[摘 要] 學(xué)前教育是一個人和一個社會終身教育的基礎(chǔ)，隨著物質(zhì)和文化生活的日漸豐富，學(xué)前教育事業(yè)迎來了久違的春天。但是，幼兒教育中隱藏的問題開始越來越多的顯露出來，我國的大中城市“入園貴”“入園難”已經(jīng)讓家長和政府不能不對其“格外關(guān)注”。這些問題迫切要求社會范圍內(nèi)的普惠性幼兒園的建設(shè)。主要應(yīng)用文獻法，通過對普惠性學(xué)前教育的概念界定，發(fā)展路徑的總結(jié)，建設(shè)措施研究，為重新審視學(xué)前教育中政府、家長、社會的治理提供了一種新的理論視角和經(jīng)驗支持。希望通過對普惠性學(xué)前教育發(fā)展路徑的研究，為普惠性學(xué)前教育的發(fā)展提供適當(dāng)可行的建議，為中國大部分地區(qū)普惠性學(xué)前教育的發(fā)展提供一些借鑒。

[關(guān) 鍵 詞] 普惠性；學(xué)前教育；幼兒園建設(shè)

[中圖分類號] G619.2 [文獻標(biāo)志碼] A [文章編號] 2096-0603（2016）12-0042-03

一、普惠性幼兒園與普惠性學(xué)前教育

（一）普惠性幼兒園及普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵

通過查閱大量文獻和資料，筆者總結(jié)出眾多學(xué)者對普惠性幼兒園和普惠性學(xué)前教育的概念界定，有如下幾種代表性的觀點：王海英（2011年）認為普惠性學(xué)前教育應(yīng)包括三個層面：一是指它的受惠面，既要普遍化，又要擴大化，由公民權(quán)利決定；二是指根據(jù)幼兒教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)由政府承擔(dān)主要施惠方的責(zé)任；三是指普惠性學(xué)前教育的核心目標(biāo)是普及學(xué)前教育，提高學(xué)前教育質(zhì)量。普惠性幼兒園的內(nèi)涵是“普遍惠及，面向所有人，其基本屬性是包容性、非競爭性和非排他性”。而馮曉霞（2010年）認為由公共資金建立的面向社會大眾的學(xué)前教育服務(wù)機構(gòu)，能夠為處于弱勢家庭的人群提供普惠、有質(zhì)量保證的早期教育服務(wù)機構(gòu)就是普惠性幼兒園。

有學(xué)者指出普惠性幼兒園是既普及又實惠的幼兒園，在教育公平的前提下，面向所有適齡兒童，收費合理，普遍接受。質(zhì)量較好的幼兒園，既包括公辦幼兒園、具有公辦性質(zhì)的幼兒園，也包括非營利性的民辦幼兒園。這個概念界定了普惠性幼兒園的收費和受眾對象。還有學(xué)者認為普惠性幼兒園是公共資金舉辦的面向社會大眾的公共學(xué)前教育服務(wù)機構(gòu)，是“社會辦”的幼兒園。這一概念從辦園主體來界定普惠性幼兒園，即辦園資金的主要來源，一方面可以是由政府的財政撥款獲得，另一方面可以由社會機構(gòu)或個人出資獲得，但其公益性和優(yōu)惠性不變。

綜上所述，本文所研究的普惠性幼兒園定義為：面向社會大眾尤其是廣大中低等收入家庭的幼兒教育服務(wù)機構(gòu)，它具有公平性、普及性和優(yōu)惠性，且擁有較高的辦園質(zhì)量，能為適齡幼兒提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，其收費原則不高于同類公辦幼兒園一定的標(biāo)準(zhǔn)，即普惠性幼兒園是收費合理，質(zhì)量有保障，面向大眾的學(xué)前教育服務(wù)機構(gòu)，它可以是以政府投資為主興建的公辦園，也可以是集體、企事業(yè)單位出資為主具有公辦性質(zhì)的幼兒園，以及私人投資、政府資助和扶持的民辦園。普惠性幼兒園的辦園目標(biāo)是緩解“入園難，入園貴”的矛盾，為更多的幼兒提供普惠的學(xué)前教育服務(wù)。

