朱生營(yíng)

(北京師范大學(xué) 公共資源服務(wù)中心，北京 100875)

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加快普及學(xué)前教育，促進(jìn)社會(huì)公平
——《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中期反思

朱生營(yíng)

(北京師范大學(xué) 公共資源服務(wù)中心，北京 100875)

摘要：通過(guò)對(duì)《規(guī)劃綱要》有關(guān)學(xué)前教育的政策背景、政策內(nèi)涵和可行措施的政策反思，發(fā)現(xiàn)與以往類似政策相比，此次《綱要》體現(xiàn)了更深廣的社會(huì)發(fā)展背景，突出強(qiáng)調(diào)了對(duì)社會(huì)公平的追求，具有更加務(wù)實(shí)的政策目標(biāo)、可行的政策工具，但也存在政策執(zhí)行分散化和缺乏激勵(lì)機(jī)制等不足。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；規(guī)劃綱要；社會(huì)公平

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，發(fā)展學(xué)前教育對(duì)于促進(jìn)兒童身心全面健康發(fā)展，普及義務(wù)教育，提高國(guó)民素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)具有重要意義。改革開放以來(lái)，我國(guó)的學(xué)前教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，大中城市已基本滿足了兒童的入園需求；農(nóng)村地區(qū)通過(guò)靈活多樣的形式，為越來(lái)越多學(xué)齡前兒童提供了受教育的機(jī)會(huì)；學(xué)前兒童的教育質(zhì)量得到提高。但是，目前我國(guó)學(xué)前教育仍然存在很大不足，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間發(fā)展不平衡；學(xué)前教育投入不足；學(xué)前教育管理機(jī)制有待改善；學(xué)前教育的整體發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求不相適應(yīng)。面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有學(xué)前教育的不足，《規(guī)劃綱要》用專門的章節(jié)對(duì)我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展做出了要求，進(jìn)一步強(qiáng)化了學(xué)前教育的重要性。本文將就《綱要》中有關(guān)學(xué)前教育政策的提出背景、政策內(nèi)涵、可行措施進(jìn)行解讀，同時(shí)，反思政策存在的問(wèn)題與不足。

一、政策背景

1.社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求

《規(guī)劃綱要》提出基本普及學(xué)前教育，把發(fā)展學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。這些內(nèi)容集中體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)公平正義的務(wù)實(shí)追求，是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。黨的十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史任務(wù)，這一重大戰(zhàn)略舉措的提出是我們黨基于我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期所做出的抉擇，是我國(guó)推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)的歷史使命。

經(jīng)過(guò)三十年的艱苦奮斗，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了令人矚目的巨大成就。我國(guó)綜合國(guó)力大大提升，人民生活水平整體上實(shí)現(xiàn)了從溫飽到小康的歷史性跨越；民主法制建設(shè)不斷加強(qiáng)；各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)創(chuàng)造力競(jìng)相迸發(fā)。我國(guó)社會(huì)也正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程是一個(gè)不同利益群體重新組合的過(guò)程，也是各種社會(huì)矛盾集中出現(xiàn)的時(shí)期。由于歷史的原因，我國(guó)的發(fā)展一度采取的是效率優(yōu)先兼顧公平的方式，致使經(jīng)濟(jì)社會(huì)沒(méi)有達(dá)到同步發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不同地區(qū)、不同人群和行業(yè)間的收入差距有越來(lái)越大的趨勢(shì)，社會(huì)公平問(wèn)題正在不斷涌現(xiàn)。社會(huì)主義建設(shè)的最終目標(biāo)是讓所有的社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展的成果，這也是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的根本條件。黨中央正是基于這些認(rèn)識(shí)提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史任務(wù)。

社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)四位一體發(fā)展的社會(huì)，是一個(gè)能夠讓廣大人民群眾享受到社會(huì)發(fā)展成果的社會(huì)，是一個(gè)能夠讓我國(guó)數(shù)億農(nóng)民群眾能夠享受社會(huì)發(fā)展成果的社會(huì)。我國(guó)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展取決于我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r，我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)取決于我國(guó)農(nóng)民的收入和發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)村的發(fā)展是我國(guó)未來(lái)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)，而發(fā)展農(nóng)村教育則是農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。教育發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的基石，教育平等是社會(huì)平等的前提，學(xué)前教育的平等則是教育平等的起點(diǎn)。因此，從戰(zhàn)略高度重視農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是我國(guó)關(guān)乎社會(huì)平等、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的具體體現(xiàn)。

2.學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的學(xué)前教育經(jīng)歷了福利化到社會(huì)化的發(fā)展變遷，已經(jīng)形成了較為成熟的社會(huì)化辦學(xué)模式。我國(guó)學(xué)前教育也取得了長(zhǎng)足發(fā)展，幼兒園數(shù)、在園幼兒數(shù)、幼兒園園長(zhǎng)和教師數(shù)均有增加。2009年，全國(guó)有幼兒園13.82萬(wàn)所，在園幼兒(包括學(xué)前班)2657.81萬(wàn)人，幼兒園園長(zhǎng)和教師共112.78萬(wàn)人[1]，學(xué)前三年入園率達(dá)50.9%，學(xué)前一年入園率達(dá)74%[2]，保持了近年來(lái)的增長(zhǎng)勢(shì)頭。但是，學(xué)前教育的發(fā)展仍然受著很多因素的制約，還存在很大的發(fā)展空間。

