摘 "要：本文以生態(tài)補(bǔ)償為出發(fā)點(diǎn)，界定了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵及產(chǎn)生的誘因，闡述了其對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼谓?jīng)濟(jì)學(xué)意義，重點(diǎn)剖析了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不足，提出了完善我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;地方政府;財(cái)政政策;轉(zhuǎn)移支付

在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，環(huán)境的惡化及生態(tài)資源的不足成為我國經(jīng)濟(jì)快速前行的阻礙。目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保的關(guān)系尚未得到理順，奉獻(xiàn)者與受益者間在生態(tài)環(huán)境及相關(guān)利益分配方面存在不公平的狀況，使得國家在生態(tài)環(huán)保和建設(shè)方面承擔(dān)著巨大的壓力，影響著不同區(qū)域及民眾的協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康木褪抢迩甯骼嫦嚓P(guān)者的關(guān)系，進(jìn)一步落實(shí)環(huán)保職責(zé)，依靠經(jīng)濟(jì)和政策手段達(dá)到維護(hù)國家生態(tài)安全的目標(biāo)。所以，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是完善環(huán)保政策的重要機(jī)制及解決嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境問題的有效手段。財(cái)政政策作為宏觀調(diào)控的手段之一，其能更好地彰顯國家的意圖，所以在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐過程中必須要凸顯其作用[1]。爭取通過經(jīng)濟(jì)和生態(tài)上補(bǔ)償，能更好地彌補(bǔ)市場失靈，進(jìn)一步解決環(huán)境成本外部化的問題，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵及產(chǎn)生的誘因

（一）政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的概念。轉(zhuǎn)移支付是指金融資產(chǎn)或商品的所有權(quán)向另一方無償轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移的商品可以是服務(wù)或?qū)嵨?。它主要包括：政府對個(gè)人、政府與企業(yè)以及政府間的轉(zhuǎn)移支付。廣義的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既包括各國政府間的轉(zhuǎn)移支付，又涵蓋國內(nèi)各級地方政府間財(cái)政資金的無償轉(zhuǎn)移，主要有補(bǔ)助資金和同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移收入等。狹義的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指有行政隸屬關(guān)系的上、下級政府間無償?shù)呢?cái)政資金轉(zhuǎn)移，亦即縱向的、單一的轉(zhuǎn)移支付。

（二）政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的誘因。第一，彌補(bǔ)縱向財(cái)政失衡的要求?？v向財(cái)政失衡是指上下級政府間因承載的支出責(zé)任與其自身財(cái)政收益不匹配造成的資金缺口。主要成因是各級地方政府收入支出責(zé)任不一致造成的，從收入方面分析，各級地方政府的財(cái)政收入大多呈“倒三角”特征，即大部分的稅收收入由中央統(tǒng)一調(diào)配，而各級地方政府需肩負(fù)很多支出責(zé)任卻只有很少的財(cái)權(quán);從支出方面分析，各級地方政府的財(cái)政支出大多呈“正三角”特征，即相對于某地區(qū)的地方政府，越接近基層，其承載的支出責(zé)任就越大。這種因財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等而產(chǎn)生的資金缺口需要政府間縱向轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)[2]。第二，彌補(bǔ)橫向財(cái)政失衡的要求。橫向財(cái)政失衡是指屬地不同的同級地方政府在交換基本公共服務(wù)時(shí)無法達(dá)成一致，其支出責(zé)任與自有財(cái)力間存在的資金缺口。這就需要上級政府加大對地方財(cái)政缺口政府的轉(zhuǎn)移撥付力度，通過適度的政策傾斜，不斷擴(kuò)充地方政府的財(cái)政實(shí)力，直至消除橫向財(cái)政失衡。第三，矯正各屬地間外溢性的要求。公共物品的外溢性是其特有屬性，根植于公共物品的供給之中。鑒于地方政府因生態(tài)補(bǔ)償而受益（受損）的區(qū)域無法被恰好限定在其屬地范圍內(nèi)，或許會超出或尚未達(dá)到地方政府的屬地邊界，由此就產(chǎn)生了外溢性。這就需上一級政府對兼具外溢性的公共物品進(jìn)行適度的調(diào)整，矯正各屬地間的外溢效應(yīng)。

