2015年11月18日，山東省德州市教育局出臺了《德州市中小學章程制定暫行辦法》，決定全面啟動中小學章程建設工作，并提出到2016年實現(xiàn)“一校一章程”的目標。學校章程被視為學校的“憲章”，在現(xiàn)代學校制度建設中具有重要作用。推進政校分開、管辦分離，落實和擴大學校辦學自主權(quán)，離不開學校章程的制定和實施。2012年11月，教育部印發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要》，對學校起草制定章程的有關要求、原則、程序及其內(nèi)容和作用等做出了全面規(guī)定。我國中小學“一校一章程”能否全面實現(xiàn)，是關心教育的有識之士的期待。

學校章程不是新生事物

學校章程最早起源于中世紀的歐洲，但在我國并不是一件新生事物。19世紀中葉，西方傳教士開始在我國設立教會學校，學校章程也隨之傳入。

1836年，馬禮遜教育協(xié)會在廣州美國商館成立，并通過了《馬禮遜教育協(xié)會章程》。其中的“附則”部分，對籌建中的馬禮遜學校有關學生、教師和課業(yè)的原則說明，可以看作是中國近代教會學校制定的第一個具有中小學章程性質(zhì)的文件。后來，中國人自辦的許多近代學校，也陸續(xù)制定了學校章程：1895年，盛宣懷創(chuàng)辦了天津中西學堂的二等學堂，其《二等學堂章程》是我國最早的中等學校章程；1896年，鐘天緯創(chuàng)辦了上海三等公學，其《上海三等公學總章程》是我國現(xiàn)存最早的小學章程。

1902年，清政府頒布了《欽定學堂章程》；1912年至1913年，民國政府陸續(xù)頒布了《小學校令》《中學校令》《小學校教則及課程表》《中學校課程標準》等一系列資產(chǎn)階級性質(zhì)的教育文件。這兩種以中央政府名義制定的全國性學制系統(tǒng)，較為系統(tǒng)地規(guī)范了中小學管理，為我國近代學校章程的制定提供了有效指導。

新中國成立后，很長一段時間內(nèi)都忽視了學校的辦學自主權(quán)，從而忽視了學校章程的制定和實施。上世紀80年代以來，隨著社會進步和教育發(fā)展，學校辦學自主權(quán)問題逐漸成為議題。在1995年《教育法》頒布之時，國家教委就提出相應要求：“各級各類學校及其他教育機構(gòu)，原則上實行‘一校一章程’。”于是，學校章程問題重新回到國人關注的視野，并成為現(xiàn)代學校管理制度建設的重要基石。

“不因領導變更而改變”

“章程的制定要密切聯(lián)系學校實際，既要繼承歷史，又要反映學校的現(xiàn)狀、規(guī)劃學校的未來。學校章程建設是一個持續(xù)的、動態(tài)的過程?！鄙綎|省日照市教育局教科研中心副主任李清季指出，學校章程一旦核準通過，就要維護其嚴肅性和穩(wěn)定性，不能隨意變通，更不能朝令夕改，堅持“按章辦事”。要體現(xiàn)依法治教的精神所有人都必須服從于章程的規(guī)定和約束，任何人沒有凌駕于或超越章程的特權(quán)。《教育》記者采訪發(fā)現(xiàn)：更新教育理念，凝聚辦學共識，成為許多學校制定章程的前提。

1996年11月，湖南省湘潭市第一中學自開始起草學校章程，歷經(jīng)12次易稿，最終獲準于2008年1月施行。其間，湖南省教育廳、湘潭市教育局相關處室領導多次來校指導，經(jīng)與學校管理層共同研討，“不因領導人的變更而變更”成為最大共識。按章程規(guī)定，學校實行校長負責制、全員聘任制、崗位責任制、結(jié)構(gòu)工資制，形成了“分級聘任、分層負責、以崗定薪、崗移薪變”和“干部能上能下，教工能進能出，報酬能高能低”的辦學體制。其中明確了校長的決策權(quán)、人事權(quán)、財政權(quán)和招生權(quán)，是校長負責制在學校層面的個性化和細化。這些突破體制的舉動，為湖南中小學辦學體制創(chuàng)新開了風氣之先。

