摘 要：當(dāng)前我國(guó)水污染治理項(xiàng)目正遭遇資金瓶頸，優(yōu)化、創(chuàng)新投融資結(jié)構(gòu)，尋找新的市場(chǎng)化投資與建設(shè)模式，已成為政府迫在眉睫的任務(wù)。公私合作制（PPP）將私營(yíng)資金整合到政府投融資項(xiàng)目中，在推動(dòng)公共部門支出改革、提高運(yùn)作效率方面提供了一種全新的思路。本文分析PPP模式項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況，針對(duì)其內(nèi)在原因機(jī)理進(jìn)行探討，以期為順利高效的開展PPP合作項(xiàng)目，提供幾點(diǎn)建設(shè)性的意見。

關(guān)鍵詞：水污染治理 瓶頸 PPP模式

1、引言

2015年1月，國(guó)務(wù)院財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，明確了PPP項(xiàng)目推行模式的重要意義；2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，共10條35項(xiàng)措施，為尋求新的資金來(lái)源，政府將眼光轉(zhuǎn)向私營(yíng)資金，決心把政府、企業(yè)、公眾攥成一個(gè)拳頭，向水污染宣戰(zhàn)。Bing等從微觀、中觀和宏觀3個(gè)層面識(shí)別出了PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)因素；Ahmed等對(duì)不同性質(zhì)導(dǎo)向的PPP模式的需求風(fēng)險(xiǎn)分配問題進(jìn)行了分析，并指出在融資導(dǎo)向模式下私營(yíng)方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，而在服務(wù)導(dǎo)向的模式下需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)較為合適；孫慧等運(yùn)用博弈理論與方法，研究了PPP模式下高速公路的定價(jià)與最優(yōu)股權(quán)結(jié)構(gòu)問題；朱秀麗等在指出現(xiàn)有投資決策方法存在問題的基礎(chǔ)上，運(yùn)用實(shí)物期權(quán)理論構(gòu)建了鐵路地下化項(xiàng)目投資的評(píng)價(jià)模型；宋波等基于決策個(gè)體滿意度水平的基礎(chǔ)上，運(yùn)用賦權(quán)方法以PPP項(xiàng)目參與群體聯(lián)合滿意度最大化為項(xiàng)目群決策的目標(biāo)，求解得到PPP項(xiàng)目多目標(biāo)決策問題的最佳調(diào)和解；何壽奎等構(gòu)建了PPP模式下合作雙方的最佳投資比例模型，并對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別分配方法以及投資評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了深入的分析。本文在以往研究的基礎(chǔ)上，介紹PPP模式運(yùn)營(yíng)的理論基礎(chǔ)，通過案例分析實(shí)際運(yùn)作機(jī)制，針對(duì)存在的常見問題，提出相應(yīng)的對(duì)策，為后續(xù)研究與實(shí)用提供借鑒和參考。

2、 PPP理論研究

2.1 PPP概念

PPP（Public Private Partnership）可譯為“公共私營(yíng)合作制”，即指政府公共部門和民營(yíng)企業(yè)合作過程中，民營(yíng)企業(yè)掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的同時(shí)為民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益。這種模式打破了政府“獨(dú)唱”、民資“和聲”和公眾“無(wú)聲”的狀態(tài)，既有別于純粹的市場(chǎng)交易，也不同于一體化組織，而是兼具科層制組織的市場(chǎng)的雙重特征。

2.2 PPP融資模式特點(diǎn)

PPP本質(zhì)是一種混合組織，兼具“公”和“私”兩方面的特征，強(qiáng)調(diào)了混合組織是由不同的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)組織之間通過某種合作關(guān)系形成的。PPP融資模式特點(diǎn)有：（1）提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量；（2）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享；（3）管理過程紛繁復(fù)雜；當(dāng)然，PPP基于其自身的特點(diǎn)，對(duì)政府部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)也有一定的局限。

3 運(yùn)營(yíng)機(jī)制

PPP投融資模式，具有組織和市場(chǎng)的雙重優(yōu)勢(shì)，追求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)，通過合同形式使得契約雙方資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)參與方之間的協(xié)調(diào)，即在有效滿足公共服務(wù)需要的同時(shí)，也保障私營(yíng)機(jī)構(gòu)獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。如水污染環(huán)境問題，可通過采取授予開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益捆綁方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大環(huán)保投資，結(jié)合環(huán)境績(jī)效合同的服務(wù)，促進(jìn)多元融資，在向政府提供環(huán)境綜合服務(wù)的同時(shí)，并以環(huán)境治理效果為基礎(chǔ)收取服務(wù)費(fèi)，建立基于績(jī)效的政府環(huán)保支出方式，提升環(huán)境公共服務(wù)水平，因此，推行項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式，能夠極大的降低交易成本，并提高公共物品的供給質(zhì)量和服務(wù)水平。PPP項(xiàng)目存在的動(dòng)因在于節(jié)約交易成本及改善公共福利，實(shí)現(xiàn)公司兩方的雙贏，其成功的關(guān)鍵在于有效的合同治理并輔以必要的信任機(jī)制，PPP演化的外部動(dòng)力源于市場(chǎng)需求、政府導(dǎo)向和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，內(nèi)部動(dòng)力源于創(chuàng)新機(jī)制和學(xué)習(xí)機(jī)制。PPP模式不是宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩和市場(chǎng)流動(dòng)性匱乏的應(yīng)急之舉，而是中國(guó)投融資體制的改革創(chuàng)新。

