王哲

“十三五”規(guī)劃綱要指出，無(wú)論是西部新五年的大開(kāi)發(fā)，還是中部崛起、東北振興，抑或是京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，每一個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略的表述中，均貫穿了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的五大發(fā)展理念。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著各項(xiàng)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)版圖正在發(fā)生深刻變化?！笆濉睍r(shí)期，貫穿區(qū)域發(fā)展的一條主線將是“一帶一路”統(tǒng)籌下的從沿海、沿邊到內(nèi)陸的全方位開(kāi)放，打破行政區(qū)劃的桎梏，走出自家一畝三分地，把視野拓展到全國(guó)乃至全球市場(chǎng)，為區(qū)域發(fā)展增添新動(dòng)能、新動(dòng)力和新優(yōu)勢(shì)。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局?！毒V要》中，無(wú)論是西部新五年的大開(kāi)發(fā)，還是中部崛起、東北振興，抑或是京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，每一個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略的表述中，均貫穿了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的五大發(fā)展理念。

中國(guó)的區(qū)域發(fā)展格局已定，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)進(jìn)行升級(jí)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，各個(gè)地區(qū)面臨的壓力與形勢(shì)不同，如何在調(diào)結(jié)構(gòu)的同時(shí)保持發(fā)展動(dòng)能？這既需要國(guó)家的區(qū)域戰(zhàn)略政策進(jìn)行引導(dǎo)，也需要地方進(jìn)行探索突破。

促進(jìn)要素有序自由流動(dòng)是關(guān)鍵

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴接受本刊記者采訪時(shí)指出，區(qū)域差異較大是我國(guó)的基本國(guó)情，但從辯證視角看，作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，區(qū)域發(fā)展水平的落差可以增大發(fā)展的回旋空間，形成梯度推進(jìn)和持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。近年來(lái)，在沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩的同時(shí)，部分內(nèi)陸省份發(fā)展明顯提速，形成對(duì)沖效應(yīng)，使得我國(guó)能夠較為平緩地由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)變，并使我國(guó)具有長(zhǎng)期保持中高速增長(zhǎng)的潛力。

王一鳴認(rèn)為，現(xiàn)階段更重要的是最大限度地創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)公平的環(huán)境，從而調(diào)動(dòng)各地區(qū)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，探索各具特色、符合本地條件和環(huán)境的發(fā)展模式，促進(jìn)各地區(qū)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高居民收入水平過(guò)程中逐步縮小區(qū)域差距。

“當(dāng)前，勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)還受到多重約束。中西部農(nóng)村轉(zhuǎn)移到東部城鎮(zhèn)就業(yè)的人口，還難以在就業(yè)地落戶并享受與當(dāng)?shù)鼐用裣嗤幕竟卜?wù)，仍沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市民化。東部的資本、技術(shù)和人才進(jìn)入中西部也往往受到營(yíng)商環(huán)境不佳、交易成本較高等因素的制約?！蓖跻圾Q指出，“十三五”時(shí)期，要通過(guò)深化改革加快建立全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，破除限制生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的各種體制障礙，打破地區(qū)封鎖和壟斷，進(jìn)而繼續(xù)推動(dòng)“人口東移”和“產(chǎn)業(yè)西進(jìn)”，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用，促進(jìn)東部產(chǎn)業(yè)有序向中西部轉(zhuǎn)移。

目前，城鄉(xiāng)或不同城市之間的戶籍壁壘和公共服務(wù)供給不均等，仍是妨礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的重要體制性因素。王一鳴指出，要建立農(nóng)業(yè)人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，加快落實(shí)到2020年使一億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)，使他們平等地享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障房等方面的公共服務(wù)。同時(shí)，還要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤，以及中央預(yù)算內(nèi)投資向轉(zhuǎn)移人口落戶較多的城鎮(zhèn)傾斜的機(jī)制，以鼓勵(lì)有條件的城市吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶?！捌渲?，發(fā)揮政府的獨(dú)特作用非常重要，最主要的是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。要進(jìn)一步積極支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政策扶持力度，加快建立全國(guó)統(tǒng)籌的社保體系等?！蓖跻圾Q說(shuō)。

構(gòu)建新的增長(zhǎng)帶和增長(zhǎng)極

美國(guó)哥倫比亞大學(xué)地球研究所薩克斯教授的研究表明，從全世界的角度來(lái)看，世界60%的GDP分布在沿海100公里的范圍內(nèi)，工業(yè)生產(chǎn)和科技創(chuàng)新中心也大多集聚在這里。但隨著交通改善、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和物流成本降低，內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展條件在明顯改善。王一鳴指出，“十三五”時(shí)期，中國(guó)在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上需要積極構(gòu)建新的增長(zhǎng)帶和增長(zhǎng)極，著力推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略的實(shí)施，培育區(qū)域發(fā)展新格局?！敖陙?lái)重慶、成都、西安、武漢、鄭州、貴陽(yáng)等城市獲得了較快發(fā)展，就是這一思路的體現(xiàn)?！蓖跻圾Q指出，首要發(fā)展的“一帶一路”是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的4.0版，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、外貿(mào)拓展和金融合作的重要載體，有助于形成“東西雙向、海陸聯(lián)動(dòng)”的開(kāi)放格局。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀接受本刊記者采訪時(shí)指出，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”是中國(guó)新時(shí)期面向未來(lái)構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的重大戰(zhàn)略，國(guó)內(nèi)各區(qū)域都要在“一帶一路”中尋找新的發(fā)展機(jī)會(huì)。我們從過(guò)去的向東開(kāi)放變成向西開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)海陸統(tǒng)籌，所以西部從開(kāi)放的末端走向了前沿?！耙粠б宦贰蓖ㄟ^(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通建設(shè)，為中西部未來(lái)的大開(kāi)發(fā)和進(jìn)一步發(fā)展提供難得的新機(jī)遇。中西部發(fā)展的方式和動(dòng)力引擎都會(huì)發(fā)生非常大的改變。