二、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼魏徒?jīng)濟(jì)意義

完善各級政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有利于穩(wěn)定各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的均衡現(xiàn)狀，促使我國經(jīng)濟(jì)沿著可持續(xù)發(fā)展軌道前行。

我國流域源頭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境極為羸弱，當(dāng)?shù)卣疄榱诉M(jìn)行生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)工作，有的甚至放棄了發(fā)展工業(yè)的機(jī)會，為我國生態(tài)環(huán)境改善做出了巨大貢獻(xiàn)。利用政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，中央對財(cái)政資金劃轉(zhuǎn)要進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對于具有正外部性的生態(tài)環(huán)保地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，對于那些破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為予以嚴(yán)懲，這樣做既有利于改善生態(tài)主體功能區(qū)農(nóng)戶的生產(chǎn)和生存條件，又可以為流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)建良好的外部條件。

我國生態(tài)流域源頭多為貧困地區(qū)，區(qū)域內(nèi)民族社會問題紛雜，運(yùn)用政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對源頭地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，有助于緩解該地區(qū)的民族社會矛盾，維持地區(qū)的長治久安，還可以規(guī)避環(huán)境問題成為妨礙這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。

基于生態(tài)源頭地區(qū)的重要性，筆者認(rèn)為有必要以生態(tài)補(bǔ)償為切入點(diǎn)，通過不斷健全政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以生態(tài)服務(wù)功能的總價(jià)值為基點(diǎn)來稽核生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的不足

（一）政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制中，一般性轉(zhuǎn)移支付模式是根據(jù)各級政府部門的財(cái)政收入、支出數(shù)額及各地域轉(zhuǎn)移支付系數(shù)測算得出的，均等化作用明顯。其他轉(zhuǎn)移支付模式則是按照基數(shù)法計(jì)算得出的，相比較而言缺乏公平性和客觀性。

2012年度中央對地方的轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算為4.51萬億，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為2.25萬億，占總預(yù)算的19.03%;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算為1.739萬億，占總預(yù)算的38.55%;對地方稅收返還預(yù)算為0.519萬億，占總預(yù)算的11.5%。一般性轉(zhuǎn)移支付僅占總預(yù)算的19.03%，無法充分發(fā)揮其自身所特有的均衡調(diào)節(jié)作用;而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總預(yù)算的38.55%，其自身的特殊性決定了其易被挪用或浪費(fèi)，背離了轉(zhuǎn)移支付能夠促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

2012年度一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總額中，用于生態(tài)功能區(qū)的預(yù)算資金僅為371億元，僅占中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總額的0.82%。而在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，諸如退耕還林、退牧還草、自然生態(tài)保護(hù)、荒漠風(fēng)沙治理、天然林保護(hù)等預(yù)算資金總計(jì)為554.34億元，僅占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的3.19%。顯然，國家現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在結(jié)構(gòu)失衡，且真正用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金量很少，在年初財(cái)政預(yù)算時(shí)沒有預(yù)留足額生態(tài)補(bǔ)償金，使得生態(tài)補(bǔ)償金易被截留或挪為他用，無法對生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)起到補(bǔ)償作用。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏有效監(jiān)管?，F(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在長期的實(shí)踐過程中形成了“上級部門只負(fù)責(zé)撥款，而不關(guān)心下級部門如何使用;下級部門只管申請用款，在使用中忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象。在缺乏有效監(jiān)管的狀態(tài)下，很多的轉(zhuǎn)移支付資金處于失控邊緣，極易被截留或被挪作他用。由于缺乏審計(jì)監(jiān)督，使得財(cái)政資金的使用無法達(dá)到合理配置及統(tǒng)籌安排，無法掌控其流向，弱化了財(cái)政資金的利用效率。而涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并沒能發(fā)揮出專項(xiàng)資金獨(dú)有的作用。在專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐進(jìn)程中，由于缺乏有效的監(jiān)管，其易被浪費(fèi)或截留，專項(xiàng)資金使用的隨意性較強(qiáng)。

