摘 要：北部灣經(jīng)濟區(qū)由于地方立法權(quán)及政策制定權(quán)的存在，使得目前這一地區(qū)存在六個不同的地方政策體系，不同政策體系之間的政策沖突已嚴重阻礙這一地區(qū)之間的交流與合作。研究北部灣經(jīng)濟區(qū)政策沖突產(chǎn)生的原因，探索“區(qū)域經(jīng)濟一體化”相關(guān)機制，對北部灣經(jīng)濟區(qū)全方位發(fā)展具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：北部灣經(jīng)濟區(qū)；公共政策沖突；協(xié)調(diào)機制

一、區(qū)域公共政策沖突的內(nèi)涵

要理解區(qū)域公共政策沖突的內(nèi)涵，需將其拆分為“區(qū)域公共政策”與“公共政策沖突”兩部份分別釋義?！皡^(qū)域公共政策”主要研究如何通過政策的促進作用安排與調(diào)整區(qū)域生產(chǎn)要素的組合和空間配置，以實現(xiàn)區(qū)域持續(xù)發(fā)展。“公共政策沖突”是指在政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之中由各級政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾的一種表面化的態(tài)勢和現(xiàn)象，俗稱“文件打架”。結(jié)合“區(qū)域公共政策”與“公共政策沖突”兩部份含義，本文中所闡述的“北部灣經(jīng)濟區(qū)公共政策沖突”特指在構(gòu)建與發(fā)展北部灣經(jīng)濟區(qū)的過程中，不同政策主體所制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件之間存在矛盾的區(qū)際沖突。

二、北部灣經(jīng)濟區(qū)政策沖突的現(xiàn)象描述

北部灣經(jīng)濟區(qū)在推進“區(qū)域經(jīng)濟一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，未形成有效的協(xié)作發(fā)展機制，各城市主體之間真正意義上的合作流于形式，其實仍是“各自為政”，導(dǎo)致出現(xiàn)各類政策沖突。從這些沖突的內(nèi)容上看，可以歸納為以下幾種現(xiàn)象：

（一）政策導(dǎo)向性及產(chǎn)生的效益互相沖突。北部灣區(qū)域中的各個政策主體制定政策的導(dǎo)向或有差異甚至是相互矛盾，由政策導(dǎo)致的結(jié)果和產(chǎn)生的效益也會出現(xiàn)不同。如在區(qū)域招商引資方面，有的政策主體或會采用鼓勵性政策和優(yōu)惠政策，但在帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時也會帶來生態(tài)環(huán)境的污染，有的政策主體或會采用限制性政策，禁止污染企業(yè)的準(zhǔn)入，由此亦會產(chǎn)生不同的結(jié)果。

（二）政策標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定互相沖突。這類沖突會表現(xiàn)為區(qū)域中一個地區(qū)的政策規(guī)范比另一地區(qū)的政策規(guī)范更多地限制市場主體的權(quán)利。還有在同一事項上一個地區(qū)的政策規(guī)范比另一地區(qū)的政策規(guī)范給市場主體設(shè)定更多的義務(wù)，包括行政許可設(shè)定上的許可條件更多、行政處罰設(shè)定上的處罰種類增多，規(guī)定更高的市場產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，認證體系及標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）行政管轄范圍互相沖突。在北部灣經(jīng)濟區(qū)中，由于地域與一體化程度仍不成熟等原因，存在一些可能涉及各地方行政機關(guān)管轄權(quán)交叉的領(lǐng)域。對于有利可圖的事項，各政策主體往往爭著在政策中設(shè)定管轄；對于無利可圖的事項，各政策主體又會出現(xiàn)不聞不問甚至相互推諉的現(xiàn)象，造成了許多行政管轄設(shè)定上的政策沖突，“執(zhí)法打架”、“政出多門”、“管轄權(quán)爭議”等問題都有會隨之產(chǎn)生。

