摘 要：本文針對(duì)廣東財(cái)政支持新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能發(fā)展所出臺(tái)的一系列政策措施，分析了財(cái)政支持新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能發(fā)展的路徑，以及不同財(cái)政政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的作用效果，從而從財(cái)政支出、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)、金融支持等方面提出培育和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新產(chǎn)業(yè) 新動(dòng)能 財(cái)政政策 產(chǎn)業(yè)生命周期

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整、復(fù)蘇乏力，國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期積累的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。今年是“十三五”的開(kāi)局之年，積極主動(dòng)培育新動(dòng)能、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)、邁向中高端水平的重要依托。

在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和新舊發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換的背景下，廣東不斷加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，積極推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式，初步形成了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能。但是，新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能的培育發(fā)展離不開(kāi)政府財(cái)政政策的引導(dǎo)和支持，今年的《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出，“積極的財(cái)政政策要加大力度”，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入更多動(dòng)力。2011年7月，廣東省政府發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院部署加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》，要求省財(cái)政集中投入220億元支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；2015年3月，廣東出臺(tái)《廣東省工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》，由省財(cái)政統(tǒng)籌安排516億元，集中支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)工業(yè)企業(yè)實(shí)施新一輪技術(shù)改造；2016年3月，廣東發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)》，提出統(tǒng)籌用好各類(lèi)支持小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的財(cái)政資金，引導(dǎo)社會(huì)資源支持四眾加快發(fā)展。廣東省政府安排數(shù)額巨大的財(cái)政資金培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能，如何更好地利用好這筆資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)，提高財(cái)政資金的使用效率，無(wú)疑是值得我們思考的一個(gè)問(wèn)題。

本文試圖通過(guò)探究財(cái)政支持新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能發(fā)展的路徑，以及不同財(cái)政政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的作用效果，以此為財(cái)政政策的具體實(shí)施提供理論依據(jù)和實(shí)際參考。

二、財(cái)政支持新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑分析

按照產(chǎn)業(yè)生命周期理論，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都必須經(jīng)過(guò)種子期、初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期四個(gè)階段，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也不例外。由于新產(chǎn)業(yè)企業(yè)大多是科技創(chuàng)新企業(yè)，一般處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初創(chuàng)期或成長(zhǎng)期，具有“輕資產(chǎn)、高成長(zhǎng)性”特征，金融機(jī)構(gòu)出于資金安全性的考慮往往會(huì)產(chǎn)生“惜貸”行為，造成科創(chuàng)企業(yè)融資難、融資貴等問(wèn)題。所以，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然需要財(cái)政政策的支持，但不同階段對(duì)于財(cái)政支持的需求是有差別的，財(cái)政資金在新產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的需求分布如圖1所示。

財(cái)政政策是政府為實(shí)現(xiàn)自身宏觀政策和履行公共服務(wù)職能，也是政府按照戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行宏觀調(diào)控、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要手段。財(cái)政政策可以通過(guò)以下四種途徑支持新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：一是對(duì)新產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接支持，即通過(guò)財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行直接的資助或補(bǔ)貼；二是運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，減少企業(yè)稅負(fù)成本；三是通過(guò)政府采購(gòu)政策扶持新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育市場(chǎng)需求；四是通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政金融合作為新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供融資支持。

財(cái)政政策的四種政策工具對(duì)于新產(chǎn)業(yè)不同的發(fā)展時(shí)期的支持方式和力度是不同的。見(jiàn)圖2。

圖2 財(cái)政政策對(duì)新產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段的支持

（一）財(cái)政支出

財(cái)政支出主要包括財(cái)政直接補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政基金等幾種方式。財(cái)政支出可直接針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，能有效引導(dǎo)和扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，降低供給的成本或風(fēng)險(xiǎn)，因此能有效促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。財(cái)政支出同時(shí)能吸引社會(huì)資金和民間資本對(duì)新產(chǎn)業(yè)的投入，進(jìn)而促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）稅收優(yōu)惠

