摘 要：基于大慶資源型城市轉(zhuǎn)型對(duì)財(cái)政收支分配和管理提出的客觀要求，結(jié)合國(guó)家有關(guān)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃和大慶“十三五”財(cái)政改革規(guī)劃，采用調(diào)查分析、邏輯推理等方法，介紹大慶財(cái)政體制現(xiàn)狀，概要分析大慶現(xiàn)有財(cái)政體制存在的主要問題，并有針對(duì)性地提出大慶市財(cái)政體制改革的目標(biāo)與內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；財(cái)政體制改革；資源型城市

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）01-0066-03

大慶是以石油天然氣開采著稱的的資源型城市，也是僅有37歲市齡的年輕城市。因此，石油和房地產(chǎn)成為大慶財(cái)政收入的支柱，也是為國(guó)家和省每年貢獻(xiàn)近千億元的財(cái)稅依托。隨著石油探明儲(chǔ)量下降和開采成本不斷提高，大慶原油產(chǎn)量已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略調(diào)減期，而房地產(chǎn)業(yè)也驟然滑落，導(dǎo)致大慶財(cái)政收入陷于窘境，這與城市轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)財(cái)政支出的迫切需求形成強(qiáng)烈反差，財(cái)政形勢(shì)日益嚴(yán)峻，推進(jìn)財(cái)政體制改革勢(shì)在必行。

一、大慶財(cái)政體制現(xiàn)狀與問題

（一）大慶財(cái)政體制建設(shè)現(xiàn)狀

大慶下轄五區(qū)財(cái)政，即財(cái)政體系為市本級(jí)財(cái)政和區(qū)財(cái)政兩級(jí)。其中，薩爾圖區(qū)、讓胡路區(qū)、龍鳳區(qū)仍為上解區(qū)，大同區(qū)與紅崗區(qū)為“補(bǔ)貼區(qū)”。全市財(cái)政收入主要按“分稅制”體制，在兩級(jí)財(cái)政之間進(jìn)行劃分固定收入和共享收入；全市財(cái)政支出根據(jù)市、區(qū)兩級(jí)政府“事權(quán)”分配財(cái)力。各級(jí)預(yù)算主要承擔(dān)相應(yīng)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)支出，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以及政府直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等。

（二）大慶財(cái)政體制存在的主要問題

1.收入體制存在的問題

（1）收入機(jī)制面臨重大挑戰(zhàn)。大慶收入體制建立于石油和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)兩大財(cái)稅體系。目前，卻面臨石油萎縮和房地產(chǎn)蕭條的“雙刃劍”挑戰(zhàn)。建市三十八年來(lái)，大慶累計(jì)采出原油占可采儲(chǔ)量超過(guò)80%，剩余可采儲(chǔ)量不足3.35億噸。目前新增探明可采儲(chǔ)量不足3 000萬(wàn)噸，而每年采出量4 000萬(wàn)噸，2015年調(diào)減后為3 850萬(wàn)噸，“十三五”時(shí)期原油產(chǎn)量以每年130萬(wàn)噸規(guī)模戰(zhàn)略調(diào)減，儲(chǔ)采嚴(yán)重失衡；房地產(chǎn)市場(chǎng)衰落不振，全市房地產(chǎn)業(yè)稅收同比減少4.69億元、下降34.5%；全市土地出讓金收入連續(xù)16個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)，半年完成4.25億元，僅為年初預(yù)算的13.08%。此外，國(guó)家結(jié)構(gòu)性減稅政策范圍持續(xù)擴(kuò)大，使地方財(cái)政雪上加霜。如小微企業(yè)稅收減免、流轉(zhuǎn)稅種起征點(diǎn)提高、固定資產(chǎn)一次性稅前扣除和縮短折舊年限等政策相繼出臺(tái)，并取消了防洪保安費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等收費(fèi)項(xiàng)目。從而使該市2015年上半年地方財(cái)政收入減少2.6億元，預(yù)計(jì)全年將減少近5億元。

