余俊

（國家開發(fā)銀行，北京100031）

地方政府債務置換對商業(yè)銀行的影響分析

余俊

（國家開發(fā)銀行，北京100031）

地方政府債務置換作為地方政府融資模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一環(huán)，對于中國經(jīng)濟發(fā)展、金融改革等都有深遠影響。而作為地方政府債務置換的主要交易對手銀行必將受到直接沖擊。本文從新政下地方政府債的發(fā)行情況與特點著手，提出地方政府債務置換對于商業(yè)銀行優(yōu)化資源配置、增強風險管理能力等有十分積極的作用，但也會對銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收益水平、未來發(fā)展模式形成一定影響，因此銀行要主動適應投融資體制改革要求，積極作為、有效應對。

地方政府債務；債務置換；商業(yè)銀行

一、我國地方政府債務的發(fā)展脈絡

上世紀80年代，地方政府為了籌措資金修路建橋都曾發(fā)行過地方債券，但因?qū)Φ胤秸懈兜膬冬F(xiàn)能力有所懷疑，1995年《預算法》正式從法律上禁止了地方政府的發(fā)債行為。然而，為規(guī)避《預算法》對地方政府借貸的限制，地方政府融資平臺公司應運而生，地方政府逐漸形成以融資平臺為載體、以土地儲備為主要抵押支持、以銀行信貸為主要資金來源的地方政府融資模式。

為徹底解決融資平臺的風險隱患，2014年8月31日新《預算法》賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，隨后《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），剝離了地方政府融資平臺的政府性融資職能。同年10 月28日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，要求省財政部門于2015 年1 月5日前將本地區(qū)清理甄別結(jié)果上報財政部，沒有甄別就不能置換。同年5月18日，《關(guān)于2015 年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》（“102 號文”）印發(fā)，明確除了公開市場發(fā)行，可以采用定向承銷方式發(fā)行地方債置換部分存量債務。

至此，地方政府債務置換拉開序幕，2015年5月至2016年6月，地方政府共發(fā)行定向債17067億元，占比23%，發(fā)行公開債57039億元，占比77%（見表1）。

表1 地方政府債發(fā)行情況表（2015年5月—2016年6月）（單位：億元，%）

表2 全國政府性債務情況表（單位：億元）

二、新政下我國地方政府債務發(fā)行情況

1、地方政府債務的規(guī)模及結(jié)構(gòu)

根據(jù)新《預算法》和“43號文”，新增地方政府債務只有一個來源即政府發(fā)行債券。存量政府債務根據(jù)審計署2013年6月公布的《全國政府性債務審計結(jié)果》進行劃分，分為政府承擔償還、擔保、救助責任三類。從審計結(jié)果看，我國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元，負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億元，合計30.3萬億元（見表2）。

地方政府負有償還責任的債務（108859億元）從政府層級看，省、市、縣、鄉(xiāng)政府負有償還責任的債務分別為17780億元、48434億元、39573億元、3070億元，占比16%、45%、36%、3%；從舉借主體看，融資平臺公司舉借40755億元，占比37%，政府部門和機構(gòu)舉借30913億元，占比28%，經(jīng)費補助事業(yè)單位舉借17761億元，占比16%；從債務資金來源看，銀行貸款55252億元，占比51%，BT12146億元，占比11%，發(fā)行債券11653億元，占比11%。

根據(jù)2016年6月23日國務院公布的最新地方政府債務還款計劃，2015年到期3.1萬億元，占比20%；2016年到期2.8萬億元，占比18%；2017年到期2.4萬億元，占比16%；2018年及以后到期6.2萬億元，占比40%。

2、地方政府債發(fā)行特點

2015年5月至2016年6月地方政府債券發(fā)行量及利率情況，如圖1所示。由圖1可以看出，地方政府債發(fā)行特點存在以下兩方面不足。

（1）利率偏低。受地方政府債發(fā)行量、資金供求關(guān)系等因素影響，地方政府債發(fā)行價格大體分為三個階段：一是2015年5月至8月。政府債發(fā)行初期供給較小，地方財政具有絕對話語權(quán)，公開發(fā)行的地方政府債券利率與國債收益率持平。二是2015年8月至12月。地方債發(fā)行供給增加，商業(yè)銀行流動性壓力加大，認購趨于理性，債券發(fā)行利差加大。三是2016年以來，利率逐漸市場化。定向債發(fā)行利率3.15%，公開債發(fā)行利率2.97%，相差18個BP；地方債與國債利差20個BP。僅存量置換部分，地方政府融資成本由原來的7%下降了50%，如按存量債務10.8 萬億測算，每年付息成本將節(jié)約3500億元。