(1)學(xué)前教育發(fā)展的區(qū)域不平衡。近年來(lái)，雖然總體上全國(guó)的學(xué)前教育保持了增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但是這種增長(zhǎng)明顯存在著區(qū)域間的差距。2007年，東中西部地區(qū)在園幼兒數(shù)分別增加44.4萬(wàn)人、21.8萬(wàn)人和18.8萬(wàn)人，增長(zhǎng)了4.3%、3.6%和3%，其中，東部地區(qū)增量占全國(guó)增量的一半以上[3]。從入園率來(lái)看，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的學(xué)前三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到85%以上，如浙江為85%，上海為95%。而中部很多地區(qū)的學(xué)前三年入園率還在50%以下，西部地區(qū)一些省份的學(xué)前三年入園率甚至低于30%，如新疆為25%[4]。很顯然，我國(guó)幼兒在接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)平等上還存在很大的差距。

(2)學(xué)前教育發(fā)展的城鄉(xiāng)不平衡。無(wú)論在學(xué)前教育福利化時(shí)期還是現(xiàn)在的社會(huì)化時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村的學(xué)前教育發(fā)展都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的學(xué)前教育發(fā)展。全國(guó)大多數(shù)城市的學(xué)前三年入園率均在80%以上，東部和中部地區(qū)大城市入園率均在90%以上，但是，很多省份的農(nóng)村地區(qū)入園率則低于40%[4]。從2007年的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，城市幼兒入園數(shù)比往年增長(zhǎng)了9.9%，而農(nóng)村的幼兒入園數(shù)則僅僅增加了1.8%[3]。城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異一起構(gòu)成了影響我國(guó)學(xué)前教育整體發(fā)展水平的重大障礙。

(3)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的不足。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的不足主要體現(xiàn)在國(guó)家在分配各類教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的比例遠(yuǎn)低于其他層次的教育經(jīng)費(fèi)比例。在2005年的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出中，用于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)比例僅為1.36%，而中小學(xué)比例則都在30%以上，高等教育的比例為22.2%[5]。與此同時(shí)，我國(guó)發(fā)展學(xué)前教育的社會(huì)化道路又在很大程度上把籌集學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)和家庭身上，用于發(fā)展學(xué)前教育的政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)一直處于低比例狀態(tài)。相比于義務(wù)教育，中央長(zhǎng)期沒(méi)有用于發(fā)展學(xué)前教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出或轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的不足必然會(huì)影響學(xué)前教育的進(jìn)一步發(fā)展，而對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的影響則更大。

學(xué)前教育的發(fā)展會(huì)直接影響義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r，而現(xiàn)今我國(guó)學(xué)前教育又一直是我國(guó)教育發(fā)展中一塊短板。因此，從戰(zhàn)略高度突出對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展成為今后我國(guó)教育改革與發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

3.世界各主要國(guó)家學(xué)前教育發(fā)展的趨勢(shì)

世界各主要國(guó)家對(duì)學(xué)前教育的重視，已經(jīng)不是是否要為學(xué)前教育投入經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，而是應(yīng)該投入多少或者在什么水平上進(jìn)行投入的問(wèn)題。自二十世紀(jì)七八十年代起，世界各主要國(guó)家尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家大力發(fā)展學(xué)前教育的政策都是應(yīng)對(duì)各種新挑戰(zhàn)的結(jié)果。一是婦女進(jìn)入社會(huì)參加有償勞動(dòng)潮流的出現(xiàn)；二是對(duì)婦女權(quán)力平等的追求，尤其是婦女在對(duì)工作與家庭責(zé)任協(xié)調(diào)上的重新審視；三是應(yīng)對(duì)出生率下降及大量移民問(wèn)題；四是打破貧困循環(huán)，尤其是兒童早期教育的不平等[6]。進(jìn)入21世紀(jì)，世界各國(guó)已經(jīng)把學(xué)前教育看成是一種公共產(chǎn)品，與義務(wù)教育相比較，學(xué)前教育的公共產(chǎn)品屬性一樣重要。它不僅有利于推進(jìn)全體幼兒的身心健康，有利于促進(jìn)未來(lái)的教育成就，有利于增加勞動(dòng)力市場(chǎng)容量和靈活性，更有利于促進(jìn)社會(huì)的整合[7]。由于學(xué)前教育很容易受到“市場(chǎng)失靈”的影響，其消費(fèi)者很難準(zhǔn)確判斷所獲得的服務(wù)質(zhì)量，然而，一次錯(cuò)誤的學(xué)前教育“買賣”會(huì)對(duì)幼兒未來(lái)發(fā)展帶來(lái)極其嚴(yán)重的影響。教育不像其他商品的買賣一樣，如果質(zhì)量有問(wèn)題可以退貨或者換取新商品，而是一個(gè)不可往復(fù)的過(guò)程。把一個(gè)幼兒從一個(gè)教育質(zhì)量很差的環(huán)境中帶走并無(wú)法彌補(bǔ)他已經(jīng)失去的機(jī)會(huì)，與此同時(shí)，如果繼續(xù)讓他接受那樣低質(zhì)量的教育則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其成長(zhǎng)。這些都說(shuō)明政府對(duì)學(xué)前教育的直接投入是更加必要的。在實(shí)踐當(dāng)中，OECD的大部分國(guó)家已經(jīng)把學(xué)前教育當(dāng)成公共產(chǎn)品，政府正在廣泛地提供學(xué)前教育服務(wù)。即使在一些自由經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，如愛(ài)爾蘭、荷蘭和英國(guó)，其學(xué)前教育依然實(shí)行的是自由市場(chǎng)形式，但也會(huì)為學(xué)前幼兒每天免費(fèi)提供一定時(shí)間的早期教育。在美國(guó)，則已經(jīng)有46個(gè)州為4歲的幼兒提供政府支持的學(xué)前教育，其中佐治亞、俄克拉何馬和紐約三州則為幼兒開放所有的學(xué)前教育。把學(xué)前教育納入傳統(tǒng)的教育體系當(dāng)中是把學(xué)前教育看成是公共產(chǎn)品的一個(gè)開端[8]。

