摘 要：稅收管理制度的落實(shí)關(guān)鍵在于人才。稅收管理制度專業(yè)性強(qiáng)、責(zé)任性大，強(qiáng)化對制度的落實(shí)是當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨的重要課題。在認(rèn)真分析當(dāng)前稅收管理制度建設(shè)的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深刻闡述制度不規(guī)范與落實(shí)不到位的成因及危害性，提出強(qiáng)化制度落實(shí)的原則和措施。構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、高效的“閉環(huán)式”稅收管理制度體系，有助于提高稅務(wù)干部對制度的落實(shí)能力和執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：稅收管理；制度落實(shí)；閉環(huán)效應(yīng)

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0069-03

一、基層國稅機(jī)關(guān)制度建設(shè)現(xiàn)狀

稅務(wù)管理制度是依照法定職權(quán)和程序制定并發(fā)布的用于指導(dǎo)、規(guī)范、約束稅務(wù)人員行政行為和調(diào)整工作關(guān)系的內(nèi)部準(zhǔn)則。近年來，國稅系統(tǒng)在制度建設(shè)的內(nèi)容、形式、方法等方面做了大量有益的嘗試和探索，許多工作都以制度的方式予以確立，以制度管人和用制度規(guī)范各項(xiàng)工作所起的作用已初步顯現(xiàn)。以威海某區(qū)國稅局為例，該局擁有一整套完整的內(nèi)部管理規(guī)章制度，共涉及各類規(guī)章制度102項(xiàng)，其中政治文化方面包括思想政治教育類6項(xiàng)、政工黨建類14項(xiàng)、精神文明類3項(xiàng)；業(yè)務(wù)文化方面包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)類5項(xiàng)、稅收執(zhí)法類24項(xiàng)、納稅服務(wù)類12項(xiàng)；內(nèi)部管理文化方面包括：班子建設(shè)類4項(xiàng)、隊(duì)伍建設(shè)類5項(xiàng)、政務(wù)管理類10項(xiàng)、事務(wù)管理類7項(xiàng)；生活文化方面包括：身心健康類8項(xiàng)、建和諧類4項(xiàng)。制度全面涵蓋了組織收入、依法治稅、征收管理、信息化建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、工作紀(jì)律、財務(wù)管理、績效管理等多個方面，比較健全和完善，科學(xué)性、系統(tǒng)性、全局性比較強(qiáng)，可操作性也比較強(qiáng)。

隨著形勢發(fā)展和各環(huán)境變化，制度建設(shè)也存在不少問題，一些深層次的問題沒有很好地得到解決，部分內(nèi)部管理制度由于諸多原因未能得到有效落實(shí)，其有效性的發(fā)揮與稅收工作對制度的要求不相匹配。一些基層國稅機(jī)關(guān)對制度建設(shè)重視不夠，導(dǎo)致制度缺失或制度落實(shí)不力，一些制度建設(shè)的質(zhì)量不高。一方面，制定制度時，照搬照抄的現(xiàn)象較多。威海市某區(qū)國稅局2011年的制度匯編中，有11項(xiàng)為照搬市局或國稅系統(tǒng)其他單位。制度與實(shí)際情況脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，《樂器室管理規(guī)定》《健身房管理規(guī)定》等在沒有樂器室、健身房的情況下制度無法得到有效落實(shí)。自2014威海市國稅局年下發(fā)《加強(qiáng)管理的意見》后，市局機(jī)關(guān)和各基層局結(jié)合自身崗位職責(zé)對稅收執(zhí)法各種制度進(jìn)行了嚴(yán)格落實(shí)，對存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)都進(jìn)行了整改，目前沒有落實(shí)到位的以內(nèi)部行政管理制度居多，如值班制度、指紋考核制度等。內(nèi)部行政管理制度作為維持正常的機(jī)關(guān)管理秩序的重要載體，一旦落實(shí)不徹底，非但有些工作容易不了了之，甚至連正常的機(jī)關(guān)管理秩序也難以保障。

