王寅

慈善研究專家鄭功成認(rèn)為，慈善法的制定，目的在于營(yíng)造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會(huì)氛圍和輿論氛圍，接下來(lái)還需要構(gòu)建有利于慈善事業(yè)發(fā)展的稅制環(huán)境。

歷時(shí)十年，慈善立法終于“修成正果”。為更清晰地了解慈善事業(yè)氛圍、慈善事業(yè)相關(guān)制度、政府公共服務(wù)與慈善事業(yè)等相關(guān)問(wèn)題，本刊記者對(duì)慈善法草案起草與全國(guó)人大常委會(huì)審議、代表大會(huì)制定全過(guò)程的重要參與專家、全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成進(jìn)行了專訪。

中國(guó)報(bào)道：什么樣的主體才有資格進(jìn)行慈善募捐？

鄭功成：根據(jù)慈善法的規(guī)定，想要公開(kāi)募捐的主體首先必須是慈善組織。慈善組織成立之后，想要向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)募捐，還必須取得管理部門(mén)批準(zhǔn)的募捐資格。到底哪些組織機(jī)構(gòu)具有募捐資格，管理部門(mén)是會(huì)公布具體名單的。在名單之上的慈善組織，才能進(jìn)行公開(kāi)募捐。

這就好比教育部門(mén)公布的高校名單一樣，不在名單之上的，那就是不正規(guī)學(xué)校。

但是，這并不是說(shuō)其他組織機(jī)構(gòu)就不能夠進(jìn)行慈善募捐行為，而是需要找到具有合法募捐資格的慈善組織進(jìn)行合作募捐，募得的錢(qián)物須由慈善組織按照規(guī)定進(jìn)行管理，以便確保善款能夠全部用于慈善事業(yè)，并使捐贈(zèng)人的意愿得到圓滿實(shí)現(xiàn)。

之所以要對(duì)募捐行為做這種規(guī)制，主要是為規(guī)范慈善募捐有序進(jìn)行，保護(hù)愛(ài)心人士之愛(ài)心不受傷害。慈善機(jī)構(gòu)需要維護(hù)自身的信用，必須依法使用善款。此外，還有監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織募捐、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，也能進(jìn)一步保證善款的合理合法使用。

中國(guó)報(bào)道：有媒體認(rèn)為，慈善法不夠資格提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，您如何看待這種言論？

鄭功成：慈善法由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)慈善事業(yè)的高度重視。一般情況下，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律都是特別重要的基本法律，如憲法、刑法、物權(quán)法等。慈善法可以由全國(guó)人大常委會(huì)制定。現(xiàn)在由全國(guó)人民代表大會(huì)制定，當(dāng)然是這部法律有其特殊的價(jià)值，這就是慈善法的立法目的是引導(dǎo)人心向善、方便人人行善。它與社會(huì)的價(jià)值導(dǎo)向相關(guān)，與社會(huì)的風(fēng)氣相關(guān)，這是它的特殊之處。慈善不是少數(shù)富人行善的專利，也應(yīng)當(dāng)是所有人參與和回報(bào)社會(huì)的途徑，任何有心向善的人都可以行善。

這次由全國(guó)人民代表大會(huì)制定慈善法，效果是非常好的，不僅所有代表參與了討論，而且全體政協(xié)委員也參與審議，整個(gè)社會(huì)高度關(guān)注。事實(shí)證明，通過(guò)后的慈善法吸收了代表們提出的一些修改意見(jiàn)，法律更加完善了。慈善事業(yè)需要全社會(huì)的參與，慈善事業(yè)的壯大也需要全民的力量，慈善法的立法過(guò)程、制定與實(shí)施，已經(jīng)打開(kāi)了一個(gè)良好的局面。

中國(guó)報(bào)道：您認(rèn)為，慈善法通過(guò)之后，將對(duì)慈善機(jī)構(gòu)產(chǎn)生哪些推動(dòng)作用？

鄭功成：慈善法對(duì)慈善機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、公開(kāi)募捐資格如何認(rèn)定等都進(jìn)行了規(guī)范。此外，對(duì)慈善組織的內(nèi)部治理、慈善組織開(kāi)展的募捐行為、慈善信托、慈善服務(wù)等內(nèi)容，也進(jìn)行了全面的基本規(guī)范。從此之后，中國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)行有了基本的法律依據(jù)。

信息公開(kāi)在慈善法中作為單獨(dú)一章存在，這是慈善法的一個(gè)亮點(diǎn)。

信息公開(kāi)包括三個(gè)層面：法令公開(kāi)的內(nèi)容、部分公開(kāi)的內(nèi)容、不應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容。

