何斌

摘要：為探索建立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)行管理新機(jī)制，安徽省六安市自2011年開始，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營補(bǔ)助項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理，有力促進(jìn)了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目；“先建后補(bǔ)”；加強(qiáng)管理

“十二五”期間，安徽省六安市以財(cái)政資金為引導(dǎo)，以業(yè)主投入為主體，簡化項(xiàng)目管理程序，積極探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建管運(yùn)營機(jī)制，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營補(bǔ)助項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理，有力促進(jìn)了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

一、六安市實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理的主要做法

“先建后補(bǔ)”是在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)行立項(xiàng)條件、立項(xiàng)程序基本不變的前提下，由項(xiàng)目單位先行完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，通過項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后報(bào)賬撥付財(cái)政資金的一項(xiàng)管理制度，目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目早建早補(bǔ)，建好就補(bǔ)，不建不補(bǔ)，其實(shí)質(zhì)是對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理制度的創(chuàng)新與完善。

2011年以來，六安市先后組織實(shí)施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目86個(gè)。項(xiàng)目總投資10901.68萬元，其中中央財(cái)政投資5102萬元、省級財(cái)政投資1632.4萬元、市縣級配套資金508.16萬元、實(shí)施單位自籌資金3658.88萬元，項(xiàng)目覆蓋全市五縣三區(qū)64個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)開發(fā)區(qū)的84個(gè)行政村，扶持27 家龍頭企業(yè)、59 家農(nóng)民專業(yè)合作社。

（一）圍繞主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，把好選項(xiàng)關(guān)。實(shí)行“先建后補(bǔ)”的項(xiàng)目是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，仍然要按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的基本規(guī)定和程序管理。“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目由于自籌資金投入較大，目前主要是從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和符合條件的農(nóng)民專業(yè)合作社中選項(xiàng)，所選項(xiàng)目必須符合當(dāng)?shù)卣_定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

（二）推行縣級競爭建庫，把好立項(xiàng)關(guān)?？h級農(nóng)發(fā)管理部門通過競爭選項(xiàng)，選擇符合當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、業(yè)主開發(fā)積極性高、項(xiàng)目建設(shè)有基礎(chǔ)、帶動(dòng)農(nóng)民增收能力強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目庫。入庫項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察和評估，并在一定范圍內(nèi)公示。年度計(jì)劃擬申報(bào)的項(xiàng)目必須在項(xiàng)目庫中選項(xiàng)，人情項(xiàng)目、臨時(shí)動(dòng)議的項(xiàng)目不得上報(bào)。

（三）認(rèn)真編制初步設(shè)計(jì)，把好審批關(guān)?！跋冉ê笱a(bǔ)”項(xiàng)目財(cái)政資金是政府對農(nóng)業(yè)的投入，在項(xiàng)目管理上又是以補(bǔ)助的性質(zhì)發(fā)放。這就要求準(zhǔn)確編制、審批項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，核準(zhǔn)總投資及建設(shè)內(nèi)容。為此，六安市在編制初步設(shè)計(jì)過程中，堅(jiān)持做到現(xiàn)場勘察，廣泛納諫，嚴(yán)格政策，專家評審，明確時(shí)限，強(qiáng)化責(zé)任，通過縣級農(nóng)發(fā)管理部門審核后，由市級組織現(xiàn)場審批并批復(fù)后執(zhí)行。

（四）強(qiáng)化工程建設(shè)監(jiān)管，把好質(zhì)量關(guān)。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)后，由縣級農(nóng)發(fā)管理部門督促建設(shè)單位抓緊時(shí)間招標(biāo)，選定專業(yè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)工程質(zhì)量監(jiān)督。雖然“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目工程招投標(biāo)和監(jiān)理由業(yè)主根據(jù)需要自主確定，但六安市堅(jiān)持做到施工前審查規(guī)劃設(shè)計(jì)，施工中加強(qiáng)跟蹤督查，完工后進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收，全程跟蹤項(xiàng)目實(shí)施，確保工程進(jìn)度和質(zhì)量。