二、當(dāng)前稅收管理制度落實(shí)不到位的原因分析

（一）稅收管理人員方面的因素

1.重視程度不夠。少數(shù)單位或個人沒有完全擺脫習(xí)慣做法和傳統(tǒng)思維影響，憑經(jīng)驗(yàn)辦事、靠覺悟自律，對稅收管理制度建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為制度可有可無；少數(shù)稅務(wù)干部職工在工作中缺乏責(zé)任心，作風(fēng)浮漂，工作部署下去了，落實(shí)起來拖拖拉拉；少數(shù)人缺乏全局觀念和大局意識，落實(shí)稅收管理制度時選擇性執(zhí)行，對自己有利的就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行。

2.業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。有的制度制定者綜合素質(zhì)不高、缺乏工作激情、粗心大意、精力分散，其制定出臺稅收管理制度的有效性必然大打折扣；有的制度執(zhí)行者的工作水平不高，對制度的理解和接受能力有限，加之對各項(xiàng)制度及其他專業(yè)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會少，對單位各項(xiàng)規(guī)章制度的內(nèi)容不夠了解，對如何規(guī)范自己的行為不是很清楚，因而在執(zhí)行過程中有偏差。

3.自我約束力不強(qiáng)。美國學(xué)者肯尼思·克洛克指出，最有效并持續(xù)不斷的控制是“自我管理”，這種自我管理指的就是自我約束力。然而在實(shí)際工作中，絕大多數(shù)人自我約束力并不強(qiáng)，不能自覺地貫徹執(zhí)行規(guī)章和制度，破壞稅收管理制度的行為時有發(fā)生。

（二）稅收管理制度本身的因素

稅收管理制度本身存在缺陷是造成制度難以落實(shí)的重要原因。在具體的執(zhí)行過程中，由于制度設(shè)計、配套措施等方面上的缺陷，使其無法落到實(shí)處，最后稅收管理制度淪為擺設(shè)。

1.制定缺少規(guī)劃。一些單位抓制度建設(shè)的意識淡薄，沒有從全局高度去謀劃制度建設(shè)、去抓制度建設(shè)，“制度鏈”未形成；一些單位制度建設(shè)不規(guī)范，制定制度時，沒有嚴(yán)格按照規(guī)程來運(yùn)作，事前沒有深入基層對制度的必要性和可行性進(jìn)行調(diào)查研究，事后沒有收集整理制度出臺后各方的反饋意見，對制度進(jìn)行進(jìn)一步的修改，以保證制度的實(shí)用性。

2.存在照搬照抄現(xiàn)象。有不少稅收管理制度的出臺是應(yīng)付式，即上級出臺了一項(xiàng)制度，下級也相應(yīng)出臺相關(guān)制度。但是下級在制定制度時對上級制度研究不夠，只是照搬照抄，純粹是為了制度而定制度，沒有考慮到自身的實(shí)際管理需要，導(dǎo)致制度規(guī)范的邊界不夠清晰，在實(shí)際操作中無法對照執(zhí)行。

3.缺少配套措施。稅收管理制度要求過于原則、規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有制定相關(guān)落實(shí)制度的配套制度或?qū)嵤┺k法，使稅收管理制度難以落實(shí)。比如只體現(xiàn)“嚴(yán)肅處理”“嚴(yán)厲處罰”“納入目標(biāo)管理考核”等字眼，卻沒有具體的操作辦法，規(guī)定得過于寬泛，在執(zhí)行過程中無法把握操作標(biāo)準(zhǔn)。

4.制度與實(shí)際脫節(jié)。制度建設(shè)缺乏連貫性導(dǎo)致存在制度“脫節(jié)”和“缺位”現(xiàn)象。在制度建設(shè)的實(shí)際工作中，往往不能兼顧時間和效率，對制度的修訂、完善或者重新制定總是不夠及時和考慮不夠周全，致使新的制度沒有及時和有效地接替上來，易形成制度“脫節(jié)”和“制度真空”，人為地割裂制度的連貫性。