（二）普惠性幼兒園的評判標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》的相關(guān)規(guī)定和描述普惠性幼兒園的發(fā)展，本文對普惠性幼兒園的評判標(biāo)準(zhǔn)從收費標(biāo)準(zhǔn)、招生對象標(biāo)準(zhǔn)和教育資源標(biāo)準(zhǔn)三方面展開論述。其中教育資源標(biāo)準(zhǔn)又包含園舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、師資隊伍標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費體制標(biāo)準(zhǔn)三點。

1.普惠性幼兒園的收費標(biāo)準(zhǔn)，是就辦園的公益性而言的。普惠性幼兒園是辦為群眾服務(wù)的幼兒園，是要為了惠及大眾，使廣大中低等收入的家庭能平等地享受到優(yōu)質(zhì)價低的學(xué)前教育服務(wù)，因而普惠性幼兒園不是以營利為目標(biāo)或不是以營利為主要目標(biāo)，具有公益性，其收費原則上不高于同類公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)。普惠性幼兒園是收費合理的幼兒園。

2.普惠性幼兒園的招生對象標(biāo)準(zhǔn)，是針對辦園的公平性而言。顧名思義，普惠就是要實現(xiàn)讓更多的幼兒享受到優(yōu)質(zhì)價低教育服務(wù)的機會，保證多數(shù)人從中受益，解決適齡兒童入園問題。普惠性幼兒園是面向大眾的幼兒園。不管家長所處的城市發(fā)展水平、收入、學(xué)歷和年齡情況如何，他們對普惠性幼兒園的總體期待以及各維度的期待均處于非常期待的狀態(tài)。即使是社會低階層的家長對普惠性幼兒園的期待也是十分強烈的，因此普惠性幼兒園應(yīng)是大眾的幼兒園。近年來每逢幼兒園招生期間，有相當(dāng)一部分家長為使孩子上好的幼兒園靠“比拼”社會關(guān)系、找關(guān)系托熟人、提前半年甚至一年預(yù)約、支帳篷夜宿排隊等方式報名。普惠性是公平性、公益性在教育上的延續(xù)，發(fā)展普惠性幼兒園的目的是使廣大人民群眾享有平等受教育的機會。

3.普惠性幼兒園的教育資源標(biāo)準(zhǔn)。在我國，幼兒園創(chuàng)辦的質(zhì)量良莠不齊，有的幼兒園收費雖然較低，但辦園設(shè)施、師資隊伍等辦園質(zhì)量欠缺；有的幼兒園設(shè)備豪華，師資隊伍強大等辦園質(zhì)量上佳，可是收費卻非常高。因此普惠性幼兒園不僅僅是要收費合理，而且在辦園質(zhì)量上也有一定的保障，此外對辦園成本也有一定的標(biāo)準(zhǔn)，且對于民辦普惠性幼兒園的申請有明確的準(zhǔn)入制度，從而使普惠性幼兒園真正建設(shè)成為有質(zhì)量的平價幼兒園。

教育資源即物力、人力和財力資源的總和。已知的教育資源在普惠性幼兒園中主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)安全的園舍建設(shè)、高素質(zhì)的教師隊伍和科學(xué)的經(jīng)費體制。園舍是幼兒園進行教育的必要場所。高素質(zhì)的師資隊伍是普惠性幼兒園所應(yīng)具備的。我們應(yīng)建立科學(xué)的經(jīng)費體制，避免幼兒園資金浪費。

二、普惠性幼兒園發(fā)展過程中存在的問題

（一）政府財政投入較少，現(xiàn)有幼兒園數(shù)量不能滿足需求

1.已有幼兒園數(shù)量供不應(yīng)求

由于幼兒人數(shù)的不斷增多和城市化的到來，加上學(xué)前教育資源的不均衡性，優(yōu)質(zhì)幼兒園少，民辦幼兒園貴，幼兒園資源供不應(yīng)求，這些現(xiàn)狀導(dǎo)致幼兒入園難的局面，幼兒園的分布不均勻，地理位置大都集中相對較發(fā)達的地區(qū)。城市新建居住區(qū)配套幼兒園的布局不均衡，如一些老城鄉(xiāng)地區(qū)被拆遷后新建了大量住宅區(qū)，人口密度大，但幼兒園卻反而減少。農(nóng)村幼兒園數(shù)量及質(zhì)量更是達不到需求標(biāo)準(zhǔn)。