4、現(xiàn)狀問題分析

4.1 實(shí)踐案例

2010年西南地區(qū)一家香港主板上市的旗艦集團(tuán)與西南某省合作建設(shè)一些區(qū)縣的污水處理項(xiàng)目，方案是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)投入8億元，集團(tuán)投入10億元，該方案幾經(jīng)調(diào)整，始終未通過，該集團(tuán)負(fù)責(zé)人透露：“每次都是卡在控股權(quán)上”，對(duì)民資而言，高控股權(quán)是企業(yè)存活下去的有效保障。民資占股較少時(shí)，就缺少?zèng)Q策話語(yǔ)權(quán)，很難構(gòu)建合理大公司架構(gòu)，繼而導(dǎo)致公司運(yùn)營(yíng)效率低下；而地方政府卻不同，即使控股較少，也可動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)，以保障公眾和企業(yè)的合法權(quán)益。

股權(quán)之爭(zhēng)一直是推廣PPP模式的“攔路虎”，地方政府傳統(tǒng)的“官老大”、“政府利益至上”的思想嚴(yán)重，缺乏契約意識(shí)，時(shí)常將民資視為“二等公民”，企業(yè)可以入股但政府要保持51%的控股權(quán)，絕對(duì)優(yōu)勢(shì)助長(zhǎng)了地方政府在合作中的“大權(quán)獨(dú)攬”，甚至“獨(dú)斷專行”。并且在領(lǐng)導(dǎo)換屆頻繁時(shí)，雙方各執(zhí)一詞、各搞一套，導(dǎo)致很多私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)合作項(xiàng)目望而卻步。PPP項(xiàng)目最重要的特征之一即是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，這也是維持良好的伙伴關(guān)系的重要基礎(chǔ)，沒有一方喜歡承擔(dān)多余風(fēng)險(xiǎn)，只是會(huì)為了利益盡量避免風(fēng)險(xiǎn)。因此，在水污染治理項(xiàng)目中，政府應(yīng)明確意識(shí)到，PPP模式項(xiàng)目引進(jìn)的不只是社會(huì)資本，重要的還有市場(chǎng)意識(shí)和現(xiàn)代管理的理念。

一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會(huì)資本過高的承諾。如，香港匯津公司投資興建沈陽(yáng)第九水廠的項(xiàng)目，合同約定，沈陽(yáng)承擔(dān)工程的建設(shè)和水廠的經(jīng)營(yíng)管理，定期按合同向港方提供固定收益，約定投資平均回報(bào)率高達(dá)16.8%，期限20年，但由于建設(shè)和經(jīng)營(yíng)全部由沈陽(yáng)市自來(lái)水公司負(fù)責(zé)，此交易并未引入先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念，也并未有效的控制產(chǎn)品質(zhì)量和綜合效益，而支付先給外商的回報(bào)卻達(dá)1.3億元，占投資總額的63%，而自來(lái)水公司向第九水廠支付的價(jià)格是2.50元，遠(yuǎn)高于市場(chǎng)的平均價(jià)格1.40元，加上其他方面造成的虧損，本次交易中沈陽(yáng)自來(lái)水廠虧損高達(dá)2億元。這個(gè)虧損額本來(lái)應(yīng)該由政府財(cái)政填平，但沈陽(yáng)市已多年不向自來(lái)水公司財(cái)政補(bǔ)貼。承諾高回報(bào)率在很大程度上與地方官員的腐敗也脫不了關(guān)系，在業(yè)內(nèi)，此項(xiàng)交易就被譽(yù)為“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”。合作過程中有些地方政府官員或代表以權(quán)謀私，要求或索取不合法的財(cái)物，導(dǎo)致企業(yè)在維持政企關(guān)系方面的成本大大增加。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)因素分析

由于PPP是一項(xiàng)舶來(lái)品，風(fēng)險(xiǎn)管理過程復(fù)雜，我國(guó)政企雙方

又普遍缺乏合作經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際應(yīng)用過程中遇到諸多問題，時(shí)常導(dǎo)致合作失敗。根據(jù)我國(guó)過去多項(xiàng)PPP項(xiàng)目的合作運(yùn)營(yíng)中成功或是失敗的例子中，找出失敗的關(guān)鍵因素及應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)，深入分析其內(nèi)在機(jī)理，并針對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)因素提出相應(yīng)的規(guī)避建議。

確定運(yùn)用PPP投融資模式時(shí)，科學(xué)的對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行估價(jià)，擇出最優(yōu)合作者；訂立合同時(shí)全面考慮各方因素，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的公司治理結(jié)構(gòu)和評(píng)價(jià)體系；更為重要的是政府制定嚴(yán)格的監(jiān)管措施，確保高效的同時(shí)保證產(chǎn)品質(zhì)量和安全，促使政企合作能在健康的軌道上長(zhǎng)久運(yùn)營(yíng)。

5、結(jié)論與建議

水污染治理是一項(xiàng)耗時(shí)長(zhǎng)、見效慢、投資多的大項(xiàng)目，PPP是投融資模式的進(jìn)一步創(chuàng)新，最大限度的實(shí)現(xiàn)了多方收益。政府部門應(yīng)意識(shí)到為公眾提供便利、廉價(jià)的服務(wù)是最終目的，同時(shí)應(yīng)關(guān)注私企是否對(duì)項(xiàng)目實(shí)行審慎經(jīng)營(yíng)，是否存在損害公眾和政府利益的行為?？傊?，PPP以其優(yōu)異的自身優(yōu)勢(shì)，使得政企雙方都看到了推行該種模式的必要性和前景，只要逐步完善體系和創(chuàng)新體制，監(jiān)管嚴(yán)格、經(jīng)營(yíng)和收益狀況公開透明，該模式中完善的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，有利的保障機(jī)制，合理的風(fēng)控機(jī)制和雙贏的共享機(jī)制，一定能為我國(guó)水污染治理項(xiàng)目創(chuàng)造更為有利的投融資渠道。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：重慶理工大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 重慶市 400054）