【摘要】作為我國首個(gè)跨省流域新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作，自實(shí)施以來，在保護(hù)新安江流域的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)水源方面都發(fā)揮了非常積極的作用。但在實(shí)踐中，該機(jī)制的實(shí)施也給上游地區(qū)帶來了巨大的壓力，特別是保護(hù)與發(fā)展的矛盾難以得到協(xié)調(diào)。本文試圖以正在實(shí)施的單純的資金補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)，進(jìn)而提出從生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的高度出發(fā)，通過出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)上下游地區(qū)采取環(huán)境友好型項(xiàng)目支持方式，通過改變上下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立低碳環(huán)保、生態(tài)高效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，來實(shí)現(xiàn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)、發(fā)展、惠民三大目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】新安江流域，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償措施

Study on ecological compensation mechanism of Xin'An River Basin

Wu Yongmei

Party School of CPC Mount Huangshan Municipal Committee， Anhui， 245041， China，

Abstract： as China's first inter provincial Xin'An River watershed ecological compensation mechanism of the pilot work， since the implementation of the ecological environment， the protection of the Xin'An river basin water quality has played a very positive role. However， in practice， the implementation of the mechanism has brought tremendous pressure to the upstream areas， especially the contradiction between protection and development is difficult to coordinate. This paper attempts to fund compensation mechanism is the basis of simple implementation， and then starting from the ecological environment sustainable development， through the introduction of the corresponding preferential policies to encourage and guide the downstream areas take environmental friendly projects to support， by changing the upstream and downstream of the industrial structure， the establishment of industrial structure of low carbon environmental protection and ecological efficiency to realize the protection， development， and Huimin ecological compensation mechanism of the Xin'An river basin to achieve three major goals.

Key words： Xin'An River Basin， ecological compensation mechanism， compensation measures

國務(wù)院辦公廳2016年5月印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，《意見》提出，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展，試點(diǎn)先行、穩(wěn)步實(shí)施的原則，著力落實(shí)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償任務(wù)。到2020年，實(shí)現(xiàn)上述重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補(bǔ)償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

2010年底，國家財(cái)政部、環(huán)保部啟動(dòng)了我國首個(gè)跨省流域新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，并將其作為全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償示范加以推進(jìn)，作為我國首個(gè)跨省跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的河流，該機(jī)制在保護(hù)新安江流域的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)新安江的優(yōu)質(zhì)水源方面都發(fā)揮了非常積極的作用。但我們也要看到，該機(jī)制還有很多不完善、不健全的地方。如何進(jìn)一步健全和完善該機(jī)制，使其更好地發(fā)揮保護(hù)新安江、致富新安江流域的人民是一個(gè)值得研究的問題。

一、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的背景及必要性

新安江是目前全國為數(shù)不多的健康河流之一。發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣懷玉山六股尖，全長373公里，流域面積6440平方公里，新安江不僅是皖浙兩省的重要生態(tài)屏障，也關(guān)系整個(gè)長三角地區(qū)的生態(tài)安全，戰(zhàn)略地位舉足輕重。

皖浙省界國控?cái)嗝嫠O(shè)的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測結(jié)果表明：黃山市流入下游浙江區(qū)域的地表水質(zhì)達(dá)到國家Ⅰ類地表水要求，同時(shí)新安江黃山市段8個(gè)例行監(jiān)測斷面水質(zhì)均達(dá)到或優(yōu)于三類標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)率為100%。但是，由于黃山市長期以來致力于生態(tài)與環(huán)境保護(hù)，喪失了一定的發(fā)展機(jī)遇，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的成本不斷增加，與下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷拉大，長期維持優(yōu)良生態(tài)系統(tǒng)的能力受到挑戰(zhàn)。因此，建立國家、地方和消費(fèi)者多層次的共建共享長效機(jī)制具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

安徽省委、省政府把新安江綜合治理作為“生態(tài)強(qiáng)省一號”工程，從2011年起，不再考核黃山市及其各區(qū)縣工業(yè)指標(biāo)，而側(cè)重于生態(tài)保護(hù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等考核，標(biāo)志著新安江綜合治理進(jìn)入嶄新的歷史階段。

二、關(guān)于完善新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）以統(tǒng)籌上下游區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為基本原則，實(shí)現(xiàn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制真正形成既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又重視生態(tài)保護(hù)的雙贏效應(yīng)