2.教育經(jīng)費投入不足

由于政府的投入不足甚至沒有投入，使得大部分幼兒園為了生存只能在經(jīng)費政策上下大工夫。從2000年到2008年，我國財政性幼兒教育經(jīng)費在財政性教育經(jīng)費中所占的份額一直維持在1.3%左右。在這有限的1.3%教育經(jīng)費中有70%被用于極少數(shù)示范幼兒園，城鎮(zhèn)和農(nóng)村普通公辦幼兒園所獲得的財政教育經(jīng)費不足30%，占絕對主體地位的民辦幼兒園則長期享受不到政府的經(jīng)費資助，不能滿足幼兒園的正常運轉(zhuǎn)。

（二）普惠性幼兒園的監(jiān)督管理體系不完善

1.教育質(zhì)量監(jiān)測體系不完善

在我國，學(xué)前教育質(zhì)量的監(jiān)控體制與機制還不健全。特別是對民辦園而言，政府缺乏對學(xué)前教育質(zhì)量的監(jiān)控，將主要精力放在對公辦幼兒園的分級分類、評定、驗收和督導(dǎo)。由于缺乏對民辦幼兒園的質(zhì)量監(jiān)控，致使民辦園在發(fā)展中出現(xiàn)了各種各樣的問題，突出表現(xiàn)在收費和教育質(zhì)量兩個方面。我國民辦園幾乎都是自發(fā)辦園，其收費一般由幼兒園根據(jù)辦學(xué)成本確定收費標(biāo)準(zhǔn)，報主管部門備案。有的幼兒園為了追求高效益，嚴(yán)重忽視了幼兒園的教育質(zhì)量。有很大部分的民辦園未經(jīng)檢查驗收，甚至未注冊登記，沒有辦學(xué)許可證。即使登記了，登記部門也未實地考察辦學(xué)條件，平時也很少督導(dǎo)民辦園的教學(xué)。

2.現(xiàn)有幼兒園呈現(xiàn)貴族化趨勢，價格監(jiān)管體系不完善

由于公辦園的數(shù)量屈指可數(shù)，給幼兒提供的入園機會少之又少。在這種情況下，社會各級各類私立幼兒園發(fā)展迅速，一定程度上緩解了幼兒入園的壓力，為幼兒增加了更多的入園機會。但是亂收費的現(xiàn)象也顯現(xiàn)出來。國家規(guī)定，幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)有三類：第一類是政府定價，按級類收費標(biāo)準(zhǔn)收費，公辦園最高收費420元；第二類是按體制改革收費標(biāo)準(zhǔn)收費，屬于政府定半價，最高收費900多元；第三類是按《民辦教育促進法》收費，完全市場自主定價。由規(guī)定發(fā)現(xiàn)民辦園可以根據(jù)自己的需要來制定收費價格，并沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，這無形中就提高了私立園的收費。一所中等的幼兒園一年學(xué)費開銷可達兩三萬。

（三）幼師資源不足

幼兒教育師資力量薄弱。幼兒園的學(xué)費如此之高，幼兒園教師收入?yún)s普遍較低。大多數(shù)幼兒園教師由于待遇低、社會保障不完善等原因辭職，導(dǎo)致教師隊伍不穩(wěn)定，優(yōu)質(zhì)教師的補充變得困難重重。正因為如此，師資力量得不到發(fā)展，教師隊伍整體素質(zhì)不高，在一定程度上影響了幼兒園的教育質(zhì)量。