（三）環(huán)境因素

1.社會環(huán)境的變化影響。稅收管理制度一般相對穩(wěn)定，輕易不做修改。然而當(dāng)今社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬變。稅收管理制度設(shè)計時是一種情形，實(shí)施一段時間后，政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化會導(dǎo)致其業(yè)務(wù)性質(zhì)發(fā)生根本變化，對其處理無章可循，基層稅務(wù)人員可能憑主觀判斷做出處理，使制度管理落空。

2.潛規(guī)則對制度落實(shí)的負(fù)效應(yīng)。制度執(zhí)行中存在一個“破窗效應(yīng)”，即大樓上的一扇窗戶被人打破，如不及時修理，就會有第二扇、第三扇被打破。“破窗效應(yīng)”體現(xiàn)在對違反制度的追究和問責(zé)不力上面，對違反制度者的查處震懾力不夠，給其他人造成“稅收管理制度是否遵守都一個樣”的錯覺。長此以往，破壞制度的人越來越多、制度必然形同虛設(shè)。上述因素造成制度的建設(shè)、制度的落實(shí)、制度落實(shí)的監(jiān)督、制度的及時修訂沒有形成一個完整的鏈條，在其中某個或多個環(huán)節(jié)存在斷鏈現(xiàn)象，因此導(dǎo)致有些制度難以落實(shí)到位。

三、打造稅收管理制度，落實(shí)“閉環(huán)效應(yīng)”及發(fā)揮制度管人管事作用的探索

（一）打造制度落實(shí)“閉環(huán)效應(yīng)”應(yīng)該遵循的原則

1.科學(xué)性原則。稅收管理制度的制定、修改和廢止必須謹(jǐn)慎、嚴(yán)密、周全，不僅要反映時代發(fā)展要求，符合實(shí)事求是精神，遵從有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，而且要使必要性與可能性相統(tǒng)一，嚴(yán)格按照程序規(guī)范來運(yùn)行。

2.系統(tǒng)性原則。制度建設(shè)應(yīng)涵蓋稅收工作的各個方面，是一個長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有全面、完備、系統(tǒng)的特征。各種制度間應(yīng)互相聯(lián)系、互相依存，形成一個嚴(yán)密的體系；同時，各種制度要彼此呼應(yīng)，對作用對象的行為進(jìn)行全過程的監(jiān)控。不僅要有實(shí)體性制度，而且要有程序性制度和相應(yīng)的監(jiān)督制度，使任何行為都有章可依，任何錯誤都能被依法懲處。

3.權(quán)威性及針對性原則。作為規(guī)范組織和個人言行的制度一旦實(shí)行，任何組織和個人都應(yīng)在它的制約之下，任何組織和個人都不得違背。新時期稅收管理制度建設(shè)要突出“依法治稅、依法行政”，緊緊圍繞稅收中心工作、重點(diǎn)項(xiàng)目和薄弱環(huán)節(jié)來開展，做到有的放矢。

4.法制性原則。制定稅收管理制度從某種意義上講，是機(jī)關(guān)的一項(xiàng)“立法”工作。尤其是在全面推進(jìn)依法治國的時代背景下，制定制度時更要注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合。

5.實(shí)用有效及連貫性原則。要根據(jù)形勢發(fā)展的要求，不斷地調(diào)整完善管理制度，與稅收工作緊密結(jié)合，適應(yīng)出現(xiàn)的新情況、新問題，能在實(shí)際工作中較好地應(yīng)用，具有現(xiàn)實(shí)意義和較強(qiáng)的操作性。稅收管理制度要能充分發(fā)揮指導(dǎo)、規(guī)范、約束稅務(wù)人員行政行為和調(diào)整工作關(guān)系的作用，促進(jìn)行政效能的提高和稅收事業(yè)的發(fā)展。稅收管理制度應(yīng)貫穿于稅收工作的始終，保持制度的連續(xù)和相對穩(wěn)定，防止稅收管理制度鏈條的脫節(jié)。

