蔣雪

摘 要：當前我國對林權流轉行政程序尚無明確的法律規(guī)定，全國統(tǒng)一的行政程序法也尚未出臺，理論界對林權流轉行政程序的研究也尚不充分。但是，行政程序的優(yōu)劣直接關系到林農的切身利益，直接關系到林改的成敗。目前我國的林權流轉過程中存在著流轉價格不透明、林農對流轉政策法規(guī)不了解、權屬登記公示制度粗略、林農的利益得不到保障等一系列問題。針對以上困境，建議從聽證程序、公眾參與制度、信息公開程序、森林資產評估程序等方面加以完善。

關鍵詞：林權流轉；流轉程序；法律困境；出路

當前我國法律、法規(guī)對于林權流轉的程序沒有具體的規(guī)定，實踐中的流轉程序都是以行政法規(guī)及地方性法規(guī)為主，部門規(guī)章及地方政府規(guī)章為輔，這一系列規(guī)定對林權流轉程序的建立發(fā)揮了一定作用，但是由于法律對此沒有統(tǒng)一的、權威的、規(guī)范的規(guī)定，當前的集體林權流轉仍處于無章可循的狀態(tài)。

一、集體林權流轉程序存在的問題

（一）聽證程序缺失

合理確定林地的價格是集體林權流轉的關鍵，但是，政府沒有制定林地流轉價格的參照制度，同時又不允許市場價格競爭體系進入林地流轉市場，造成了林地流轉的價格差別非常大。而且，在現(xiàn)實生活中由于各種各樣的壓力，在林權流轉過程中，林農沒有辦法維護自己的價格優(yōu)勢。主要原因在于，現(xiàn)階段林權流轉主要的推動者是村集體以及相關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。開發(fā)商往往先聯(lián)合政府部門，之后再與林農商談流轉的價格，林農在價格制定上根本沒有發(fā)言權。很多地方政府為了搞活經濟，突出業(yè)績，便加大力度引進外資，想盡一切辦法給開發(fā)商提供優(yōu)惠，在這種情況下林農價格交涉的勢力極其微弱，想自主確定流轉的價格也是妄談。導致了林地流轉不公開、不透明，林地流轉的價格掌握在政府和開發(fā)商之間。

而產生這種局面的根本原因在于，政府的林權流轉聽證程序缺失，很多政府為了減少工作任務、獲得更大利益，完全不顧林農的權益，在確定林地價格的時候，不舉行聽證，不與林農進行協(xié)商。

（二）公眾參與制度不健全

以明晰產權、承包到戶、放活經營，由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉變?yōu)槟康牡募w林權制度改革基本完成以后，林權流轉已成為必然趨勢。林權流轉既是農村經濟發(fā)展的必然結果，也是林地適度規(guī)?；洜I、提高林地利用效率的客觀要求。目前的狀況是農民受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，小農意識仍然較重，寧可粗放經營，也不愿將林地流轉出去，而有志于發(fā)展林業(yè)的農民無法通過流轉實現(xiàn)連片規(guī)?；洜I，阻礙了林業(yè)的規(guī)?；l(fā)展；同時，各級政府、林業(yè)主管部門對林權流轉的法律法規(guī)、政府政策宣傳不到位，片面地認為只要林地承包關系穩(wěn)定就行了，導致林權流轉工作組織指導不力、服務不到位，流轉市場秩序混亂，農民對林權流轉的好處不夠了解，阻礙了森林資源資產的變現(xiàn)和資源的優(yōu)化配置，制約了林業(yè)勞動生產率的提高。

（三）信息公開程序缺失

林權流轉市場是一種信息不對稱的市場，買賣雙方由于客觀環(huán)境的影響而存在著信息不對稱，這種信息不對稱嚴重影響了森林資源的有效配置，大大降低了林權流轉市場的競爭氛圍。就目前來看，林權流轉平臺建設嚴重落后，利用率不高，一些地方的林權流轉數量非常少，一些密集林區(qū)還沒有設立流轉平臺，也存都會林權流轉信息閉塞等現(xiàn)象，從而導致了林業(yè)林權競爭市場難以建立。此外，在林權流轉平臺進行林權交易需要一定的服務費，而且由于大部分林農所在地區(qū)交通并不便利從而增加了流轉成本，在此現(xiàn)實情況下，林農并沒有太大的積極性利用林權流轉平臺完成交易。