（四）幼兒家長思想觀念落后，對普惠性幼兒園有偏見

當(dāng)今社會，有部分社會背景占優(yōu)勢的家長對普惠性幼兒園的期待程度并非那么高漲，有的甚至還抵制普惠性幼兒園的發(fā)展?，F(xiàn)在幼兒家長以“80后”“90后”居多，大都是文化素質(zhì)較高的家長，對幼兒的教育越來越重視，物質(zhì)方面都想給孩子最好的，不讓孩子輸在起跑線上的心態(tài)以及攀比、從眾心理，家長不惜花費昂貴的學(xué)費為孩子選擇質(zhì)量好的民辦幼兒園。長此以往，民辦幼兒園的學(xué)費越來越高，加劇了入園難的現(xiàn)象。在“普惠性幼兒園”還不被人們所熟知的情況下，對“普惠性”的理解往往只停留在表面上，缺乏真正意義上的灼見。對于部分家長，特別是社會高階層的家長來說，他們理解中的普惠性幼兒園就是優(yōu)惠廉價，生源以低階層家庭的幼兒居多，他們可能會排斥這種幼兒園。

三、發(fā)展普惠性幼兒園的啟示及建議

（一）充分發(fā)揮政府的作用，拓寬獲得普惠性幼兒園教育經(jīng)費的渠道

多渠道籌措學(xué)前教育經(jīng)費。長期以來，學(xué)前教育發(fā)展的問題是政府的經(jīng)費投入不足，私人投資成本高收費也高，而足額的經(jīng)費保障又是其健康發(fā)展的首要條件。因此，應(yīng)構(gòu)建以政府財政經(jīng)費投入為主導(dǎo)，幼兒家庭以及社會力量共同投入的經(jīng)費投入機制。對于政府經(jīng)費投入部分，很多學(xué)者對此問題已經(jīng)有很深的研究，筆者不再贅述。例如政府直接的財政投入；政府購買學(xué)前教育券，發(fā)放教育券；建立政府財政的專項扶貧基金；以及建立社會的普惠性學(xué)前教育發(fā)展基金等。

（二）對普惠性幼兒園建立全方位的監(jiān)督機制，嚴(yán)格把控

1.完善普惠性幼兒園的社會監(jiān)管機制

（1）發(fā)揮政府的監(jiān)督職能，轉(zhuǎn)變政府在學(xué)前教育中的管理職能

普惠性學(xué)前教育由于其特殊的公益性，決定了其發(fā)展必然由政府為主導(dǎo)，但其社會性也決定了僅依靠行政部門的管理不能完全奏效，因此普惠性幼兒園管理體制的建立，政府的職能要由單純的管理職能轉(zhuǎn)向管理與服務(wù)并重，且各中心主體需互相合作，同時建立并完善相關(guān)普惠性幼兒園管理機制。

（2）加強媒體的監(jiān)督與宣傳

隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，媒體已漸漸成為社會監(jiān)督有力的第三方力量。根據(jù)《中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》中對學(xué)前教育進一步的重視，越來越多的主流媒體將鏡頭對準(zhǔn)了學(xué)前教育的發(fā)展，尤其是幼兒園的發(fā)展，《中長期發(fā)展規(guī)劃綱要》中強調(diào)要大力發(fā)展普惠性幼兒園，各地媒體也紛紛報道了本地區(qū)普惠性幼兒園發(fā)展的現(xiàn)狀，但是由于媒體不夠重視，或報道缺乏一定的方向性，對普惠性幼兒園發(fā)展的監(jiān)督力量還沒有完全發(fā)揮出來。因此，在今后很長一段時間，為保證政府管理的有效可行，市場的調(diào)配公平合理，必須加強媒體的監(jiān)督。

（3）形成社會組織的自主治理

社會組織能對一定的社會力量起到引導(dǎo)和監(jiān)督的作用。社會性組織可以是普惠性學(xué)前教育的宣傳者，可以是相關(guān)政策的倡導(dǎo)者，同時也可以是普惠性學(xué)前教育發(fā)展的監(jiān)督者，社會組織能在參與研究策劃普惠性幼兒園政策等方面起到重要作用。

2.完善普惠性幼兒園管理方式

（1）要明確各行政部門的分工與協(xié)作

由政府牽頭，協(xié)調(diào)好教育、規(guī)劃、國土、財政、監(jiān)察等部門之間的關(guān)系，明確規(guī)定各部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)配合教育部門的審批、驗收和管理工作。由于普惠性幼兒園辦園的多樣化，在公辦園的管理上，應(yīng)由政府部門主導(dǎo)，協(xié)調(diào)處理好教育與其他部門間的關(guān)系；民辦幼兒園的管理應(yīng)在明確其性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)等基礎(chǔ)上，由政府各部門統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，配合各幼兒園自身的建設(shè)和管理工作。最終建立社區(qū)組織、志愿工作者、城區(qū)政府、幼師及幼兒家長共同合作的管理機制。