（二）打造制度落實(shí)“閉環(huán)效應(yīng)”的措施

1.提高制度建設(shè)的科學(xué)化水平。（1）規(guī)范稅收管理制度制定流程。在制定制度前要把握住新常態(tài)下稅收工作特點(diǎn)與規(guī)律，認(rèn)真研究相關(guān)法律法規(guī)，深入基層對制度的必要性和可行性進(jìn)行調(diào)研，充分掌握第一手資料；起草過程中要充分調(diào)查論證以確保制度科學(xué)合理可行、保證制定的各項(xiàng)規(guī)章制度行得通；（2）強(qiáng)化稅收管理制度的剛性約束力。設(shè)計制度時要使指定的要求明確化、減少彈性內(nèi)容，讓大家清楚什么事情可以做、什么事情不可以做、該怎樣去做，使制度更具有針對性、操作性。即使對確實(shí)無法量化、難以硬性規(guī)定的內(nèi)容，也同樣不能破例授予執(zhí)行者以自由裁量權(quán)，而必須堅(jiān)持推進(jìn)制度創(chuàng)新，按照民主、公平、公正、公開的原則，通過科學(xué)合理的程序設(shè)計，實(shí)現(xiàn)結(jié)果最大限度的公平。

2.營造稅收管理制度落實(shí)的良好環(huán)境。（1）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的導(dǎo)向和示范作用。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)制度、嚴(yán)格遵守制度、自覺維護(hù)制度。強(qiáng)化制度平等意識，牢固樹立制度面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的意識，自覺破除等級觀念和特權(quán)思想。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受組織和群眾的監(jiān)督；（2）加強(qiáng)教育宣傳，強(qiáng)化制度意識。一方面要提高制度制定者的素質(zhì)，確保制度的科學(xué)性；另一方面要不斷進(jìn)行業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，使制度的執(zhí)行人員對具體業(yè)務(wù)能做出正確的判斷、處理，提高落實(shí)制度的能力。同時要不斷增強(qiáng)制度意識和自我約束力，牢固樹立嚴(yán)格按制度辦事的觀念，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習(xí)慣。

3.建立制度落實(shí)監(jiān)督、考核和責(zé)任追究機(jī)制。（1）建立制度落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制。上級部門和各級監(jiān)督部門要加強(qiáng)制度落實(shí)的檢查監(jiān)督，維護(hù)制度的權(quán)威性和保證制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要通過定期檢查制度執(zhí)行情況、通報檢查結(jié)果，督促整改提高等工作機(jī)制，不折不扣地將制度落實(shí)到位；（2）建立制度落實(shí)的考核機(jī)制。以績效管理為契機(jī)落實(shí)以能定崗、以崗定責(zé)，讓績效考評系統(tǒng)成為推動制度落實(shí)的“主抓手”和重要“載體”，確?？冃Э己巳巳擞兄笜?biāo)、人人有責(zé)任；（3）建立制度落實(shí)的責(zé)任追究機(jī)制。通過嚴(yán)格責(zé)任追究對制度落實(shí)不力者必須處罰，堅(jiān)決遏止失責(zé)不究、違責(zé)不罰現(xiàn)象。嚴(yán)格運(yùn)用責(zé)任追究成果，將責(zé)任追究與干部運(yùn)用、員工考核、晉升相結(jié)合。

4.做好制度的補(bǔ)充完善、修訂工作。按照“合理的要落實(shí)到位，不合理的要修訂完善，缺乏制度規(guī)范的要及時建立”的方針，對現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行全面清理和規(guī)范。對已經(jīng)過和不起作用的制度要予以廢除；對交叉重疊相互矛盾的制度要重新整合；對“真空”、新興領(lǐng)域要研究制定相關(guān)制度；對制度進(jìn)行分類整理歸集以方便貫徹執(zhí)行和指導(dǎo)稅收工作。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]