（2）收入組織“內(nèi)緊外松”。大慶地方稅收地位全國(guó)知名，征管之嚴(yán)格也令全國(guó)同類城市刮目相看。很多資源型城市轉(zhuǎn)型中都從中央獲得巨額財(cái)政支持，大慶爭(zhēng)取卻很少，主要收入仍靠本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)。除石油天然氣資源稅貢獻(xiàn)站主要成分外，民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)被過(guò)度征稅是不可否認(rèn)的事實(shí)。捆綁了各種規(guī)費(fèi)征收的稅收侵蝕資本，造成竭澤而漁，這是民企和個(gè)體業(yè)者的普遍反映，也是全市有志創(chuàng)業(yè)者望而生畏和很多創(chuàng)業(yè)者中途退出投資市場(chǎng)的重要癥因。

2.財(cái)政支出存在主要的問題

（1）財(cái)政支出壓力巨大。在收入縮減的同時(shí)，大慶財(cái)政的剛性支出卻不斷增長(zhǎng)。諸如民生方面的社保、教育、醫(yī)療、保障性住房等方面投入持續(xù)追加，工資調(diào)整及各種保險(xiǎn)支出不斷增長(zhǎng)；公共事業(yè)運(yùn)行中的教育、文化、體育、道路交通等新建設(shè)施竣工投用后的運(yùn)行費(fèi)用凸現(xiàn)，保運(yùn)行壓力加大。同時(shí)，新預(yù)算法嚴(yán)控地方政府利用融資平臺(tái)貸款，依靠省和財(cái)政部發(fā)行地方債券額度有限，而償債高峰期步步逼近，未來(lái)幾年償債額都將在60億元左右，財(cái)政償債壓力越來(lái)越大。

（2）生產(chǎn)性支出不足。多年來(lái)，大慶一面強(qiáng)調(diào)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，一面將土地和財(cái)政資金重點(diǎn)投放于基本建設(shè)。首先，財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，造成康港公司、日月星等企業(yè)曇花一現(xiàn)，捧得高摔得重；其次，盲目擴(kuò)張城區(qū)建設(shè)。大慶高新區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)不值一提，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展令人汗顏，政府投資建設(shè)很多“園區(qū)”，卻因?yàn)橹T多清規(guī)戒律如不能懸掛企業(yè)名牌、掛宣傳條幅和一些入住條件等，讓很多民營(yíng)企業(yè)望而卻步，繼而又打造出“東城區(qū)”“西城區(qū)”，基建投資擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求支持，包括新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝，包括基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)支持，以及小微企業(yè)發(fā)展扶持。

3.國(guó)家財(cái)政支持弱化

被國(guó)家列入資源型城市綜合分類中的“成熟型城市”（繼而為枯竭型城市），相關(guān)媒體編列“鬼城名單”大慶也位列其中。大慶除了地下石油就是地上沼澤和鹽堿地，沒有更豐富的石油資源，未來(lái)發(fā)展內(nèi)存動(dòng)力堪憂。國(guó)家規(guī)劃地區(qū)生產(chǎn)總值、采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、服務(wù)業(yè)增加值、歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率和非公經(jīng)濟(jì)占比等方面都提出了分階段的目標(biāo)要求，大慶在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善和資源保障等三大領(lǐng)域內(nèi)，都距離國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)甚遠(yuǎn)。雖然大慶民生指標(biāo)（2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入32 307元、農(nóng)村居民人均可支配收入12 443元、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.2%）都優(yōu)越于國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)（2015年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入>20 200元、農(nóng)村居民人均純收入>9 600元、登記失業(yè)率>5%），但這都是油田經(jīng)濟(jì)發(fā)展促成的。而國(guó)家確立的民生指標(biāo)是建立在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的（采礦業(yè)比重逐年下降4%的同時(shí)服務(wù)業(yè)比重應(yīng)上升8%），如果大慶市剔除“石油經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”，其依存于非油產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的民生指標(biāo)很難想象其結(jié)果。

二、大慶市推進(jìn)財(cái)政體制改革的目標(biāo)與措施

（一）改革目標(biāo)

大慶發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展已毫無(wú)退路。在“十三五”期間乃至未來(lái)二十年內(nèi)，要鎖定固基礎(chǔ)、穩(wěn)財(cái)力、強(qiáng)管理三大目標(biāo)，堅(jiān)持促轉(zhuǎn)型、重民生、抓環(huán)保。全力以赴地尋找可以增收的稅源、著力培植財(cái)源、持續(xù)改善民生、提升財(cái)政管理水平和加大向上爭(zhēng)取力度。