所謂法令公開(kāi)的內(nèi)容，就是必須公開(kāi)的內(nèi)容。慈善機(jī)構(gòu)如果不公開(kāi)這些信息，就是違法。

但是，慈善機(jī)構(gòu)并不是所有信息都會(huì)公開(kāi)，慈善機(jī)構(gòu)并不是“裸體機(jī)構(gòu)”。比如，向利益相關(guān)人公開(kāi)的內(nèi)容就不會(huì)被披露給所有人。舉個(gè)例子，甲向某慈善機(jī)構(gòu)捐款100元，乙向該慈善機(jī)構(gòu)捐款1億元。如果甲要求慈善機(jī)構(gòu)向其公開(kāi)乙所捐1億元善款的所有相關(guān)信息，這就是不合理的。因?yàn)槔嫦嚓P(guān)方所要求獲得的信息，必須是與其利益相關(guān)的。

此外，法律規(guī)定，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息也不能公開(kāi)，還有要尊重捐贈(zèng)人意愿。比如，捐款人要求慈善機(jī)構(gòu)不公開(kāi)其個(gè)人信息及捐款信息，那么慈善機(jī)構(gòu)也不應(yīng)該將這些信息公之于眾。又比如，慈善機(jī)構(gòu)為保值增值需要進(jìn)行某些投資活動(dòng)，這些行為需要遵守商業(yè)規(guī)范和法則，涉及商業(yè)秘密的信息也不能公開(kāi)。至于受助人的個(gè)人隱私，慈善組織有責(zé)任保密。

慈善法單獨(dú)設(shè)置“信息公開(kāi)”這一章內(nèi)容，就是為了提高慈善組織的透明度，并且規(guī)范慈善組織信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)報(bào)道：您認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家慈善事業(yè)的最重要推手是什么？

鄭功成：慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度，與社會(huì)的文明程度是正相關(guān)的關(guān)系。但更重要的是，慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度，反映的是制度文明的發(fā)展程度。

比如，當(dāng)今美國(guó)的慈善事業(yè)之所以如此發(fā)達(dá)，與其稅制有密切關(guān)系。美國(guó)主要有三種稅制：一是對(duì)參與慈善者給予減免稅收的優(yōu)惠，這是在正面牽引；二是遺產(chǎn)稅，這是最重要的規(guī)制，根據(jù)這一稅法，超級(jí)富翁的巨額財(cái)產(chǎn)在他們?nèi)ナ篮髮⒈徽魇站揞~的遺產(chǎn)稅，但若將巨額遺產(chǎn)捐出來(lái)做慈善公益，就無(wú)須繳納或減少繳納遺產(chǎn)稅了，這既是政府在幫助人行善，也必然使每一個(gè)人思考如何才能更好地利用自己的財(cái)富。不僅如此，美國(guó)還開(kāi)征贈(zèng)與稅，規(guī)定個(gè)人財(cái)產(chǎn)要轉(zhuǎn)贈(zèng)與他人也必須繳稅。這些規(guī)制促使美國(guó)人必須具備現(xiàn)代財(cái)富觀，這就是在有生之年做好公益慈善。就以制度促進(jìn)慈善文明這一點(diǎn)來(lái)看，美國(guó)的確值得學(xué)習(xí)。

中國(guó)報(bào)道：中國(guó)在制度推動(dòng)慈善事業(yè)方面——比如稅制建設(shè)工作上的現(xiàn)狀如何？慈善法在這方面作出了哪些貢獻(xiàn)？

鄭功成：我們現(xiàn)在既沒(méi)有遺產(chǎn)稅，也沒(méi)有贈(zèng)與稅。我們?cè)诖壬凭栀?zèng)方面的稅收減免力度也還不夠。所以，慈善法的制定，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展僅僅是第一步。其目的在于營(yíng)造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會(huì)氛圍和輿論氛圍，讓大家知道參與慈善事業(yè)是非常光榮的事情。接下來(lái)，還需要構(gòu)建有利于慈善事業(yè)發(fā)展的稅制環(huán)境。

日前通過(guò)的慈善法在推動(dòng)相關(guān)稅制修改方面主要有三個(gè)貢獻(xiàn)：

一是推動(dòng)慈善事業(yè)的減免稅待遇向更公平的方向發(fā)展。當(dāng)前對(duì)于慈善組織與慈善活動(dòng)的減免稅措施采取的是“一事一議”、“一案一批”的方式，每個(gè)組織均需要申請(qǐng)并報(bào)批，這種個(gè)案審批的方式給了審批機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，有可能導(dǎo)致有的組織能夠更快獲得減免稅，有的組織會(huì)被拖延審批時(shí)間。這樣便會(huì)造成不公平現(xiàn)象。慈善法通過(guò)之后，這種程序不公平將不復(fù)存在——只要是被認(rèn)證的慈善組織，其從事的慈善活動(dòng)自動(dòng)享受減免稅政策。