（五）嚴(yán)格項(xiàng)目竣工督查，把好驗(yàn)收關(guān)?！跋冉ê笱a(bǔ)”項(xiàng)目竣工后，項(xiàng)目建設(shè)單位聘請中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目資金的竣工審計(jì)，向縣級農(nóng)發(fā)管理部門提出驗(yàn)收申請，并按規(guī)定準(zhǔn)備各項(xiàng)驗(yàn)收資料。市級農(nóng)發(fā)部門驗(yàn)收合格后，撥付全部補(bǔ)助資金。在驗(yàn)收時(shí)，堅(jiān)持做到“四查一評一單”?！八牟椤保翰榻ㄔO(shè)內(nèi)容與項(xiàng)目計(jì)劃符不符，查工程位置與規(guī)劃圖紙符不符，查建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)計(jì)方案符不符，查資料收集是否齊全和規(guī)范；“一評”：驗(yàn)收組全體人員到現(xiàn)場評價(jià)，符合要求且達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的就在單項(xiàng)工程驗(yàn)收表上簽字，否則就不簽字，待整改措施到位后再復(fù)驗(yàn)?！耙粏巍保焊鶕?jù)項(xiàng)目建管運(yùn)營機(jī)制要求，凡發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)的，進(jìn)入“黑名單”，三年內(nèi)不得申報(bào)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目。

（六）規(guī)范資金財(cái)務(wù)管理，把好報(bào)賬關(guān)。嚴(yán)格按照“先建后補(bǔ)”有關(guān)政策要求，項(xiàng)目單位根據(jù)批復(fù)的年度計(jì)劃，全部用自有資金先建。所有項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目建設(shè)單位及時(shí)完善財(cái)務(wù)資料，申請審計(jì)部門對項(xiàng)目進(jìn)行全面審計(jì)。市縣級農(nóng)發(fā)管理部門驗(yàn)收合格后，建設(shè)單位按照報(bào)賬程序和要求進(jìn)行縣級報(bào)賬，加蓋農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金付訖專用章，嚴(yán)格做到專人管理、專戶儲存、專賬核算，確保財(cái)政資金全部用到項(xiàng)目上。

二、六安市實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理取得的主要成效

（一）大大激發(fā)了業(yè)主開發(fā)熱情。實(shí)行“先建后補(bǔ)”投入機(jī)制后，業(yè)主投資的積極性較高，責(zé)任心較強(qiáng)。項(xiàng)目區(qū)建什么、為什么建、怎么建，業(yè)主心知肚明，從而擴(kuò)大了業(yè)主的自主權(quán)，體現(xiàn)了“民辦公助”的原則，破解了“爭項(xiàng)目積極，干項(xiàng)目消極”的難題，實(shí)現(xiàn)了“要我開發(fā)”向“我要開發(fā)”的根本性轉(zhuǎn)變。由于是業(yè)主開發(fā)，項(xiàng)目工程是自己建、自己用、自己管，因此，業(yè)主比較重視工程質(zhì)量，并能采取有效措施，及時(shí)做好項(xiàng)目工程管護(hù)工作，確保項(xiàng)目工程長久發(fā)揮效益。