（四）森林資產評估程序不完善

目前我國各級政府機構著重培育林權的一級流轉市場，而有著巨大發(fā)展?jié)摿Φ亩壛鬓D市場卻缺少必要的管理和服務機構，這就導致林權流轉市場的發(fā)展受到限制，阻礙了林業(yè)經濟的有序、健康發(fā)展。

在實際的林權流轉過程中，對于森林資源的價值評估是林權流轉的前提和基礎。林權流轉評估工作是森林資源資產化管理的重要依據，也是提高資源配置效率的有效手段，有利于提高森林資源產權交易的透明度，維護林農及相關從業(yè)者的權益[4]。但是，在我國的林權制度改革中，缺乏健全的林權價值評估的法律、法規(guī)，科學的林權價值評估體系還沒有建立，又缺乏專業(yè)的林權評估人員，造成林權流轉中存在許多問題，嚴重影響到了林業(yè)經濟的發(fā)展，因此建立健全林權價值評估體系成為必須要完成的工程。

由于缺乏林地流轉的價值評估機構，林地資源價格混亂，隨意性大，資產流失現(xiàn)象嚴重，無形中提高了林地流轉的交易成本。另外，由于沒有專門的信息渠道來發(fā)布林地流轉的信息，想買的人不知道哪里有，想賣的人不知道誰想要，信息成本較高，從而對交易價格也產生一定影響。

二、完善我國集體林權流轉程序的對策

我國當前尚未出臺一部完整的程序法來對程序進行規(guī)范，因此，我國當前林權流轉面臨的最大困境便是缺乏統(tǒng)一規(guī)范林權流轉程序的法律、法規(guī)。而林權流轉作為林權改革的關鍵環(huán)節(jié)、核心環(huán)節(jié)，直接關系到林業(yè)市場化的進程，關系到林改的成敗。而國家專門的林權流轉程序立法的缺失，不利于林權改革現(xiàn)有成果的鞏固，也會阻礙林權改革的進程。近年來，我國很多地方針對本省的林權流轉實際情況制定了適合本省發(fā)展需要的林權法律法規(guī)，其中也對林權流轉的程序進行了規(guī)定，這對促進國家專門性林權流轉立法起了一定的推動作用。

（一）完善集體林權流轉的聽證程序

聽證程序的要義源于“任何人的意見都應當被公平的聽取”的程序正義理論，它作為行政程序法上的核心精髓所在，是行政參與權具體化的集中體現(xiàn)。因此，在各種行政程序參與權中“尤其是，公平聽證權能夠經次年闡述出許多詳細內容。公民在以某種方式受權杖之苦之前讓他的案情得到公正聽審的權利可以覆蓋全部的程序步驟，從最初的反抗到最終決定?！盵1]

在聽證程序中，行政相對人可以在行政主體作出對自己可能產生不利影響的決定之前發(fā)表意見，從而對行政決定的最終作出施加影響。行政相對人參與到這個過程中，是有助于提高行政決定本身的科學性和可操作性，有助于該決定作出后利害關系人的自愿接受和自覺遵守，從根源上化解了林地流轉中產生糾紛的可能性。

（二）建立林權流轉管理機構和咨詢服務平臺

林權的流轉，是林地資源在市場上的合理交易。交易的頻度和廣度是林地資源價值的選擇和優(yōu)化。要完善林權流轉市場的交易機制，規(guī)范交易行為，增強林權流轉頻率，同時要加強林權流轉的信息服務，要培育好市場化運作的中介組織，為林地流轉搭建規(guī)范、有序、公開、公正、公平的林權流轉交易平臺，才能指導好林地流轉程序，協(xié)調好各方面的關系，從而服務好林權流轉這項工作，促進林改的順利進行。

