摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)農(nóng)村最重要的生產(chǎn)關(guān)系。2014年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村土地承包政策，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包；土地承包政策；農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制

我國(guó)30多年農(nóng)村改革，最大的成果就是形成了土地承包經(jīng)營(yíng)這一適合我國(guó)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。為了認(rèn)真貫徹落實(shí)好中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村土地承包政策的一系列決策部署，激發(fā)農(nóng)村改革發(fā)展活力，我們組織開展了完善農(nóng)村土地承包政策調(diào)研。

一、青海省落實(shí)農(nóng)村土地承包政策回顧

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)實(shí)行改革開放的政策。青海省農(nóng)村土地承包責(zé)任制的落實(shí)經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過程。從大的方面看，經(jīng)過了以下幾個(gè)階段：

（一）開展土地分等定產(chǎn)試點(diǎn)。1987年，開始在海東等地開展了“土地分等定產(chǎn)、升獎(jiǎng)降罰”的試點(diǎn)，1987年冬至1988年春，在145個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、1896個(gè)村推行了“土地分等定產(chǎn)，通過實(shí)行土地分等定產(chǎn)，產(chǎn)量升獎(jiǎng)降罰這一辦法，使農(nóng)民懂得土地是集體所有，增強(qiáng)了群眾的集體主義觀念，通過簽定土地承包合同，提取土地承包費(fèi)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)金，多數(shù)群眾明確了土地所有權(quán)屬集體，承包者只有使用權(quán)的道理，糾正了“大包干就是分田單干”的模糊認(rèn)識(shí)。

（二）“兩田制”試點(diǎn)。由于土地承包十多年來，基建占地、人口變動(dòng)等原因，農(nóng)村出現(xiàn)了一些人均占有耕地相差懸殊的情況。湟源縣塔灣鄉(xiāng)河南村，耕地最少的農(nóng)戶人均只有0.033公頃，最多的人均占到0.633公頃，80%的農(nóng)戶要求調(diào)整土地。針對(duì)這種情況，1990年6月，在湟源縣進(jìn)行了“兩田制”（即：責(zé)任田、口糧田）試點(diǎn)工作，1991年，湟源縣實(shí)施“兩田制”的村達(dá)142個(gè)，占全縣村總數(shù)的96.6%，97.2%的農(nóng)戶實(shí)施了“兩田制”。

（三）落實(shí)土地延包工作。1994年，中共青海省委、省政府貫徹《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》實(shí)施意見下發(fā)后，各地逐步開展了土地承包期的延長(zhǎng)工作。1997年8 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中發(fā)辦[1997]16號(hào)）下發(fā)后，各地加快了延長(zhǎng)土地承包期的落實(shí)工作，到1998年底，全省14個(gè)農(nóng)業(yè)縣已全部完成，其中大通、樂都、湟中、平安4個(gè)縣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證已發(fā)放到農(nóng)戶。

（四）完善延包后續(xù)工作。2000年以后，開展了第二輪延包的后續(xù)完善工作。雖然全省的二輪延包工作基本完成，但是，個(gè)別地區(qū)尤其是半農(nóng)半牧區(qū)還沒有進(jìn)行二輪土地承包，有些地方雖然實(shí)行了承包期30年不變的政策，但工作基礎(chǔ)不扎實(shí)，有的還沒有與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，導(dǎo)致土地承包關(guān)系不明確。2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《農(nóng)村土地承包法》，2003年3月正式實(shí)施后，在全省加大了對(duì)農(nóng)村土地二輪延包后續(xù)完善工作力度。新一輪土地承包關(guān)系的確立，保持了黨在農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

二、近年來完善農(nóng)村土地承包政策的做法及成效

近幾年，青海省在完善農(nóng)村土地承包政策方面，高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，積極引導(dǎo)各地開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和合理利用，提高土地產(chǎn)出率，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)牧民收入發(fā)揮了積極作用。不斷強(qiáng)化措施，狠抓工作落實(shí)，有力地促進(jìn)了全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

（一）組建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化服務(wù)功能。為了依法規(guī)范有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，我廳按照省委省政府的要求，切實(shí)加大土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)力度，2010年至2013年先后共安排資金2420萬元，在全省8個(gè)州地市依托縣農(nóng)經(jīng)部門建立了39個(gè)縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)指導(dǎo)站和367個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)全覆蓋。通過建立健全縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、糾紛調(diào)解、檔案管理等項(xiàng)服務(wù)，盡快形成信息順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、管理嚴(yán)格、服務(wù)規(guī)范的土地草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)土地、資金、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置和充分利用，為發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展提供有力支持。

（二）開展土地流轉(zhuǎn)信息監(jiān)測(cè)，搞好分類指導(dǎo)。為隨時(shí)掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、類型、流向、價(jià)格等變化情況，在青海省大通、化隆等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的10個(gè)縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息監(jiān)測(cè)，并依據(jù)信息監(jiān)測(cè)結(jié)果，認(rèn)真分析研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，提出相應(yīng)的政策措施，尤其是圍繞不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不同自然環(huán)境等影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，分類指導(dǎo)，整體推進(jìn)，努力使信息監(jiān)測(cè)在完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策措施，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展中發(fā)揮重要的參考作用。