稅收激勵(lì)主要是鼓勵(lì)企業(yè)增加研究開(kāi)發(fā)投入的稅收優(yōu)惠和鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的稅收政策等。新產(chǎn)業(yè)大多處于初創(chuàng)期，尚未完全具備盈利能力，而且由于技術(shù)研發(fā)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本以及產(chǎn)品價(jià)格較高，需要相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)其發(fā)展。例如美國(guó)政府從2001年起，對(duì)企業(yè)在研發(fā)（RD）領(lǐng)域?qū)嵤┯谰眯缘亩愂諆?yōu)惠，大力支持科技創(chuàng)新，推動(dòng)了新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）政府采購(gòu)

有效的市場(chǎng)需求對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。政府有目的、導(dǎo)向性的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)能夠創(chuàng)造和培育技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)需求，有效降低新產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)開(kāi)拓的投資風(fēng)險(xiǎn)，此外，通過(guò)政府采購(gòu)的激勵(lì)能使生產(chǎn)者大量生產(chǎn)以降低平均成本，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)。例如美國(guó)硅谷地區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在很大程度上得益于政府采購(gòu)政策的扶持。

（四）金融支持

財(cái)政對(duì)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融支持主要體現(xiàn)為政策性金融的支持。由于處于發(fā)展初期的新產(chǎn)業(yè)面臨的不確定性因素多，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)突出，不熟悉行業(yè)動(dòng)態(tài)的一般投資者很難準(zhǔn)確判斷研發(fā)項(xiàng)目的市場(chǎng)前景。同時(shí)，發(fā)展初期的新產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)大多以知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)為主，無(wú)法向金融機(jī)構(gòu)提供有效的固定資產(chǎn)抵押物，因此很難得到銀行的融資支持，所以政府可以通過(guò)設(shè)立相應(yīng)的財(cái)政引導(dǎo)基金，增加政策性銀行的政策貸款，或成立政策性的融資擔(dān)保企業(yè)支持其發(fā)展。

三、財(cái)政支持廣東新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）提高財(cái)政支出效率，推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，將財(cái)政資金投入到新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)生“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)主動(dòng)退出。

二是明確財(cái)政支持的領(lǐng)域和范圍，集中力量解決制約新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵核心問(wèn)題。對(duì)廣東現(xiàn)有的支持科技型企業(yè)的財(cái)政資金進(jìn)行梳理，整合資源，避免分散式的低效投入。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理，建立財(cái)政資金的績(jī)效管理機(jī)制，按規(guī)定組織開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效監(jiān)測(cè)督查、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效問(wèn)責(zé)的全過(guò)程績(jī)效管理工作。

三是加大政府引導(dǎo)力度，在新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同時(shí)期，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和引導(dǎo)效應(yīng)，通過(guò)財(cái)政貼息貸款、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金和產(chǎn)業(yè)投資基金、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)給予稅收補(bǔ)貼等手段，吸引金融機(jī)構(gòu)、民營(yíng)資本、國(guó)外資本等多渠道資金支持新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）加大稅收優(yōu)惠，減少新產(chǎn)業(yè)稅負(fù)成本

首先，流轉(zhuǎn)稅方面。

第一，增值稅退稅。對(duì)新產(chǎn)業(yè)企業(yè)的進(jìn)項(xiàng)增值稅實(shí)行退稅，并在實(shí)現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，對(duì)包括廠房、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的全部固定資產(chǎn)所含增值稅稅款給予退稅。第二，營(yíng)業(yè)稅退稅。對(duì)新產(chǎn)業(yè)企業(yè)由于建造固定資產(chǎn)、購(gòu)買(mǎi)無(wú)形資產(chǎn)所負(fù)擔(dān)的營(yíng)業(yè)稅給予退稅。