對此，應建立和完善林權流轉管理機構和服務機構，為林權交易提供場所。各地林權登記管理機構承擔林權流轉管理職能，負責制定林權流轉政策、制定規(guī)范流轉合同文本、流轉合同備案、開展流轉主體資質審查、開發(fā)應用軟件、辦理權屬變更登記手續(xù)、林權流轉檔案管理、協(xié)同調處林權流轉糾紛和查處林權流轉中的坑農行為。

各級林權流轉管理機構承擔林權流轉服務職能，負責宣傳發(fā)布林權流轉信息，監(jiān)督指導流轉合同的簽訂，組建林權交易市場，組織聯(lián)系森林資源評估。林權流轉管理服務機構要加強硬件和軟件建設，構建省、市、縣、鄉(xiāng)互聯(lián)互通的四級林權管理平臺，把各地的林權流轉服務機構納入林權管理的大局中，統(tǒng)一由林權登記管理機構負責日常管理。

（三）完善集體林權流轉的信息公開制度

1、林地流轉價格公開

在林地流轉過程中，如何評估林地的價值，并確定其合理的流轉價格是一個很重要的問題，同時也是一個很專業(yè)的問題，不可能通過規(guī)定一個政府統(tǒng)一的流轉價格來解決問題。這也就需要我們建立健全林地資產評估與流轉價格確定機制以保證林地流轉的公平性。

而對于流轉價格的確定，需要全面考慮林地的多方面的功能，尤其是社會保障功能。但是目前，林地流轉價格的確定主要掌握在村委會和企業(yè)之間，沒有考慮市場因素，只是將林地當作一種生產資料來對待，而沒有考慮林地對于林農的多重功能，更沒有考慮到林農的切身利益。[2]在林地的價格確定機制的建設中，建議要引入市場機制，主要由市場來確定價格，只是在必要的時候才由政府進行引導和調整。同時，要保證林地流轉價格的公開，讓林農在進行林地流轉時有所參考。

2、林權流轉信息查詢渠道公開

林權流轉信息主要是指林地流轉價格、開發(fā)商信息、森林資產評估狀況、流轉方式、流轉內容以及相關法律法規(guī)規(guī)定、政府部門的政策性規(guī)定。林農對林權流轉信息在現(xiàn)實的流轉過程中并未能夠及時、詳盡的了解，這就必然導致林權流轉程序上存在諸多問題亟待解決。

對此，在確保林地流轉價格公開的前提下，林權流轉的信息查詢渠道也要公開，不僅要建立便捷的查詢方式，讓林農可以很方便的查詢到林地流轉價格、開發(fā)商信息、森林資產評估狀況、流轉方式等信息，同時要定期對林權流轉的相關政策法規(guī)進行公開宣傳，讓林農及時了解到法律動向，這樣才能使林農具備保障自身權益的能力，能夠學會用法律的手段維護自身的合法利益，同時也能對我國林改的順利進行起到一定的推動作用。

（四）完善森林資產評估程序

目前我國森林資源評估制度還不健全，專業(yè)性不強，行業(yè)管理也尚不規(guī)范，往往體現(xiàn)在森林資源評估的隨意性較大?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進集體林權制度改革的意見》指出：要“加強森林資源評估管理，加快建立森林資源評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方的合法權益?！?/p>

各省應在相關條例中增加森林資源轉讓評估機構 、評估人員取得條件、程序、審核審批機關等條款；充分利用現(xiàn)有森林資源資產評估機構及其人才資源，培育出一批合格的、真正有能力從事林權流轉資產評估的專業(yè)機構和專業(yè)人員。同時，建立森林資源評估的專業(yè)機構，明確評估機構的資質條件，實行行業(yè)準入制度，提高評估機構的公信力[3]。要重視（加強）對森林資源評估人員的培訓，提高他們的業(yè)務水平，努力解決森林資源評估的專業(yè)人員缺少問題；同時，要規(guī)范行業(yè)準入制度，加快森林資源評估準則的建設進程，努力提高森林資源評估結果的準確度，使森林資源的評估價值經得起實踐和時間的檢驗。

參考文獻：

[1] [英]W·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第97頁

[2] 楊金元主編：《集體所有建設用地使用權流轉》，經濟科學出版社2007年5月版，第97頁

[3] 劉濤. 我國林權流轉問題研究[D].東北師范大學2013年碩士學位論文