在生態(tài)環(huán)保立項(xiàng)時(shí)，由于缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，極易造成項(xiàng)目評審的無序性;在項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程中，因監(jiān)管機(jī)構(gòu)不足，使得生態(tài)項(xiàng)目管理混亂，項(xiàng)目資金使用的目的性較差;在生態(tài)項(xiàng)目結(jié)題進(jìn)入評價(jià)階段，由于審計(jì)監(jiān)督?jīng)]能及時(shí)發(fā)揮作用，使得很多尚未完成生態(tài)任務(wù)的項(xiàng)目也能憑借尋租的方式蒙混過關(guān)，削弱了專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償金的利用率。我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償量化標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)尚不明晰，其評估體系亟待完善，加大了專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償金使用的隨意性，直接威脅到國家生態(tài)環(huán)境的安全。

四、完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對策

（一）優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償中轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。首先，在生態(tài)補(bǔ)償視角下，優(yōu)化政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的工作思路如下：第一，加大一般性生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，挖掘其潛在功用，努力實(shí)現(xiàn)地域間基本公共服務(wù)均等化;第二，遞減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的額度，在其撥付額度內(nèi)逐步加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)助份額，不斷降低人為操控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性，不斷提升其資金的利用效率;第三，不斷壓縮直至取替稅收返還制度，進(jìn)一步縮小因稅收返還所帶來的各地域間的貧富差異。其次，不斷構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的政府間轉(zhuǎn)移支付模式。借鑒國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，筆者建議我國逐步建立縱橫交錯(cuò)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付模式，即在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中采用縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的模式。這樣既能充分發(fā)揮中央在生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用，又可以彌補(bǔ)地方政府因財(cái)力不足而產(chǎn)生的資金缺口，充分整合流域上下游間及不同產(chǎn)業(yè)間的合力。在生態(tài)功能區(qū)，利用縱向轉(zhuǎn)移支付，可以為其生態(tài)建設(shè)和保護(hù)提供充裕的資金支持，保障生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的順地實(shí)施;利用橫向轉(zhuǎn)移支付，可以將各地域、產(chǎn)業(yè)間等各方力量形成合力，以彌補(bǔ)中央短期的財(cái)政不足，充分發(fā)揮市場融資優(yōu)勢，不斷推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政監(jiān)管。任何一項(xiàng)制度實(shí)施，若缺乏必要的監(jiān)管，就無法獲取預(yù)期效果。現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化了生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐進(jìn)程中的審計(jì)監(jiān)督，提高了財(cái)政資金的利用率，進(jìn)而保障資金使用的安全性。

強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付財(cái)政監(jiān)管的具體思路如下：第一，強(qiáng)化各級政府生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)的法制約束;第二，強(qiáng)化生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)監(jiān)督;第三，制定有針對性的法律法規(guī)，監(jiān)控政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐進(jìn)程;第四，開展財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償效果的績效評估工作，針對政府年度財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)和績效評價(jià);第五，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償資金使用過程的監(jiān)督管理，對轉(zhuǎn)移支付資金的使用效能進(jìn)行跟蹤調(diào)查，進(jìn)而強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的財(cái)政監(jiān)管。

（三）完善省以下生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前，中央對各省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付略好于省以下各級地方政府，省以下各級地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付亟待健全和完善。

近年來，大多數(shù)省一級政府正逐漸將財(cái)權(quán)上移，將事權(quán)逐步下放，造成了轄區(qū)內(nèi)各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等，使得原本財(cái)力就不足的各級地方政府更是雪上加霜，其結(jié)果就是本該由縣鄉(xiāng)一級政府提供的公共物品處于無人提供的尷尬局面。屬于本地域的生態(tài)物品無法對外供給，同時(shí)無法對生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)助，造成地域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境無人維護(hù)，長此以往，會使農(nóng)戶漸漸失去環(huán)境保護(hù)的積極性。且地域間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無法實(shí)現(xiàn)，橫向轉(zhuǎn)移支付處于空白狀態(tài)。

這就需要省級政府制定適合本省省情、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)履行保護(hù)本地生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。此外，對于跨地域的生態(tài)物品，要逐步確立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)間的縱向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償制度。同時(shí)，在中央的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，創(chuàng)造性地開展省、市、縣、鄉(xiāng)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，在各級政府的鼎力協(xié)作下，共同確保生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的充裕，進(jìn)而維護(hù)好愈發(fā)重要的生態(tài)環(huán)境。

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