（二）改革內(nèi)容與措施

主張大慶實(shí)施“三把”收入?yún)R集戰(zhàn)略：向國(guó)家要一把，讓省里放一把，自己收一把；在支出上，立足辦公和事業(yè)運(yùn)行需要，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，重點(diǎn)突出對(duì)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、民生建設(shè)和環(huán)境保護(hù)修復(fù)等設(shè)計(jì)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展的三大領(lǐng)域投資。

1.健全財(cái)政分級(jí)管理體制和分配機(jī)制

首先，下放區(qū)級(jí)財(cái)權(quán)和硬化區(qū)級(jí)預(yù)算管理。區(qū)級(jí)政府事權(quán)多而復(fù)雜，決定其需要更多財(cái)權(quán)。為此，應(yīng)在收入劃分上，給予區(qū)級(jí)財(cái)政分配傾斜，比如石油和天然氣資源稅收入，應(yīng)統(tǒng)籌安排一定份額留給各區(qū)財(cái)政支配，本著“取于斯用于斯”的指導(dǎo)思想，要求各區(qū)將資源稅收入專項(xiàng)用于扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在支出安排上，要求各區(qū)財(cái)政嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，認(rèn)真遵守新預(yù)算法規(guī)定，強(qiáng)化區(qū)及預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)，凡各區(qū)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)收不抵支的，一律調(diào)整預(yù)算支出自求平衡，市財(cái)政不予補(bǔ)助。這樣，就能逐步理順預(yù)算分配機(jī)制，適時(shí)取消對(duì)大同、紅崗等區(qū)級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼制度，消除其對(duì)市財(cái)政補(bǔ)貼的消極依賴以及由此產(chǎn)生的分配不公現(xiàn)象。

2.強(qiáng)化財(cái)政體制模式轉(zhuǎn)型

（1）“控制性財(cái)政”向“服務(wù)型財(cái)政”轉(zhuǎn)型。要運(yùn)用“借雞生蛋”和“以一抵十”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，結(jié)合企業(yè)所得稅法標(biāo)準(zhǔn)制定小微企業(yè)及中小型高新科技企業(yè)稅收優(yōu)惠（適當(dāng)減免、即征即退等）、地方財(cái)政補(bǔ)貼等政策，引導(dǎo)民營(yíng)資本投向公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、節(jié)能、新材料、新能源、新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和“三農(nóng)”相關(guān)領(lǐng)域，緩解政府投資壓力[1]；另方面對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)要善于“扶上馬送一程”，制止“竭澤而漁”的習(xí)慣做法，培育“放水養(yǎng)魚”的財(cái)政服務(wù)思維?？梢詣澏?—5年時(shí)間，除娛樂業(yè)等城鎮(zhèn)生活服務(wù)業(yè)正常征收管理外，對(duì)從事社區(qū)服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的民企和個(gè)體稅收依法合理征收，減少稅務(wù)檢查和處罰頻率和力度，刺激民間資金盡快轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資本，引入更多外來(lái)資本投入并且長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，快速扶持一批民企壯大和個(gè)體轉(zhuǎn)企。

（2）“維持性財(cái)政”向“增長(zhǎng)性財(cái)政”轉(zhuǎn)型。大慶多年來(lái)依靠石油經(jīng)濟(jì)維持財(cái)政，因?yàn)樨?cái)政總收入中絕大多數(shù)都上劃中央和省。比如2013年全市財(cái)政總收入1 175.9億元，其中上劃中央財(cái)政797.2億元上劃省級(jí)170.5億元。從收入增幅看，財(cái)政收入增幅4.9%，而上劃中央和省的增幅卻高達(dá)增長(zhǎng)6%和7%。說(shuō)明大慶依然在拖著疲憊的身軀通過(guò)稅收等管道在為國(guó)家“輸血”，也可以說(shuō)是國(guó)家財(cái)政在大慶城市轉(zhuǎn)型的危機(jī)時(shí)刻依然以稅收工具逼迫其“獻(xiàn)血”。這是極不正常的財(cái)稅體制，也與國(guó)務(wù)院[2013]46號(hào)文精神格格不入。所以，大慶不能僅僅啃著有限的資源稅和可憐的地方稅及共享稅分成維持財(cái)政。在這種特定局面下，大慶財(cái)政需要硬化手段，一是聯(lián)合具有類似貢獻(xiàn)經(jīng)歷和“生命周期特征”的全國(guó)資源型城市，請(qǐng)求財(cái)政部對(duì)石油企業(yè)增值稅給地方實(shí)行“倒三七”比例分成，專門用于“非油經(jīng)濟(jì)”建設(shè)支出；二是通過(guò)扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，從民營(yíng)資本運(yùn)營(yíng)增值中創(chuàng)造財(cái)政新增長(zhǎng)點(diǎn)，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)。經(jīng)過(guò)疏通國(guó)家財(cái)政救助管道和挖掘本市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“蓄水池”，構(gòu)建大慶財(cái)政增長(zhǎng)機(jī)制。

