè)團(tuán)隊(duì)等提出了具體要求。

2.臺(tái)灣長(zhǎng)期照顧十年計(jì)劃

為積極應(yīng)對(duì)高齡與失能人口成長(zhǎng)而帶來的健康醫(yī)療與長(zhǎng)期照顧需求，臺(tái)灣行政院于2007年頒布了臺(tái)灣長(zhǎng)期照顧十年計(jì)劃。

3.小結(jié)

臺(tái)灣長(zhǎng)期照顧十年計(jì)劃的推行取得了良好的效果，建立起了完整的長(zhǎng)期照顧服務(wù)輸送模式、長(zhǎng)期照顧管理中心、長(zhǎng)期照顧服務(wù)需求綜合評(píng)估機(jī)制、多元長(zhǎng)期照顧服務(wù)方案、階梯式補(bǔ)助及部分負(fù)擔(dān)機(jī)制，大大發(fā)展了長(zhǎng)期照顧服務(wù)人力資源，長(zhǎng)期照顧服務(wù)使用比率也有了很大的提升[5]。

（二）日本

1.相關(guān)政策背景

日本在人口老齡化趨勢(shì)明顯的形式下，以社會(huì)保險(xiǎn)制度促進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時(shí)日本也是亞洲第一個(gè)推行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的國家。

日本于1989年頒布了《老人保健福利推動(dòng)十年戰(zhàn)略》（以下簡(jiǎn)稱“黃金計(jì)劃”）該計(jì)劃涵蓋長(zhǎng)期照護(hù)體系發(fā)展的所需的設(shè)施、人力資源、研究力量以及教育等相關(guān)方面。為修正“黃金計(jì)劃”在實(shí)踐中暴露出的現(xiàn)實(shí)問題，滿足長(zhǎng)期照護(hù)的需求發(fā)展，日本于1994年在“黃金計(jì)劃”基礎(chǔ)之上進(jìn)行調(diào)整，修訂，推出了“新黃金計(jì)劃”。兩項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施為日本介護(hù)保險(xiǎn)制度的推行奠定了良好基礎(chǔ)。

2.日本介護(hù)保險(xiǎn)制度

日本介護(hù)保險(xiǎn)是一種強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)，要求40歲以上的日本國民必須投保并繳納保費(fèi)。介護(hù)保險(xiǎn)的對(duì)象為兩類人群：第一類被保險(xiǎn)人為65歲以上的人群，該類人群被納入強(qiáng)制性保險(xiǎn)；第二類人群為40～64歲之間的人群并且具備醫(yī)療保險(xiǎn)，該類人群通過申請(qǐng)被保險(xiǎn)。保險(xiǎn)費(fèi)用由方和中央政府負(fù)擔(dān)50%； 第一類被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)17%，第二類被保險(xiǎn)人負(fù)擔(dān)33%。從養(yǎng)老金中扣除。介乎保險(xiǎn)通過家庭訪視服務(wù)、短期入居機(jī)構(gòu)照護(hù)、輔助租借及購買、失能團(tuán)體家屋等為失能老人提供服務(wù)。在介護(hù)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，個(gè)人僅需負(fù)擔(dān)10%的費(fèi)用，其余的90%由介乎保險(xiǎn)支出。

3.日本長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量保障

在日本長(zhǎng)期照護(hù)監(jiān)質(zhì)量保障系中，除中央、縣、市三個(gè)政府層面外，日本政府建立了職業(yè)和資格認(rèn)證制度，通過官方認(rèn)證系統(tǒng)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)的工作人員進(jìn)行資格審定，同時(shí)由中央政府推薦第三方對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。

4.小結(jié)

建立在介護(hù)保險(xiǎn)之上的日本長(zhǎng)期照護(hù)體系具有四個(gè)優(yōu)點(diǎn)：（1）被保險(xiǎn)人有自由選擇權(quán)；（2）結(jié)合醫(yī)療照護(hù)和福利服務(wù)；（3）服務(wù)提供的多元化；（4）部分負(fù)擔(dān)的公平[6]。同時(shí)，一系列監(jiān)管舉措對(duì)于日本長(zhǎng)期照護(hù)提升專業(yè)水平，改善服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)起到了促進(jìn)作用。