（二）適當(dāng)簡化了項(xiàng)目管理程序。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及立項(xiàng)建庫、編制建議書、工程概算、申報(bào)計(jì)劃、下達(dá)批復(fù)、項(xiàng)目公示、工程招投標(biāo)、工程監(jiān)理、工程決算、竣工驗(yàn)收、工程管護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，工作量大、持續(xù)時(shí)間長。實(shí)行“先建后補(bǔ)”后，由過去全面抓轉(zhuǎn)變?yōu)樽ァ皟深^”、促“中間”，即項(xiàng)目管理部門集中精力抓好選項(xiàng)立項(xiàng)和竣工驗(yàn)收兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，項(xiàng)目建設(shè)則由項(xiàng)目單位自主實(shí)施，管理部門只對其實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行督促檢查。在財(cái)政資金報(bào)撥環(huán)節(jié)，項(xiàng)目通過縣、市竣工驗(yàn)收后即集中報(bào)賬撥付財(cái)政資金，與以往按進(jìn)度報(bào)撥資金相比，既減少了工作量，又加快了財(cái)政資金報(bào)賬進(jìn)度；在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，具體由業(yè)主按照項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施方案組織，管理部門一般不作過多干預(yù)。簡化程序卻不是放松管理，通過強(qiáng)化對項(xiàng)目實(shí)施督察，對存在問題的項(xiàng)目及時(shí)采取措施，從而進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了項(xiàng)目管理。

（三）明顯加快了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度?！跋冉ê笱a(bǔ)”明確告知，項(xiàng)目單位要先期墊付項(xiàng)目建設(shè)資金。項(xiàng)目單位為及早獲得財(cái)政補(bǔ)助資金，必然會(huì)主動(dòng)加快項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度，積極配合項(xiàng)目管理部門做好竣工驗(yàn)收。實(shí)施“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了運(yùn)行成本，項(xiàng)目業(yè)主不等不靠財(cái)政資金下?lián)?，利用自籌資金提前啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，工程建設(shè)開工較早，進(jìn)展較快。項(xiàng)目年度計(jì)劃批復(fù)下達(dá)最遲的9、10月份，到當(dāng)年12月底多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)就按計(jì)劃實(shí)施到位，最快的比往年提前半年完成年度項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)。

（四）有力保障了財(cái)政資金安全。2010年之前，實(shí)行的是邊建邊補(bǔ)，項(xiàng)目單位獲得財(cái)政資金后往往會(huì)出現(xiàn)拖延工期，擅自改變實(shí)施計(jì)劃和資金用途等問題，甚至產(chǎn)生“半拉子項(xiàng)目”、“失敗項(xiàng)目”，管理部門要收回資金很困難，監(jiān)管處于被動(dòng)局面?！跋冉ê笱a(bǔ)”是先建設(shè)、再驗(yàn)收、后報(bào)賬，較好地破解了這一難題，有效保證了項(xiàng)目效益發(fā)揮和財(cái)政資金安全。實(shí)行“先建后補(bǔ)”以來，六安市所有產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目均如期建成并發(fā)揮效益。項(xiàng)目實(shí)施過程中，及時(shí)對無法繼續(xù)實(shí)施、進(jìn)展嚴(yán)重滯后的項(xiàng)目履行了調(diào)整、變更甚至終止手續(xù)。

三、“先建后補(bǔ)”管理存在的問題

（一）選項(xiàng)上難以實(shí)現(xiàn)政策初衷。盡管上級強(qiáng)調(diào)要圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行選項(xiàng)，但在實(shí)際操作規(guī)程中，各地為確保項(xiàng)目順利建成，必然存在“搭便車”找項(xiàng)目，盡量選那些給不給錢均要建或在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)已著手籌建、甚至已開工建設(shè)的項(xiàng)目，而不是主動(dòng)引導(dǎo)扶持新建項(xiàng)目，財(cái)政補(bǔ)助資金未能起到導(dǎo)向作用，選項(xiàng)失去了一定主動(dòng)性。

（二）部分政策不夠科學(xué)、申報(bào)文本繁瑣。安徽省規(guī)定，申報(bào)對象的龍頭企業(yè)必須是省級及以上龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)自籌資金比例不低于財(cái)政資金總額，合作社不低于財(cái)政資金的50%等，政策門檻較高。因市場和經(jīng)營等因素以及項(xiàng)目申報(bào)、獲批的時(shí)間差等影響，導(dǎo)致申報(bào)單位投資決策發(fā)生調(diào)整和變化，但調(diào)整或變更的審批手續(xù)繁瑣，甚至比較苛刻。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目可研報(bào)告和申報(bào)書的編制上，文本繁瑣。