1999年，南京市成為江蘇省以章程建設為抓手推進依法治校工作的試點地區(qū)之一。2001年，南京市教育局把推進“一校一章程”作為全市教育工作12件大事之一。市教育局相關負責人認為，學校章程是宏觀的綱領性文件，章程的實施需要一系列具體的規(guī)章制度作保障。為此，市教育局法規(guī)處領導走訪所轄19個區(qū)縣的學校，選定學校章程建設樣本學校；在章程制訂工作開展前，還專門舉辦了章程起草培訓，并將制定得較好的學校章程文本作為范本發(fā)到各校以便參考。

2005年9月，上海市虹口區(qū)要求全區(qū)公辦中小學、幼兒園都要制定學校章程。在虹口區(qū)教育局和區(qū)政府教育督導室的協(xié)助下，各校凝練辦學理念，明確運行機制，擬定章程文本，反復修改討論后提交學校教代會審議通過。到2006年5月，全區(qū)117所公辦中小學、幼兒園實現(xiàn)章程“全覆蓋”。虹口區(qū)政府教育督導室常務副主任鄭萬瑜說：“好校長的作用固然重要，但往往是不可復制的。有些學校會出現(xiàn)‘換一任校長翻一次燒餅’的狀況。章程、規(guī)劃、制度等則為學校發(fā)展建立了基本規(guī)范，使學校文化的延續(xù)、區(qū)域辦學水平的整體提高成為可能。”

核心：保障學校辦學自主權(quán)

學校要全面實行依法治校，就必須制定和完善學校章程；而推進政校分開、管辦分離，保障學校辦學自主權(quán)，則成為推進學校章程建設的題中之義。

1998年，北京市教委就開始在小學階段啟動了學校章程制定工作。2010年，北京市教委啟動了新一輪的學校章程制定工作，并明確將中學章程建設納入項目之中；同時成立了“中小學章程建設與學校管理改進研究”項目組，委托高校和專業(yè)機構(gòu)，通過項目的方式推進和指導中小學進行學校章程建設。2010年以來，北京市教委分批為全市學校開展章程輔導講座10余次，內(nèi)容涉及制定學校章程的目的、意義，學校章程的涵義、內(nèi)容，學校章程地位、作用，制定學校章程的依據(jù)、原則、程序與技術等，為學校制定章程提供幫助。截至2015年初，北京市已有學校章程建設項目樣本實驗校300所。北京市教委基教一處處長張鳳華表示：“學校章程是現(xiàn)代學校制度的一個標志，通過章程建設能夠促進學校內(nèi)涵建設和自主發(fā)展，形成學校的制度體系、運行機制，進而增強學校辦學活力與核心競爭力?！?/p>

2012年3月，濟南市教育局出臺《濟南市學校章程管理辦法》，首次以行政文件形式對學校章程的概念、內(nèi)涵、特性、地位以及基本結(jié)構(gòu)、主體內(nèi)容、語言文字等技術性要求做出詳細解讀。此后一年多，市教育局直屬24家中小學章程先后獲準施行。雖然每個學校的章程制定都是嚴格按照《辦法》所起草的，但并不意味著學校沒有自主權(quán)。濟南市教育局局長陳東生表示：“作為教育行政部門，在充分尊重學校辦學自主權(quán)的前提下，鼓勵學校自主確定章程，并依據(jù)章程自主實施管理。市教育局僅僅對學校章程進行合法性審查，是一種底線審查，防止學校章程與上位法及教育方針政策相抵觸。”

常規(guī)內(nèi)容與個性兼?zhèn)?/p>

《教育》記者采訪發(fā)現(xiàn)，中小學校章程的內(nèi)容相對固定，一般包括：學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規(guī)模；內(nèi)部管理體制；學校重要工作的管理；校長、其他教育工作者和學生的權(quán)利與義務；經(jīng)費來源、財產(chǎn)和財務制度；章程的修改程序等。比如，《杭州市西子湖小學學校章程》中的常規(guī)內(nèi)容就列的很詳細，見下圖。

除了常規(guī)內(nèi)容外，有學者認為，學校章程文本具有學校個性化特色非常關鍵，它是創(chuàng)辦個性化特色學校的前提，有利于改變我國學?！扒Ｒ幻妗钡臓顩r。事實上，一些帶有“個性特征”的章程條款在各校章程中屢見不鮮。