其次，所得稅方面。

第一，完善加速折舊的規(guī)定。由于新產(chǎn)業(yè)大多涉及新技術(shù)、新產(chǎn)品，企業(yè)設(shè)備更新?lián)Q代的速度也相對(duì)較快，因此應(yīng)放寬現(xiàn)有稅法的折舊年限，規(guī)定可在更短時(shí)間內(nèi)提取折舊。第二，由于新產(chǎn)業(yè)企業(yè)產(chǎn)品從研發(fā)成功到實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的時(shí)限較長(zhǎng)，且初期的利潤(rùn)穩(wěn)定性較差，應(yīng)延長(zhǎng)虧損彌補(bǔ)期限。第三，實(shí)行企業(yè)人力資本投資的稅收優(yōu)惠。為了激勵(lì)新產(chǎn)業(yè)企業(yè)進(jìn)行人力資本投資，允許企業(yè)用于職工培訓(xùn)的費(fèi)用在稅前據(jù)實(shí)扣除，鼓勵(lì)企業(yè)增加教育培訓(xùn)投入。對(duì)新產(chǎn)業(yè)企業(yè)員工的教育培訓(xùn)支出，計(jì)算個(gè)人所得稅時(shí)列為稅前扣除項(xiàng)目。

（三）增加政府采購(gòu)，培育新產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求

首先，實(shí)行政府首購(gòu)和訂購(gòu)制度。

對(duì)有市場(chǎng)前景的新技術(shù)、新產(chǎn)品，實(shí)行首購(gòu)政策。在確定的采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算審批過(guò)程中，要優(yōu)先安排采購(gòu)這類(lèi)創(chuàng)新產(chǎn)品的預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政批準(zhǔn)后再由相應(yīng)級(jí)次的政府采購(gòu)辦實(shí)施采購(gòu)。對(duì)于政府部門(mén)需要的重大創(chuàng)新技術(shù)或產(chǎn)品，可以在經(jīng)過(guò)論證后列入政府采購(gòu)產(chǎn)品目錄，再由新產(chǎn)業(yè)企業(yè)和科研院所合作與政府簽訂訂購(gòu)合同。

其次，優(yōu)化采購(gòu)目錄評(píng)標(biāo)方法。

在政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)方法中，應(yīng)優(yōu)先在評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)中考慮新技術(shù)、新產(chǎn)品。如果是以?xún)r(jià)格為主的招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)，在滿足采購(gòu)要求的基本條件下，應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)本省的新技術(shù)、新產(chǎn)品，并根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度和科技含量等因素，對(duì)新產(chǎn)品和技術(shù)給予一定幅度的價(jià)格扣除。

最后，在政府采購(gòu)目錄中，不斷增加新技術(shù)、新產(chǎn)品或服務(wù)的采購(gòu)項(xiàng)目。

應(yīng)發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)作用，增加安排財(cái)政性資金對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)品的采購(gòu)，充分體現(xiàn)財(cái)政扶持新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

（四）加強(qiáng)財(cái)政金融合作，完善融資支持

一是創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品。廣東銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極探索建立合理的投貸聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)發(fā)展模式，為種子期、初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期的科創(chuàng)企業(yè)提供資金支持，有效增加科創(chuàng)企業(yè)金融供給總量。加強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行之間的配合，豐富融資產(chǎn)品類(lèi)型。

二是完善融資擔(dān)保支持。加強(qiáng)政府參與信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)，設(shè)立科創(chuàng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，成立專(zhuān)門(mén)科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為科創(chuàng)企業(yè)提供信用增進(jìn)服務(wù)，增強(qiáng)銀擔(dān)之間的長(zhǎng)期、穩(wěn)定合作。鼓勵(lì)保險(xiǎn)、擔(dān)保等機(jī)構(gòu)參與知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資，建立政府引導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

三是擴(kuò)大直接融資比例。進(jìn)一步加大股權(quán)融資規(guī)模，發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的引導(dǎo)和放大作用，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金、社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資、股權(quán)投資和天使投資，為科創(chuàng)企業(yè)提供資金融通。引導(dǎo)科創(chuàng)企業(yè)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)開(kāi)展股權(quán)眾籌。支持符合條件的科創(chuàng)企業(yè)發(fā)行公司債券，并可通過(guò)財(cái)政資金提供再擔(dān)保，提高債券的信用等級(jí)。

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作者簡(jiǎn)介

李 成 廣東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)政策、金融理論。

李 熙 澳門(mén)科技大學(xué)酒店與旅游管理學(xué)院，助理教授，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織行為學(xué)。

（作者單位：廣東省產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院 廣東廣州市 510000

澳門(mén)科技大學(xué)酒店與旅游管理學(xué)院 澳門(mén)）