（三）德國

1.相關(guān)政策背景

德國作為最早實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家，始終保持著先驅(qū)的地位。為促進(jìn)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展，避免嚴(yán)重老齡化帶來的負(fù)面影響。德國政府提出了一些列措施進(jìn)行改革：健康體制改革（1988）、居家照護(hù)給付（1989）、租稅改革（1990）、年金改革（1992）等。

2.德國長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度

德國國會(huì)于1994年5月通過《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)成為繼健康保險(xiǎn)、職業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)、年金保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)之后的德國社會(huì)保險(xiǎn)體系的第五大支柱。鼓勵(lì)居家照護(hù)，減少機(jī)構(gòu)照護(hù)是德國長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法的主要政策目標(biāo)之一。

德國長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，費(fèi)用由雇主和雇員雙方共同負(fù)擔(dān)各占50%，目前保險(xiǎn)率為1.95%。德國長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的給付根據(jù)需求強(qiáng)度制定，給付的形式分為三類：（1）給予非正式照顧者現(xiàn)金補(bǔ)貼；（2）提供專業(yè)的照護(hù)服務(wù)；（3）給予機(jī)構(gòu)照護(hù)現(xiàn)金補(bǔ)貼[7]。

3.德國長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量保障

德國長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量保障依托法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。2001年《長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量保障法》明確規(guī)定服務(wù)的提供者要對(duì)服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，并且負(fù)責(zé)質(zhì)量的保障體制，同時(shí)制定了一系列的制裁措施。于2003年實(shí)施的《2000年教育改革法》制定了統(tǒng)一的長(zhǎng)期照護(hù)人員標(biāo)準(zhǔn)，并要求老年長(zhǎng)期照顧人員進(jìn)行三年培訓(xùn)。

4.小結(jié)

德國長(zhǎng)期照護(hù)制度的建立與發(fā)展尊重國家的傳統(tǒng)文化，國家以公共制度的介入，來緩解家庭護(hù)理的責(zé)任與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，其社會(huì)保障制度易于被民眾所接受[8]。建立在長(zhǎng)期照護(hù)制度基礎(chǔ)上以家庭為中心的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式有效地緩解了德國的長(zhǎng)期照護(hù)問題，相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)為長(zhǎng)期照護(hù)提供了質(zhì)量保障。

四、完善中國長(zhǎng)期照護(hù)體系的對(duì)策建議

（一）以“社會(huì)政策國際論壇暨系列講座”為契機(jī)，完善中國長(zhǎng)期照護(hù)政策體系

“社會(huì)政策國際論壇暨系列講座”是促進(jìn)社會(huì)政策交流的有效途徑，通過理論與實(shí)踐的探討，可以促進(jìn)我國社會(huì)政策及相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。人口老齡化正在改變著我國社會(huì)，由此帶來一系列問題。廣大學(xué)者及實(shí)際工作者應(yīng)以此為契機(jī)，討論經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)的長(zhǎng)期照護(hù)體系，從需求出發(fā)、立足實(shí)踐，科學(xué)制定中國長(zhǎng)期照護(hù)總體規(guī)劃。同時(shí)，整合資源，搜集實(shí)際工作中出現(xiàn)的問題，從社會(huì)政策的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)出發(fā)提出解決方案，從而推動(dòng)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系完善，提高中國老年人生活質(zhì)量。

（二）統(tǒng)籌安排居家照護(hù)、社區(qū)照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)