（2）期限較長。地方政府債發(fā)行預設品種覆蓋1年、3年、5年、7年、10年期，但為了達到“以時間換空間”的目標，各省區(qū)在發(fā)債時偏好較長期限，平均發(fā)行期限6年，遠大于原來的債務負債平均期限3年。

三、地方政府債務置換對商業(yè)銀行的利弊分析

1、有利因素

（1）降低資產(chǎn)風險。一是資產(chǎn)質(zhì)量得到提高。減少融資平臺貸款，增加地方政府債券并納入政府財政預算，意味著銀行資產(chǎn)質(zhì)量得到實質(zhì)性提高。二是降低不良貸款率。在房地產(chǎn)市場持續(xù)下滑、稅收收入增長乏力背景下，將成本較高、期限較短的債務置換為成本較低、期限較長的債券可以減輕地方財政負擔，并有效延緩銀行不良貸款的生成速度。三是發(fā)揮跨周期效應。當前經(jīng)濟處于趨勢性下行、結(jié)構(gòu)調(diào)整的過渡期，展期的7—10 年客觀上有助于銀行熨平經(jīng)濟周期下行帶來的系統(tǒng)性風險。

（2）提高資本充足率。目前銀行所持有的主要是風險權(quán)重為100%的地方政府融資平臺貸款，置換后的地方政府債券風險權(quán)重僅為20%。債務置換對銀行的潛在利益貢獻不容忽視。經(jīng)估算，每置換5萬億銀行貸款，銀行資本充足率將提高0.6%。

（3）盤活存量信貸資金。如果將貸款置換為債券，銀行的貸存比將有所降低，銀行將釋放出巨大的信貸能力。對于那些市場開拓能力強、風險控制能力強但是信貸規(guī)模緊張的銀行來說，這無疑會增強銀行的放貸能力，有利于銀行業(yè)務的不斷創(chuàng)新與拓展。

2、不利影響因素

（1）壓縮利潤空間。一是相比國債收益率，地方政府債發(fā)行利率偏低。商業(yè)銀行對地方債權(quán)的風險權(quán)重為20%，對國債的風險權(quán)重為0%。這意味著在同等免稅情況下，地方債較國債需有額外的溢價補償。按照12%的資本充足率、2015年上市銀行平均資本收益率19%計算，地方債相對于國債的風險溢價為0.45（20%×12%×19%=0.45%）。但從實際情況看，公開債發(fā)行利率高于國債收益率7個BP，定向債發(fā)行利率高于國債收益率20個BP，遠低于45個BP的風險溢價水平。二是相比貸款基準利率，銀行利潤空間也被壓縮。經(jīng)測算，2015年5月至2016年6月，地方債發(fā)行平均利率為3.27%，低于銀行5年期貸款基準利率1.63個百分點。按照2015年置換3.2萬億、2016年置換2萬億元計算，銀行年損失利息收入897億元，占2015年銀行業(yè)利潤1.59萬億元的5.6%。

（2）減緩貸款新增進度。地方政府債置換銀行貸款后，會注銷同等數(shù)額的銀行貸款，使得存量貸款總額下降，減緩銀行貸款新增進度。從圖2可以看出，除季節(jié)性因素外，地方政府債置換銀行貸款是擾動信貸月度增量的重要因素。例如，2016年1月沒有發(fā)生政府債置換，單月新增較歷史同期大幅上漲；2015年11月、2016年4月為兩個置換大月，單月新增較歷史同期下降。按2016年地方債置換總規(guī)模5.7萬億元計算，假定其中2/3為銀行貸款，信貸全年增速為14%，若信貸新增12.5萬億元，還原置換因素實際信貸增量可達到16.3萬億元，因而未來需密切關(guān)注債務置換對新增進度的影響。