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)具有無國界性和無區(qū)域性的有機(jī)整體，其保護(hù)和建設(shè)，不僅為本地區(qū)，同時(shí)也為國家提供了生態(tài)服務(wù)。因此，生態(tài)環(huán)境的受益者對保護(hù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償是社會(huì)公平公正原則的體現(xiàn)。新安江流域上下游地區(qū)緊密相連，資源共享，是不可分割的整體，上游地區(qū)對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和建設(shè)，為下游地區(qū)提供了良好的水資源和生態(tài)條件，下游地區(qū)就要對上游地區(qū)為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境付出的代價(jià)和做出的犧牲給予相應(yīng)的補(bǔ)償；反之，上游地區(qū)保護(hù)不力，造成水資源污染，影響下游用水條件和生態(tài)條件，上游也應(yīng)該賠償下游地區(qū)。發(fā)展是每一個(gè)不同區(qū)域百姓的權(quán)利，我們既不能為了發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境，也不能要求為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而剝奪上游地區(qū)生存與發(fā)展的權(quán)利。只有建立起有利于上下游區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使保護(hù)與補(bǔ)償成為上下游利益主體義不容辭的義務(wù)時(shí)，才能使新安江上游保護(hù)地區(qū)與下游受益地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

（二）以加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)測能力和科技水平為科學(xué)支撐，力促新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制科學(xué)合理地展開從而取得事半功倍之效

科學(xué)技術(shù)是新安江水庫水環(huán)境保護(hù)的基石，我們現(xiàn)在遇到的問題之所以眾說紛紜，關(guān)鍵在于決策的科學(xué)技術(shù)依據(jù)仍然不足，我們的基礎(chǔ)研究和技術(shù)研究都還不能全面、完整、及時(shí)地為重大決策提供扎扎實(shí)實(shí)的支撐。因此，保護(hù)新安江水庫水環(huán)境的歷史性任務(wù)既是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需求，也是科技進(jìn)步的需求。

如對于引起富營養(yǎng)化主要因素的非點(diǎn)污染源，則可以采用加強(qiáng)水陸交錯(cuò)區(qū)及生態(tài)緩沖帶建設(shè)的辦法，使水陸交錯(cuò)區(qū)作為地表徑流的主要載體以過濾來自陸地徑流中所含的營養(yǎng)物質(zhì)、化肥和農(nóng)藥等污染物。由于水陸交錯(cuò)區(qū)的景觀界面效應(yīng)使其中的生物種類繁多、生物量大、根系微生物活動(dòng)強(qiáng)烈，徑流中所攜帶的有機(jī)物較多地在這種環(huán)境中被降解，吸附、吸收。該方法已廣泛在國外應(yīng)用，均取得良好的效果。新安江的許多江中小島還有河流兩岸的濕地就是天然的生態(tài)緩沖帶，在規(guī)劃建設(shè)時(shí)，應(yīng)將其生態(tài)環(huán)保的功用考慮進(jìn)去。城區(qū)有時(shí)因城市建設(shè)的需要，生態(tài)功能被弱化，但可以更加重視郊外的小島與溫地的作用。

（三）以預(yù)防重于治理為根本，嚴(yán)格加強(qiáng)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制污染防治的環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法

新安江流域水環(huán)境保護(hù)的第一道防線應(yīng)是建立起覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面的污染防控體系，從生產(chǎn)源頭和全過程減輕環(huán)境污染。這樣，才能從根本上解決新安江流域的環(huán)境污染問題。

把好建設(shè)項(xiàng)目審批關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理、分級審批制度。嚴(yán)格工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，并向社會(huì)公布企業(yè)名單和審核結(jié)果。繼續(xù)實(shí)施水污染物排放許可制度。監(jiān)督工業(yè)園區(qū)加快環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）以創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制為實(shí)現(xiàn)途徑，提高新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的綜合效益

美國紐約是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度較為成功的典型例子。紐約要建設(shè)一座自來水廠，上游能提供合格的水，那么就把這筆“節(jié)省”下來的治污資金作為生態(tài)補(bǔ)償金，支付給上游地區(qū)。同時(shí)，由流域下游水土保持受益區(qū)的政府和居民向上游地區(qū)作出環(huán)境貢獻(xiàn)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，從而提高上游地區(qū)農(nóng)民對水土保持工作的積極性。德國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最大的特點(diǎn)是資金到位，核算公平。資金支出主要是橫向轉(zhuǎn)移支付，即由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。加拿大規(guī)定以森林為目的地的旅游部門，必須在其門票收入內(nèi)提取一定比例補(bǔ)償費(fèi)給育林部門等。

因此，借鑒國外，我國生態(tài)補(bǔ)償核算應(yīng)該形成自己的評估理論和方法體系：

1、建立污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償評估方法的技術(shù)規(guī)范和指標(biāo)體系。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指標(biāo)體系主要包括補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償要素、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償支付模式等內(nèi)容，其中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即補(bǔ)償計(jì)價(jià)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)。應(yīng)從保護(hù)成本與發(fā)展代價(jià)、水環(huán)境質(zhì)量有償使用兩個(gè)層面，構(gòu)建不同水資源利用方式、不同經(jīng)濟(jì)地區(qū)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的定量分析模式，建立一套污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償評估方法的技術(shù)規(guī)范和指標(biāo)體系。