“‘十三五’規(guī)劃綱要中還提到支持西部建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，目前已有的西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)有重慶的沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、廣西桂東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等都是帶動(dòng)西部的動(dòng)力源，包括第三批自貿(mào)區(qū)有望設(shè)立，主要是面向內(nèi)陸地區(qū)?！标愐f(shuō)?，F(xiàn)在西部的口岸加大開(kāi)放后，可以直接輸送到國(guó)際市場(chǎng)，節(jié)省了人力物力成本，重慶之所以成為世界上最大的IT生產(chǎn)基地，和這方面有密切的關(guān)系，“十三五”時(shí)期產(chǎn)業(yè)會(huì)繼續(xù)加速向西部轉(zhuǎn)移。

“對(duì)于京津冀來(lái)說(shuō)，科技資源密集是比較優(yōu)勢(shì)之一，要通過(guò)市場(chǎng)化改革促進(jìn)創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，形成貫通產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新鏈，打造全國(guó)科技創(chuàng)新高地。另外，生態(tài)文明建設(shè)是京津冀協(xié)同發(fā)展最重要的突破口。”王一鳴指出，2014年初，京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略；同年，生態(tài)就被確定為三個(gè)實(shí)現(xiàn)率先突破的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。兩年來(lái)，三地緊密合作、攜手共促，劃定京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源消耗上限，生態(tài)環(huán)境之困漸趨緩和。“在京津冀協(xié)同發(fā)展中，北京要疏解，天津、河北的主要功能是承接，兩地在三地協(xié)同發(fā)展重大部署上都作出了很多舉措?！?/p>

“同飲一江水，共擔(dān)一份責(zé)?！?“十三五”規(guī)劃綱要指出，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)同樣要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境放在首要位置，推動(dòng)長(zhǎng)江上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動(dòng)合作，成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶。本刊記者了解到，目前國(guó)家在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上已布局“長(zhǎng)三角城市群”、“長(zhǎng)江中游城市群”和“成渝城市群”，還在“長(zhǎng)三角城市群”與“長(zhǎng)江中游城市群”之間規(guī)劃了次一級(jí)的皖江城市帶。陳耀指出，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群連成片，主要是發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶承東啟西、輻射南北的優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)帶動(dòng)廣大內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展。發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶科技水平領(lǐng)先、產(chǎn)業(yè)體系完備的綜合優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變、向中高端水平邁進(jìn)。

從“行政區(qū)”到“經(jīng)濟(jì)區(qū)”

“解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題，必須通過(guò)深化改革，打破地區(qū)分割，清除各種顯性的和隱性的制度性、體制性障礙。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任侯云春接受本刊記者專訪時(shí)指出。

侯云春表示，長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)傳統(tǒng)的稅收體制和財(cái)政分配格局，形成了獨(dú)特的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。各級(jí)地方政府在忙于招商引資、辦園區(qū)、拉企業(yè)、上項(xiàng)目的同時(shí)，重復(fù)建設(shè)、“底線競(jìng)爭(zhēng)”、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問(wèn)題也凸顯出來(lái)。有些地區(qū)為了保證當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，明明并不適合本地區(qū)發(fā)展或已經(jīng)不合時(shí)宜的項(xiàng)目也要強(qiáng)行上馬或保留?！氨热?，一些不成規(guī)模的小廠小礦即使效益不佳、污染環(huán)境也要堅(jiān)持辦下去；明明本地沒(méi)有資源稟賦，卻要長(zhǎng)途將原材料運(yùn)來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)，甚至不如從外地直接運(yùn)進(jìn)產(chǎn)品更加經(jīng)濟(jì)……這些做法顯然是不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的?！焙钤拼合蛴浾哧愂觥靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”帶來(lái)的各種弊端，“單純以行政區(qū)劃來(lái)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使全國(guó)統(tǒng)一的共同市場(chǎng)難以真正形成，最終導(dǎo)致一些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成本加大，加重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾?！?/p>

侯云春指出，變“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”為“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”要通過(guò)全面深化改革，調(diào)整財(cái)政分配格局，逐步減少間接稅比重，提高直接稅比重。理順各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，從過(guò)去簡(jiǎn)單的“找投資、拉項(xiàng)目”等直接組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更多地轉(zhuǎn)向以創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和做好市場(chǎng)監(jiān)管為主的職能轉(zhuǎn)變。厘清政府與市場(chǎng)主體、行政權(quán)力與市場(chǎng)規(guī)則的關(guān)系，界定其邊界，規(guī)范其行為，“從根本上掃除各種障礙，才能真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！?/p>