（2）完善行政人員配備，增強其專業(yè)管理知識

為保證政府對普惠性民辦園扶持與優(yōu)惠政策的最大效益，必須建立一支專業(yè)的學(xué)前教育管理人員隊伍，落實對普惠性民辦園的日常管理與指導(dǎo)。針對有些城區(qū)教育部門學(xué)前教育行政人員配備不足，基礎(chǔ)教育科管理混亂的局面，應(yīng)由政府主導(dǎo)，成立專門的學(xué)前教育機構(gòu)部門，并招聘一批經(jīng)驗豐富的學(xué)前教育管理人才或?qū)W前教育專業(yè)人才參與管理，做到專項專管。

（三）培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)的幼兒園教師力量

加強幼兒教師隊伍建設(shè)。完善普惠性幼兒園教師培訓(xùn)制度，向民辦幼兒園派駐公辦教師。師資力量是保證學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵，不斷提升師資水平才能提高普惠性幼兒園的教學(xué)質(zhì)量。普惠性學(xué)前教育事業(yè)是一項惠民工程，具有公益性和福利性。因此，普惠性幼兒園幼兒教師的培訓(xùn)與發(fā)展，政府也應(yīng)該承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。一方面，學(xué)前教育教師隊伍建設(shè)需要通過培訓(xùn)提高專業(yè)素養(yǎng)，另一方面，政府還應(yīng)制定相關(guān)幼師保障制度和激勵政策，以激發(fā)幼師的積極性?？梢愿鶕?jù)各城區(qū)情況免費對普惠性民辦園園長和骨干教師進行培訓(xùn)；或者向普惠性民辦幼兒園駐派經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀公辦園教師進行支教，并讓普惠民辦園的幼師去公辦幼兒園學(xué)習(xí)；對于企業(yè)、集體辦幼兒園，可以安排經(jīng)驗豐富的普惠公辦園園長管理，并制定一系列完善的師資管理制度。此外，為保證培訓(xùn)質(zhì)量，在政府主導(dǎo)下，各中心主體積極配合，共同研究出符合要求的教師培訓(xùn)者、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)形式。

（四）大力發(fā)展民辦普惠性學(xué)前教育，辦園形式多樣化

由于政府公共財政投入有限，家長所承擔(dān)的普惠性學(xué)前教育成本只占很少的一部分，社會力量這一中心辦園責(zé)任就很重要了，尤其是普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。普惠性幼兒園的性質(zhì)可以分為公辦和民辦，公辦主要是以政府出資舉辦，而民辦則是指除政府以外其他主體辦園。普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，可以普及學(xué)前教育并能很好地解決入園難問題。營利性機構(gòu)對普惠性幼兒園的財政投入最直接的方式體現(xiàn)在出資辦園。

（五）更新家長對普惠性的觀念意識

政府需要借助大眾傳媒向家長宣傳普惠性的實質(zhì)內(nèi)涵，使家長對普惠性有一個清晰的理解。普惠性幼兒園是面向大眾的，它既不指向高端階層，也不偏袒弱勢階層。政府部門可以借助新聞媒體、聯(lián)系社區(qū)服務(wù)等方式，讓家長們清楚普惠性幼兒園是面向大眾的有質(zhì)量的幼兒園，避免家長陷入盲目擇園的困境。

教育公平理論一直備受教育界學(xué)者的青睞，普惠性幼兒園是教育公平性和公益性的延續(xù)，對普惠性幼兒園進行研究，既豐富了教育公平理論，更拓寬了對學(xué)前教育公平理論的研究。通過對普惠性學(xué)前教育和普惠性幼兒園建設(shè)的研究，希望可以為滿足廣大家長和教育人士對普惠性幼兒園的期待，為政府和幼兒園有目的地改進和發(fā)展普惠性幼兒園提供幫助。

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