（三）成長性項(xiàng)目壓力大、得不到扶持。由于是補(bǔ)助性質(zhì)，且先建后補(bǔ)所選項(xiàng)目以“錦上添花”為主，真正需要“雪中送炭”的項(xiàng)目反而不易得以立項(xiàng)扶持。特別是自籌資金不足的縣級龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，急需政府資金支持，卻被擋在門外。

（四）項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不高、管理欠缺?！跋冉ê笱a(bǔ)”項(xiàng)目由項(xiàng)目建設(shè)單位自行建設(shè)，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門對其日常建設(shè)質(zhì)量難以控制，工程質(zhì)量參差不齊，管理不規(guī)范。有的是程序不到位，如有些土建項(xiàng)目沒有向社會(huì)公開進(jìn)行招投標(biāo)，采取邀標(biāo)、詢價(jià)形式；設(shè)備購置政府采購時(shí)間較長，影響工期。有的是施工不專業(yè)，低價(jià)承包施工，偷工減料，為趕進(jìn)度忽視工程質(zhì)量。有的是項(xiàng)目建設(shè)的后續(xù)管理未跟上，項(xiàng)目完工對形成的資產(chǎn)也未辦理移交手續(xù)。

（五）財(cái)務(wù)監(jiān)管缺失、報(bào)賬不規(guī)范。一方面，部分財(cái)政農(nóng)發(fā)部門管理人員受專業(yè)技能的限制，在項(xiàng)目建設(shè)方面對項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、項(xiàng)目操作規(guī)范等方面難以準(zhǔn)確把握，資金一撥了之，賬一報(bào)了之，造成監(jiān)管脫節(jié)；另一方面，實(shí)行報(bào)賬制的原始發(fā)票在財(cái)政農(nóng)發(fā)部門記賬，項(xiàng)目建設(shè)單位失去了核算基礎(chǔ)，只用復(fù)印件作為會(huì)計(jì)核算依據(jù)，真假難辨，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)資料失去了真實(shí)性、完整性。此外，沒有建立起與“先建后補(bǔ)”報(bào)賬制相互配套的會(huì)計(jì)核算制度和辦法，核算比較混亂，特別是農(nóng)民專業(yè)合作社，一般成立時(shí)間短，財(cái)務(wù)不健全，賬務(wù)處理不規(guī)范，家庭作坊式、包包賬現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。

四、加強(qiáng)“先建后補(bǔ)”管理的建議

（一）認(rèn)識上再提高?！跋冉ê笱a(bǔ)”是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目管理機(jī)制的又一創(chuàng)新，對推進(jìn)項(xiàng)目管理再上新臺階具有重要意義。但“先建后補(bǔ)”只是項(xiàng)目管理某些環(huán)節(jié)上的創(chuàng)新，而不是對原有管理辦法的全盤否定，因此仍應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持原有項(xiàng)目的概念，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目管理的基本辦法和基本程序，加大政策宣傳，走出“多建多補(bǔ)，少建少補(bǔ)，建了就補(bǔ)，遍地開花”的誤區(qū)。

（二）政策上再科學(xué)。要因地制宜，降低立項(xiàng)準(zhǔn)入門檻，實(shí)行更靈活的政策。要合理界定扶持范圍和扶持重點(diǎn)，對籌資能力強(qiáng)的，可以適當(dāng)提高扶持額度；對處于成長性有前景的農(nóng)民合作組織，應(yīng)加大政策傾斜力度，根據(jù)實(shí)際情況在規(guī)定范圍內(nèi)確定扶持的財(cái)政資金額度。龍頭企業(yè)和合作社的自籌資金投入比例也應(yīng)適當(dāng)降低，特別是對剛剛起步發(fā)展、實(shí)力較弱的可適當(dāng)放寬條件。要進(jìn)一步拓寬財(cái)政資金扶持范圍，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)表格內(nèi)容編制宜粗不宜細(xì)；允許適當(dāng)調(diào)整并將調(diào)整審批權(quán)限適當(dāng)下放，報(bào)上級主管部門備案。要簡化項(xiàng)目申報(bào)文本，可根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)指南編制實(shí)用性的可研報(bào)告或申報(bào)書。