以家庭為基礎(chǔ)開展長(zhǎng)期照護(hù)是解決養(yǎng)老問題的基本途徑，家庭歷來是老年人首選的養(yǎng)老場(chǎng)所，可為老年人提供最便捷、最可靠的資源。同時(shí)，發(fā)展社區(qū)照護(hù)、機(jī)構(gòu)照護(hù)彌補(bǔ)居家照護(hù)的不足。完善社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善老年人生活環(huán)境，政府投入資金在全社會(huì)（包括城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村）加快建設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立機(jī)構(gòu)行業(yè)門檻，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，注重老年人及其家屬的需求，分擔(dān)居家養(yǎng)老的壓力。同時(shí)，推行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式，整合醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)，完善服務(wù)模式。

（三）加強(qiáng)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

長(zhǎng)期照護(hù)具有專業(yè)性的特點(diǎn)，需提供高質(zhì)量的服務(wù)。服務(wù)提供者包括家庭、鄰里、社區(qū)、護(hù)理人員、醫(yī)生、社會(huì)工作者等。通過照護(hù)技能評(píng)比、職業(yè)資格認(rèn)證、服務(wù)評(píng)估反饋促進(jìn)服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，重視人力資源庫的維持。鼓勵(lì)高校建設(shè)老年長(zhǎng)期照護(hù)學(xué)科或開設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，結(jié)合心理學(xué)、社會(huì)工作、護(hù)理學(xué)、公共醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)專業(yè)開展教學(xué)工作，建設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)的跨學(xué)科人才隊(duì)伍。同時(shí)，推進(jìn)社會(huì)參與，建設(shè)一支具有專業(yè)素養(yǎng)的志愿者服務(wù)隊(duì)伍。

（四）建立多層次的照顧標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)體系

中國在老年長(zhǎng)期照顧服務(wù)提供過程中應(yīng)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類確定失能老人的照護(hù)級(jí)別以及不同級(jí)別所需的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，并根據(jù)級(jí)別為老年人提供長(zhǎng)期照護(hù)補(bǔ)貼，緩解其經(jīng)濟(jì)壓力。同時(shí)建立個(gè)案管理的服務(wù)體系，根據(jù)老年人的實(shí)際情況提供“個(gè)別化”的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，完善長(zhǎng)期照護(hù)管理信息管理系統(tǒng)，優(yōu)化資源配置，滿足老年人需求，實(shí)現(xiàn)多元化的照護(hù)服務(wù)。

（五）推行老年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)

中國老年人對(duì)于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)系統(tǒng)的需求已經(jīng)通過量化分析的輔助得到了討論，結(jié)果顯示存在需求市場(chǎng)。中國應(yīng)推行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，同時(shí)將社會(huì)保險(xiǎn)制度作為長(zhǎng)期照顧體系完善的長(zhǎng)期目標(biāo)。建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)保障城鄉(xiāng)老人均可享受長(zhǎng)期照護(hù)，政府需發(fā)揮財(cái)政作用，為建立長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)籌資機(jī)制奠定基礎(chǔ)。長(zhǎng)期照顧保險(xiǎn)作為一種補(bǔ)充制度能夠?yàn)槔夏耆颂峁┍Ｕ?，避免由于失能?dǎo)致老年人家庭致貧、返貧的現(xiàn)象。

（六）發(fā)展質(zhì)量評(píng)估監(jiān)督體系

中國的長(zhǎng)期照護(hù)體系需通過檢查、評(píng)估、監(jiān)管確保服務(wù)質(zhì)量從而進(jìn)行完善。政府作為主導(dǎo)者需健全法律法規(guī)確定統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管，除政府之外引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，協(xié)助政府針對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平等開展評(píng)估，并將老年的精神需求納入評(píng)估體系。中國政府應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)體系進(jìn)行規(guī)劃、管理、規(guī)范和引導(dǎo)，合理利用資源，分配不同主管部門的職責(zé)，完善配套的政策法規(guī)和設(shè)施建設(shè)，并督促落實(shí)。形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)下符合中國人口老齡化現(xiàn)狀的照護(hù)服務(wù)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)長(zhǎng)期照護(hù)需求鑒定評(píng)估體系的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)配置監(jiān)督機(jī)制，保證老年人享有高質(zhì)量的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]