（三）強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年加大，速度越來越快，流轉(zhuǎn)大戶不斷增加，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)隨之增多。為防范和有效化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，2013年繼續(xù)在大通縣組織開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估試點(diǎn)工作，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換和入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的合法性、合理性、安全性和風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制，減少了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（四）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同 ，促進(jìn)有序流轉(zhuǎn)。針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中存在的土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率低、內(nèi)容不健全、格式不規(guī)范等問題，根據(jù)農(nóng)業(yè)部制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，我廳制定了統(tǒng)一格式的《青海省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》，并印發(fā)71.5萬份供全省各地使用。各地積極貫徹實(shí)施，逐步建立了以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程。

（五）開展土地規(guī)范流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，完善管理服務(wù)。為了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，按照“機(jī)構(gòu)健全、設(shè)施配套、功能齊全、制度完善、服務(wù)到位、流轉(zhuǎn)順暢”的標(biāo)準(zhǔn)，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)部活力，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入增加。在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了電子顯示屏，健全完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一推廣使用由省農(nóng)牧廳印制的流轉(zhuǎn)合同，加強(qiáng)規(guī)范管理。

（六）培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)規(guī)模流轉(zhuǎn)。為培育發(fā)展多種形式的農(nóng)牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。2014年?duì)幦∝?cái)政資金5820萬元，扶持農(nóng)牧民專業(yè)合作社207個(gè)（其中：省級(jí)示范社50個(gè)，規(guī)范化建設(shè)合作社57個(gè)，大學(xué)生村官領(lǐng)辦合作社100個(gè)），扶持家庭農(nóng)牧場(chǎng)200個(gè)。目前，全省在工商部門登記并在農(nóng)牧部門備案的各類農(nóng)牧民專業(yè)合作社發(fā)展到6719家，成員達(dá)到43萬人，進(jìn)入規(guī)范化運(yùn)行名錄的合作社達(dá)到2286家，組建了14個(gè)聯(lián)合社。

農(nóng)村土地承包政策的不斷完善鞏固了黨在農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，促進(jìn)高原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在：

一促進(jìn)了農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合。土地流轉(zhuǎn)使城鄉(xiāng)之間的資金、技術(shù)、人才、設(shè)備等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，形成了城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

二推進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。大部分地區(qū)通過轉(zhuǎn)包、互換等土地流轉(zhuǎn)方式，使土地向種田能手或農(nóng)業(yè)開發(fā)業(yè)主集中，積極推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種，建設(shè)高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、現(xiàn)代化。

三拉動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力有效轉(zhuǎn)移。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，部分農(nóng)民在業(yè)主那里務(wù)工，參與了各種種養(yǎng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不僅獲得了勞務(wù)收入，而且又學(xué)到了許多實(shí)用技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)，使勞動(dòng)者素質(zhì)大大提高。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)有利于人地分離出來，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，解除了土地對(duì)這些農(nóng)民的束縛，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)聚集，推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

四增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。據(jù)海東地區(qū)調(diào)研，通過土地流轉(zhuǎn)，一般每畝每年可以得到300—1000元的租金收入，有的土地流轉(zhuǎn)收入甚至高于自己傳統(tǒng)作物收入，海東川水地區(qū)土地流流轉(zhuǎn)費(fèi)用最高達(dá)到1300元/畝；此外，企業(yè)、合作社以及外來業(yè)主通過租賃土地，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)民從原來直接的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者成為業(yè)主打工的農(nóng)業(yè)工人，由此增加了一定收入。

三、當(dāng)前青海省農(nóng)村土地承包方面存在的問題

當(dāng)前青海省農(nóng)村土地承包方面存在的問題主要表現(xiàn)在：

（一）承包土地的細(xì)碎化與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的矛盾突出。根據(jù)國(guó)土二調(diào)的數(shù)據(jù)，青海省耕地面積882萬畝，農(nóng)戶72.2萬戶，平均每戶12.2畝，全省平均每家農(nóng)戶的承包地塊10塊左右，如互助縣全縣農(nóng)戶承包地的地塊數(shù)平均為13塊，最多的戶達(dá)到48塊。從土地流轉(zhuǎn)情況看，2014年全省土地流轉(zhuǎn)面積139萬畝，占總耕地面積的15.76%，而同期全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積占承包耕地總面積的比重達(dá)到28.8%，青海省要低13個(gè)百分點(diǎn)。全省50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)耕地75萬畝，占總耕地面積的8.5%。這種狀況與建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求不相適應(yīng)，必須在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)水平較低。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度不完善，存在農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢。二是土地流轉(zhuǎn)的組織引導(dǎo)乏力，程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同不完善。三是土地流轉(zhuǎn)效益不明顯，流轉(zhuǎn)土地規(guī)模小，流轉(zhuǎn)期短，集中程度不高，許多流轉(zhuǎn)的土地仍處于粗放的、低層次的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，科技含量不高、抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)。四是土地流轉(zhuǎn)的中介組織不夠健全，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息傳播渠道不暢，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。五是在土地流轉(zhuǎn)中存在“非糧化”的傾向，部分地方用流轉(zhuǎn)土地種植苗木的現(xiàn)象較為普遍。