（三）財(cái)務(wù)上再規(guī)范。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對申報(bào)立項(xiàng)后的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，財(cái)政農(nóng)發(fā)管理部門要定期培訓(xùn)其主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員；農(nóng)發(fā)內(nèi)部要強(qiáng)化職責(zé)分工，實(shí)行AB崗，搞項(xiàng)目的要參與資金管理，管資金的更要深入項(xiàng)目實(shí)地，掌握工程項(xiàng)目建設(shè)的第一手資料，防止失真失實(shí)。特別是在報(bào)賬過程中，必須嚴(yán)格把好票據(jù)的審核關(guān)，做到“七不”，即對用途不合理的不報(bào)、程序不規(guī)范的不報(bào)、發(fā)票不合規(guī)的不報(bào)、附件不齊全的不報(bào)、無經(jīng)手人簽字的不報(bào)、工程進(jìn)度未達(dá)到要求的不報(bào)、資金支出不到位的不報(bào)，確保報(bào)賬憑證的真實(shí)性、合法性、有效性和完整性，確保財(cái)政資金安全。

（四）管理上再嚴(yán)格?！跋冉ê笱a(bǔ)”不是放松管理，而是更加注重關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該管的要加強(qiáng)，該放開的適當(dāng)放開。具體說來，要把好四關(guān)：一是把好選項(xiàng)立項(xiàng)關(guān)，這是確定項(xiàng)目的關(guān)鍵。對申報(bào)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的申報(bào)資質(zhì)與材料，要認(rèn)真進(jìn)行實(shí)地考察和篩選，對資金規(guī)模太小和財(cái)務(wù)不健全、不規(guī)范的申報(bào)單位，一律不予申報(bào)立項(xiàng)。二是把好初步設(shè)計(jì)關(guān)，這是核定項(xiàng)目投資多少的關(guān)鍵。要委托有專業(yè)資質(zhì)單位編制，健全現(xiàn)場考察制、專家評審制，使初步設(shè)計(jì)更全面、更詳實(shí)、更合理。三是把好竣工驗(yàn)收關(guān)，這是認(rèn)定項(xiàng)目是否建成的關(guān)鍵。要完善、細(xì)化、配套驗(yàn)收辦法，強(qiáng)化責(zé)任追究，用健全的制度來規(guī)范項(xiàng)目的驗(yàn)收。四是把好管護(hù)關(guān)。項(xiàng)目完工驗(yàn)收后，要將已完工項(xiàng)目的會(huì)計(jì)資料、檔案資料進(jìn)行收集整理，移交到管理單位，并簽訂項(xiàng)目管護(hù)協(xié)議，明確管護(hù)事項(xiàng)及雙方的權(quán)利和義務(wù)，切實(shí)解決重建輕管的現(xiàn)象。

（五）作風(fēng)上再求實(shí)。近年來，部分建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中與當(dāng)?shù)厝罕姰a(chǎn)生的矛盾較多，不同程度地影響著項(xiàng)目的實(shí)施。因此，財(cái)政農(nóng)發(fā)部門要督促項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、項(xiàng)目建設(shè)單位與當(dāng)?shù)厝罕娭g加強(qiáng)感情溝通，增強(qiáng)矛盾協(xié)調(diào)的主動(dòng)性；要及時(shí)會(huì)商相關(guān)部門，通過辦公會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等方式，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的道路、灌排、電力、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)矛盾，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

（作者單位：安徽省六安市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)局）

責(zé)任編輯：洪峰