（3）倒逼銀行調(diào)整客戶結(jié)構(gòu)。目前融資平臺貸款占銀行貸款的比重達13%。隨著市場化舉債模式趨于成熟，未來信貸資源將更多投向中小企業(yè)和個人，未來政府債務將更多依賴直接融資，與之相適應的業(yè)務模式也將逐步從傳統(tǒng)的信貸轉(zhuǎn)向財務咨詢、債券承銷以及債券投資等綜合服務，收入也從單一的貸款利息轉(zhuǎn)變?yōu)閭找婧屯缎袠I(yè)務等更多元的形式。

四、商業(yè)銀行應對策略

圖1 2015年5月至2016年6月地方政府債券發(fā)行量及利率情況

圖2 金融機構(gòu)人民幣貸款新增及地方政府債發(fā)行情況

1、積極穩(wěn)妥推進地方政府債務置換

加強與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，分類協(xié)商確定置換債務。一是對于完全依靠政府財政還款的非經(jīng)營性項目，爭取全部納入置換范圍，防止債務懸空。二是落實準公益性項目還款來源。對于不納入置換的貸款，應按照財政支出責任有關(guān)要求，規(guī)范政府付費或補貼行為，并納入預算管理。三是對于項目自身現(xiàn)金流全覆蓋的政府類項目，按照市場化要求，夯實企業(yè)信用結(jié)構(gòu)。四是確保債務置換平穩(wěn)有序進行，減少集中大額置換。

2、創(chuàng)新PPP、政府購買服務融資模式和機制

一是支持合格社會資本發(fā)展壯大。積極支持融資平臺轉(zhuǎn)型為城市運營商，或者與地方國企重組整合為國有資產(chǎn)管理公司、綜合投資控股集團等。二是加強與地方政府合作，通過將高、低收益項目合理搭配，推動捆綁連片開發(fā)，實現(xiàn)項目現(xiàn)金流自我平衡。三是鞏固與央企等市場化大型企業(yè)集團的合作，共同建立市場化風險補償機制。

3、加快業(yè)務轉(zhuǎn)型，推進多元化經(jīng)營

一是推進信貸資產(chǎn)證券化和企業(yè)資產(chǎn)證券化，通過打包、評級等增信手段，發(fā)行以基礎資產(chǎn)現(xiàn)金流為償付支持的證券。二是大力發(fā)展投資類業(yè)務。研究委托代建、BT（建設—移交）、SPV（特定目的機構(gòu)）等模式，加大信貸業(yè)務管理創(chuàng)新。三是發(fā)展中間業(yè)務，完善收入結(jié)構(gòu)。從單一的信貸業(yè)務轉(zhuǎn)向債券承銷、債券投資等綜合服務，實現(xiàn)“多輪驅(qū)動”的收入增長模式。

4、加快銀行客戶結(jié)構(gòu)調(diào)整

近年來，銀行業(yè)已開始重視對民營經(jīng)濟和小微金融的投入，2014年，個人貸款占新增貸款比重達28%。但由于銀行長期對大企業(yè)、地方政府營銷所形成的固有模式和理念，難以適應小微和零售客戶，雖然在規(guī)模上實現(xiàn)了突破，但風險很快暴露出來，銀行客戶結(jié)構(gòu)調(diào)整之路依然任重道遠。

5、挖掘培育新的增長動力

一是適應實體經(jīng)濟發(fā)展需求，積極開拓消費、民生、科技產(chǎn)業(yè)等最具潛力和發(fā)展活力的信貸領(lǐng)域，培育起新的信貸蓄水池。二是把握新型城鎮(zhèn)化建設、國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中蘊含的機遇，開拓新的增長點，保持銀行合理的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)業(yè)務平穩(wěn)健康發(fā)展。

[1] 邱峰：地方債務置換效應及其對商業(yè)銀行的影響[J].中國內(nèi)部審計，2015（7）.

[2] 趙幼力：地方政府債務置換對商業(yè)銀行的影響[J].環(huán)球經(jīng)濟評論，2015（7）.

[3] 黃麟、朱江、陳希：商業(yè)銀行參與地方債置換的SWOT分析[J].時代金融，2015（11）.

（責任編輯：張瓊芳）