上海市實驗學校附屬小學在學校章程中，不僅列出了“樂于求知·勇于攀登”的校訓，還公布了?；?、校旗以及校歌《金色的童年》和校報《智多星報》等學校標識。以校徽為例：上半部分是一輪冉冉升起的太陽，隱喻孩子們、老師們，我們的學校朝氣蓬勃、天天向上；太陽圖形內(nèi)嵌校名中“附”字漢語拼音的第一個字母“f”，字形靈動，如同一只躍出海面的小海豚，快樂而幸福。下半部分是一本打開的書，旨在引導孩子們愛讀書、會讀書，讓我們的校園充滿濃郁的書香。

《山東省青島第三十九中學章程》將藝術教育、海洋教育兩大特色辦學內(nèi)容單列一章，明確指出要科學設置藝術專業(yè)課程，完善“基礎型課程+拓展型課程+實踐型課程”三位一體的海洋教育課程體系，還提出要專門建立藝術社團和藝術教育社會實踐基地，設置藝術教育辦公室，開設海洋教育創(chuàng)新人才培養(yǎng)班，成立海洋教育研究室。

《福建省莆田市實驗小學章程》第四章第三十條規(guī)定：“合理安排作息時間，學生每日在校用于教育教學活動的時間五、六年級至多不得超過6小時，其他年級還應適當減少。課余、晚上和節(jié)假日不得安排學生集體補課或上新課。課后作業(yè)內(nèi)容要精選，難易要適度，數(shù)量要適當，要嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，保證學生學業(yè)負擔適量。”

在教育體制機制上的突破與創(chuàng)新，更容易引起關注。成立于2012年的濟南幼兒師范高等專科學校常春藤附屬小學，在學校章程中首次引入了“羅伯特議事規(guī)則”的概念，對完善教職工代表大會制度做出了積極嘗試。北京十一學校在2015年1月發(fā)布的學校章程中規(guī)定“教師有權(quán)通過投票彈劾校長”，對于當前校長由行政部門任命的情況，有其積極意義。

諸多問題尚待破解

“一校一章程”從《教育法》頒布至今，已經(jīng)走了20年。尤其是近幾年來，隨著依法治教觀念的深入人心，許多地方加快了學校章程建設的步伐。然而，《教育》記者采訪發(fā)現(xiàn)：在章程起草與制定過程中，有的學校僅由少數(shù)幾個校領導來負責，甚至一個人包攬；不少學校章程文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)不夠完整、呈現(xiàn)形式和語言表述不夠規(guī)范；許多學校章程在制定和實施中對師生缺乏人文性關懷；有些學校對章程制定后如何依章辦學重視不夠、強調(diào)不足；學校章程建設的監(jiān)督程序仍是薄弱環(huán)節(jié)。這些問題直接影響到我國中小學校章程建設的質(zhì)量和落實。

中國人民大學教育學院副教授陳立鵬表示：“從全國范圍來看，地區(qū)之間、校際之間在學校章程建設方面差距較大，落后地區(qū)和學校更需要大力加強學校章程建設?！彼€建議：對于已經(jīng)制定了章程的學校，要在章程實施中不斷修改完善學校章程，通過學校章程建設，促進學校管理的規(guī)范化、科學化；對于還沒有制定章程的學校，要積極借鑒別的學校章程建設的做法和經(jīng)驗，抓緊章程的制定工作，盡快制定出符合現(xiàn)代學校制度建設要求、體現(xiàn)學校辦學與管理特色的章程。

哈爾濱師范大學副教授、碩士生導師范魁元說：“加強學校章程將成為今后中小學現(xiàn)代學校制度建設的核心任務。當前學校章程建設之所以出現(xiàn)上述問題，與人們對于學校章程的理論研究重視不夠不無關系。”范魁元表示，除了加強對學校章程的理論研究之外，還要提高各方對學校章程地位和價值的認識，開展有關學校章程文本規(guī)范性知識的培訓與指導。特別是要建立健全學校章程建設監(jiān)督機制，促進“一校一章程”局面早日實現(xiàn)。