二是慈善法規(guī)定：“企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過(guò)法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。”這能讓企業(yè)在慈善捐贈(zèng)方面獲得更大的自主權(quán)，可以在一定程度上鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行單次大額捐贈(zèng)。慈善法并不對(duì)具體的稅種與稅率進(jìn)行規(guī)定——這應(yīng)該由稅法決定，但慈善法允許企業(yè)在三年內(nèi)將稅法規(guī)定額度結(jié)轉(zhuǎn)使用是對(duì)慈善事業(yè)的促進(jìn)。

三是對(duì)于扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊優(yōu)惠政策。這里強(qiáng)調(diào)的主要是特殊的稅收優(yōu)惠政策。雖然慈善法沒(méi)有作出具體的規(guī)定，但可以肯定的是，它能夠推動(dòng)現(xiàn)行稅收政策在扶貧濟(jì)困方面的改進(jìn)，同時(shí)也有利于構(gòu)建更利于慈善事業(yè)發(fā)展的稅收環(huán)境。

中國(guó)報(bào)道：政府公共事業(yè)與慈善事業(yè)之間是什么樣的關(guān)系？

鄭功成：在慈善領(lǐng)域，政府與慈善組織是一種伙伴關(guān)系，政府公共事業(yè)與慈善事業(yè)應(yīng)為相互融合的關(guān)系。

慈善組織應(yīng)當(dāng)接受政府部門(mén)的監(jiān)管，但不是政府的下屬或附屬機(jī)構(gòu)，通常情況下，慈善組織也不應(yīng)當(dāng)從政府財(cái)政中直接獲得資金投入，但政府可以購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)支持慈善事業(yè)，因?yàn)榇壬剖聵I(yè)與政府公共事業(yè)的目的是相同的：提升公共利益。所以我認(rèn)為，政府與慈善組織是伙伴關(guān)系。

許多國(guó)家和地區(qū)的政府會(huì)購(gòu)買慈善組織所提供的慈善服務(wù)。對(duì)慈善組織而言，能夠獲得相對(duì)固定的資金來(lái)源，募捐的壓力也會(huì)減小；對(duì)政府而言，則不需要專門(mén)設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)、雇傭公職人員來(lái)從事相應(yīng)的公共服務(wù)。

比如，在中國(guó)香港特別行政區(qū)，香港政府基本沒(méi)有官辦福利機(jī)構(gòu)，香港每年的福利預(yù)算都是分解成多個(gè)部分，并提供給相應(yīng)的慈善機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)其為香港居民提供相關(guān)服務(wù)。比如，香港有100個(gè)孤寡老人需要入住養(yǎng)老院，那么政府就從福利預(yù)算中專門(mén)撥款，用于向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買床位，即負(fù)責(zé)支取這100個(gè)孤寡老人的養(yǎng)老院入住費(fèi)，是從民辦福利機(jī)構(gòu)購(gòu)買床位——而不是自己建立公辦養(yǎng)老院，這種方式應(yīng)當(dāng)是既公平又有效率的合作方式。

中國(guó)報(bào)道：您認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)給慈善事業(yè)帶來(lái)的變化有哪些？

鄭功成：互聯(lián)網(wǎng)是當(dāng)今慈善事業(yè)發(fā)展的重要途徑，我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展也離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)。但網(wǎng)絡(luò)空間也存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，是柄“雙刃劍”。因此，慈善法律及相關(guān)規(guī)章制度必須要做到在利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展慈善事業(yè)的同時(shí)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)魚(yú)龍混雜的現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范整治。因?yàn)槟呐轮挥?%的網(wǎng)絡(luò)募捐是假的，也會(huì)對(duì)愛(ài)心人士造成巨大的沖擊。

因此，互聯(lián)網(wǎng)募捐的出現(xiàn)與發(fā)展是好的，但是必須由依法成立的慈善組織來(lái)發(fā)起，其他組織與個(gè)人則不得在互聯(lián)上發(fā)起公開(kāi)募捐，但可以采取與合法的慈善組織合作募捐的方式進(jìn)行。同時(shí)，慈善法對(duì)可以開(kāi)展公開(kāi)募捐的網(wǎng)絡(luò)也進(jìn)行了規(guī)制，不是任何人、任何網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都可以開(kāi)展公開(kāi)募捐的，而是只有合法的慈善組織與經(jīng)指定的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)才能進(jìn)行公開(kāi)募捐。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)，慈善事業(yè)是開(kāi)放的，但也是有規(guī)矩的。