三、北部灣區(qū)域政策沖突產(chǎn)生的主要原因

區(qū)域公共政策沖突是區(qū)域協(xié)作治理中必然會出現(xiàn)的一種情況，它的形成原因是多種多樣的，主要包括以下幾個方面：

（一）不同政策主體間存在利益沖突。在缺乏有效的區(qū)域行政監(jiān)督機制和監(jiān)督部門的情況下，“公共的悲劇”就會產(chǎn)生，不同的政策主體為追求自身利益最大化，有政策制定權(quán)的機關(guān)就會把憲法和法律賦予的政策制定權(quán)力當(dāng)作是謀取地方利益和部門利益的工具，出現(xiàn)“地方保護主義”和“部門保護主義”的現(xiàn)象。

（二）區(qū)域協(xié)作治理機制不成熟。由于北部灣經(jīng)濟區(qū)同城一體化進程還未發(fā)展成熟，在信息傳遞與共享、協(xié)作機制方面存在問題。其一，區(qū)域政策信息傳遞存在障礙。政策信息不能公開透明，不但影響政策制定和執(zhí)行過程中的公民參與，且不利于各政策主體之間的協(xié)調(diào)溝通。其二，區(qū)域內(nèi)未形成長效協(xié)作治理機制。一是北部灣區(qū)域各主體間的政策制定權(quán)力沒有相對明確清晰的界定，區(qū)域公共政策的制定和執(zhí)行的權(quán)力相對分散；二是在區(qū)域內(nèi)缺乏真正法律意義上的區(qū)域公共政策管理機構(gòu)，是政策沖突產(chǎn)生的重要原因。

四、建立“區(qū)域經(jīng)濟一體化”機制研究

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件之間相互抵觸和矛盾，給政策建設(shè)帶來極大危害?；诖?，采取有效措施對政策沖突問題進行治理，建立沖突協(xié)調(diào)機制勢在必行。

（一）探索有效的區(qū)域行政一體化機制。在北部灣區(qū)域經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略背景下，建立區(qū)域行政一體化機制是大勢所趨。其一，應(yīng)探索建立區(qū)域行政一體化決策機制，包括行政決策中樞機制、咨詢機制和參謀機制三位一體的民主決策化機制；其二，建立北部灣區(qū)域行政一體化的執(zhí)行機制，負責(zé)執(zhí)行區(qū)域決策，落實區(qū)域制定的各項措施。廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會區(qū)別于區(qū)域各地方政府獨立行使政策執(zhí)行權(quán)利，各地方政府則需通力合作，配合委員會執(zhí)行區(qū)域一體化頒布的公共政策。

（二）建立區(qū)域內(nèi)溝通協(xié)調(diào)、信息共享機制。在一體化建設(shè)和走向成熟的進程中，需建立讓各個政策主體進行溝通協(xié)調(diào)和信息共享的機制。其一，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)電子政務(wù)公開平臺，將各地方的政策信息進行及時發(fā)布、互通共享；其二，定期與不定期的進行區(qū)域公共政策信息交流會議，協(xié)調(diào)各政策主體間的矛盾。

（三）構(gòu)建區(qū)域內(nèi)公共政策統(tǒng)一監(jiān)評機制。通過依法成立的區(qū)域公共政策統(tǒng)一監(jiān)管和評價機構(gòu)，建立對區(qū)域內(nèi)公共政策制定和實施統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，可以有效而有力的治理各區(qū)域的公共事務(wù)?？商剿髟O(shè)立獨立的“北部灣區(qū)域監(jiān)評委員會”，管理人員由各區(qū)域地方代表的專業(yè)人士組成，委員會直屬中央政府領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)對區(qū)域政策進行監(jiān)管與評估。在區(qū)域政策執(zhí)行的過程中，委員會運用科學(xué)的手段，做好事中監(jiān)管和事后評價工作。

建立北部灣“區(qū)域經(jīng)濟一體化”機制是一個不斷矯正完善的過程，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府樹立“一榮俱榮，一損俱損“的思想，通力合作，才能不斷減少政策沖突，將北部灣經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為中國-東盟開放合作的基地和交流中心。

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