2、根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，科學(xué)制定流域生態(tài)環(huán)境價(jià)值評價(jià)體系，具體的補(bǔ)償方式應(yīng)包括政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)榷喾N。在新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的平臺(tái)上進(jìn)一步建立“互利共贏、雙向考核”機(jī)制，讓下游向上游輸出投資、高校、旅游等，實(shí)行投資考核；讓上游保護(hù)好生態(tài)，實(shí)行水質(zhì)考核。把生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為地方生態(tài)保護(hù)或提升地方發(fā)展能力的項(xiàng)目，變“輸血”補(bǔ)償為“造血”補(bǔ)償，這樣，既可以提高居民收入，又可以更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

3.創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償綜合治理管理機(jī)制。建立健全水污染防治的責(zé)任制和問責(zé)制，真正把地方政府對水污染防治負(fù)責(zé)落到實(shí)處。新安江流域按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，逐步建立起流域生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵(lì)探索建立排污交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對工業(yè)污染物新增量的有效控制。構(gòu)建新安江流域生態(tài)環(huán)境管理長效機(jī)制。

（五）以逐步完善資金運(yùn)營機(jī)制為資金保障，力爭新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制后繼有力并取得階段性成效

1、建立投融資體系。新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)設(shè)置的補(bǔ)償基金每年只有5億元，試點(diǎn)資金僅限于新安江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護(hù)和水污染治理、生態(tài)保護(hù)等方面，因此建立生態(tài)環(huán)境綜合治理投融資體系尤為重要。目前新安江流域生態(tài)補(bǔ)償仍然是以政府投資或政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系為主，應(yīng)積極探索政府補(bǔ)償在除財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以外的政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、環(huán)境稅費(fèi)制度等多途徑實(shí)現(xiàn)方式，并逐步建立政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、社會(huì)參與的綜合治理投入機(jī)制，形成多元化投資格局。鼓勵(lì)各種所有制企業(yè)積極進(jìn)行污染治理和環(huán)保建設(shè)。

2、拓展試點(diǎn)資金的使用范圍。除污染防治類工程項(xiàng)目外，應(yīng)加大對結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)搬遷、退耕還林及污染防治日常管護(hù)等方面的補(bǔ)償。目前的試點(diǎn)僅針對水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行補(bǔ)償，建議增加水量補(bǔ)償和森林碳匯生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)等。

（六）以健全生態(tài)補(bǔ)償立法為法律保障，確保新安江流域生態(tài)補(bǔ)償工作實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展、良性循環(huán)

必須加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。英國歷屆政府制定了許多治理泰晤士河污染的措施。但是這些初步治理見效不大。隨著工業(yè)和人口的急劇增加，20世紀(jì)中期泰晤士河干脆變成了一條魚蝦絕跡的死河。從這時(shí)開始，英國人開始使用法律和經(jīng)濟(jì)手段，政府通過立法對污水排放進(jìn)行嚴(yán)格的管理。泰晤士河治理大見成效。1963年起頒布了《水資源法》，逐步形成了一體化流域管理的模式。國內(nèi)外水污染防治實(shí)踐證明，改善水環(huán)境質(zhì)量，必須堅(jiān)持激勵(lì)與約束并舉、引導(dǎo)與推動(dòng)并重，完善水污染防治法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)體系。新安江流域污染防治工作不僅要靠法律、制度、規(guī)則等外在的規(guī)范約束來進(jìn)行，也要靠生態(tài)道德、生態(tài)意識等內(nèi)在的自覺自律來開展。

（七）以培育市場化機(jī)制為理想模式，推動(dòng)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場主導(dǎo)、社會(huì)共識的轉(zhuǎn)變

新安江流域涉及浙江和安徽兩個(gè)省，管理部門有環(huán)保、水利、漁業(yè)、旅游、建設(shè)、華東電網(wǎng)等等，新安江保護(hù)的問題首先是個(gè)流域保護(hù)的問題。應(yīng)建立統(tǒng)一的流域水資源和水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，將治理、開發(fā)與保護(hù)作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，實(shí)現(xiàn)共治，推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作取得實(shí)效。一旦形成環(huán)境服務(wù)認(rèn)證機(jī)制和監(jiān)控體系，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化計(jì)量時(shí)，市場補(bǔ)償將成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N新的發(fā)展趨勢。如對水的供給和管理行業(yè)實(shí)行私有化，即水供給和污水處理全由水務(wù)公司負(fù)責(zé)，建立了完整的水工體系，從水廠到廢水處理以至養(yǎng)魚、灌溉、防洪、水域生態(tài)保護(hù)等綜合利用，均得到合理配合，集中統(tǒng)一管理，使水資源合理、有效的保護(hù)和開發(fā)利用。

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作者簡介：吳詠梅（1971年），女，河北淶源，經(jīng)濟(jì)管理研究生，黃山市委黨校講師，，主要從事經(jīng)濟(jì)管理與人文社會(huì)科學(xué)研究。