3.加大向上爭(zhēng)取力度

要抓住國(guó)家政策機(jī)遇，遵照國(guó)發(fā)[2013]46號(hào)文規(guī)定，充分利用國(guó)家加大東北老工業(yè)基地振興和黑龍江省實(shí)施五大規(guī)劃、龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶等政策機(jī)遇，協(xié)同有關(guān)部門在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、綜合保稅區(qū)、商貿(mào)物流等方面做好項(xiàng)目爭(zhēng)取工作。抓住國(guó)家出臺(tái)有利大慶市的稅費(fèi)政策機(jī)遇，省、市共同協(xié)力繼續(xù)實(shí)現(xiàn)政策資金爭(zhēng)取新突破。認(rèn)真研究中省直大企業(yè)存續(xù)企業(yè)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展可行性，努力爭(zhēng)取大企業(yè)支持，為地方財(cái)政帶來(lái)更多收益。

4.提升財(cái)政管理水平

認(rèn)真落實(shí)新修訂的《預(yù)算法》，增強(qiáng)預(yù)算剛性；健全財(cái)政管理制度，增強(qiáng)財(cái)政資金調(diào)控能力；嚴(yán)格落實(shí)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，進(jìn)一步做好厲行節(jié)約工作，降低單位運(yùn)行成本。深化國(guó)企改革，激活國(guó)有企業(yè)活力，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，減少政府補(bǔ)貼。健全完善同步監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)督檢查，提高資金使用效益。加強(qiáng)地方政府性債務(wù)監(jiān)管，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及化解機(jī)制，有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

5.培育產(chǎn)業(yè)園區(qū)財(cái)政體制

要重點(diǎn)向新型經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)域傾斜。“慶南新城”和“慶北新城”已是重要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，可考察借鑒農(nóng)墾建三江和九三兩個(gè)管理局經(jīng)驗(yàn)，探索在兩區(qū)管委會(huì)設(shè)一級(jí)獨(dú)立財(cái)政的成功做法，增強(qiáng)其財(cái)政調(diào)控能力。同時(shí)，要規(guī)范財(cái)政擔(dān)保體制，結(jié)合城鎮(zhèn)一體化和“新農(nóng)村”建設(shè)規(guī)劃落實(shí)需要，為新城區(qū)周邊縣區(qū)重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)業(yè)社區(qū)和農(nóng)村商業(yè)圈項(xiàng)目提供資金支持和融資擔(dān)保，為新城區(qū)農(nóng)工商貿(mào)一體化發(fā)展提供財(cái)政支持。

三、結(jié)論

財(cái)政體制是維護(hù)財(cái)政秩序運(yùn)行的重要保障。推進(jìn)大慶財(cái)稅體制改革，須以激發(fā)全市非油經(jīng)濟(jì)稅收收入新增長(zhǎng)點(diǎn)為動(dòng)力，以維護(hù)大慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的石油接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和全民創(chuàng)業(yè)等新型經(jīng)濟(jì)需求為核心，以推進(jìn)大慶城市可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)；努力爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，并在必要條件下，通過(guò)舉債手段實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政體制——地方赤字財(cái)政政策，減少稅收束縛（當(dāng)完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，可采取緊縮性財(cái)政抑制需求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余）。同時(shí)，要為依賴性財(cái)政“斷奶”，遏制區(qū)財(cái)政“等、靠、要”思想，建立公平財(cái)政體制；全面理順財(cái)政體制結(jié)構(gòu)，梳理各級(jí)財(cái)政分配體系，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)財(cái)政組織體系，構(gòu)建接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)服務(wù)型、全民創(chuàng)業(yè)扶持型和公共事業(yè)支撐型財(cái)政體制模式。

參考文獻(xiàn)：

[1] 駱建德.洛建得促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策建議[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2011，（20）.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]