（三）耕地摞荒的現(xiàn)象較為普遍。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差、自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)比較效益低、耕種積極性不高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力輸出等原因造成部分耕地撂荒。據(jù)各地農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計(jì)，截止2014年8月19日，全省共有14.06萬畝耕地閑置荒蕪一年以上，其中西寧市4.17萬畝，海東市3.14萬畝頃，海南州0.55萬畝，海西州2.23萬畝，玉樹州3.96萬畝。根據(jù)各地撂荒耕地統(tǒng)計(jì)情況看，主要分布在2市3州、14個(gè)縣（市）、89個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、818個(gè)行政村。

（四）新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展滯后。種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展滯后。農(nóng)牧民專業(yè)合作組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小、規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平不高、服務(wù)能力不強(qiáng)、合作機(jī)制不夠規(guī)范；部分合作社只搭了架子，有名無實(shí)，空殼子、虛架子現(xiàn)象普遍；缺資金、缺人才、缺服務(wù)實(shí)力和服務(wù)手段，對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)的帶動(dòng)能力不強(qiáng)；從事生產(chǎn)的居多，從事加工、銷售的少；合作社規(guī)范化程度不高，較為規(guī)范的合作社只占三分之一。

四、進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策的措施和建議

伴隨著我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)。因此，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)），堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

（一）有序推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

一健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工作。完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)，為開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)。

二推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照中央和省上的統(tǒng)一部署、各級(jí)政府全面負(fù)責(zé)的要求，在總結(jié)好試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，用5年時(shí)間全面完成青海省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、基本農(nóng)田、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在工作中，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬；堅(jiān)持依法規(guī)范操作，嚴(yán)格執(zhí)行政策，按照規(guī)定內(nèi)容和程序開展工作；充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛；從實(shí)際出發(fā)，以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)為基礎(chǔ)，以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為依據(jù)，采用符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)民群眾認(rèn)可的技術(shù)方法；堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級(jí)的責(zé)任，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機(jī)制；科學(xué)制定工作方案，明確時(shí)間表和路線圖，加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，確保工作質(zhì)量。

三加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)成果應(yīng)用。各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作完成后，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包檔案管理規(guī)定，堅(jiān)持分級(jí)管理、集中保管的原則，建立健全整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱等制度。把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)成果作為今后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局、積極發(fā)展土地股份合作的重要基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

一鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意。以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)發(fā)包方備案。

二嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定，向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的流入方流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)期限一般不得少于五年。沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整社農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。

三加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。要研究制定流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測(cè)制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、農(nóng)地價(jià)值評(píng)估等服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織可以開展信息發(fā)布溝通、委托流轉(zhuǎn)等服務(wù)，但禁止層層轉(zhuǎn)包從中牟利。土地流轉(zhuǎn)給非本村（社）集體成員或村（社）集體受農(nóng)戶委托統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)并利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，用于農(nóng)田基本建設(shè)或其他公益性支出。引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，并使用統(tǒng)一的省級(jí)合同示范文本。依法保護(hù)流入方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同簽訂到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約?？h（市）土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)一律納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保土地承包糾紛仲裁工作順利開展。

四合理確定土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。要依據(jù)自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)。防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的傾向?，F(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至20倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。特別是對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶撂荒耕地從事種植業(yè)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，各級(jí)政府要給要給予一定扶持。

五加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。利用規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化設(shè)施農(nóng)用地的用途監(jiān)管。采取措施保證流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以通過停發(fā)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等辦法遏制撂荒耕地的行為。

（三）加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

一發(fā)揮家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)作用。針對(duì)青海省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)民組織化程度不高、普通農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)仍占絕大多數(shù)的實(shí)際，繼續(xù)重視和扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。重點(diǎn)培育以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶，使之成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。鼓勵(lì)各地整合涉農(nóng)資金建設(shè)連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并優(yōu)先流向家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶。

二加快發(fā)展農(nóng)戶間的合作經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶通過共同使用農(nóng)業(yè)機(jī)械、開展聯(lián)合營(yíng)銷等方式發(fā)展聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的農(nóng)民合作組織，深入推進(jìn)示范社創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融。引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，支持農(nóng)民合作社開展農(nóng)社對(duì)接。允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

三鼓勵(lì)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等涉農(nóng)企業(yè)重點(diǎn)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，帶動(dòng)農(nóng)戶和農(nóng)民合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。支持農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合理分工、互利共贏。

四加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度。各級(jí)政府要擴(kuò)大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的扶持資金規(guī)模。支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。加快建立財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社、財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)的管理制度。鼓勵(lì)大中專畢業(yè)生到農(nóng)村領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作社。鼓勵(lì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供融資擔(dān)保服務(wù)，鼓勵(lì)有條件的地方通過設(shè)立融資擔(dān)保專項(xiàng)資金、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等加大扶持力度。落實(shí)和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，支持農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通。