由于對(duì)學(xué)前教育重要性的認(rèn)識(shí)，世界各主要國(guó)家的學(xué)前教育入園率一直處在較高水平，2006年除了印度外其他主要國(guó)家的學(xué)前教育入園率均高于我國(guó)。2008年，我國(guó)3—5歲幼兒毛入園率只有47.3%，遠(yuǎn)低于目前發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平75%和中等發(fā)達(dá)國(guó)家平等水平62%；在九個(gè)人口大國(guó)中也位于巴西(68%，2004)和墨西哥(84%，2004)之后[9]。由此可知，大力發(fā)展學(xué)前教育，尤其是突出政府對(duì)學(xué)前教育的支持是當(dāng)前世界各主要國(guó)家的趨勢(shì)。教育是國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的奠基石，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興，保持國(guó)家綜合國(guó)力的持續(xù)上升必須迎合世界發(fā)展學(xué)前教育的潮流，從戰(zhàn)略高度關(guān)注和重視學(xué)前教育的發(fā)展，只有為所有的幼兒提供一個(gè)平等、優(yōu)質(zhì)的教育起點(diǎn)，我國(guó)人民的整體素質(zhì)才能得到最大的提升。

二、政策內(nèi)涵

1.政策目標(biāo)——學(xué)前教育的質(zhì)和量

此次《綱要》的政策目標(biāo)是基本普及學(xué)前教育。該政策目標(biāo)既體現(xiàn)了國(guó)家從戰(zhàn)略高度對(duì)學(xué)前教育的重視，普及學(xué)前教育是推進(jìn)社會(huì)平等的一個(gè)重要起點(diǎn)；也體現(xiàn)了國(guó)家此次戰(zhàn)略決策考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，基本普及體現(xiàn)的是我國(guó)現(xiàn)存城鄉(xiāng)、地區(qū)差異客觀實(shí)際。從《綱要》有關(guān)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的具體目標(biāo)來(lái)看，學(xué)前一年毛入園率2009年達(dá)74%，2015年達(dá)85%，2020年達(dá)95%；學(xué)前二年毛入園率2009年達(dá)65%，2015年達(dá)70%，2020年達(dá)80%；學(xué)前三年毛入園率2009年達(dá)50.9%，2015年達(dá)60%，2020年達(dá)70%。這些分步驟、分層次推進(jìn)的目標(biāo)都充分體現(xiàn)了政策的客觀針對(duì)性。我國(guó)現(xiàn)有學(xué)前教育整體入園率低的關(guān)鍵在落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，這一現(xiàn)狀的形成有著深厚的社會(huì)、歷史原因，消除這些差異當(dāng)然也無(wú)法一蹴而就，只能逐步推進(jìn)。

除了通過(guò)入園率這一直觀的量的衡量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定未來(lái)我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的任務(wù)，此次《綱要》更從質(zhì)上提出了對(duì)未來(lái)學(xué)前教育發(fā)展的要求。與原來(lái)有關(guān)發(fā)展學(xué)前教育的相關(guān)政策不同，此次《剛要》明確提出了學(xué)前教育要遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，以科學(xué)保教方法，保障幼兒快樂(lè)健康成長(zhǎng)。學(xué)前教育促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展、提高全民素質(zhì)乃至增強(qiáng)國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的作用的發(fā)揮除了要保障所有的學(xué)齡前兒童能獲得學(xué)前教育，更重要的是要獲得優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育?？茖W(xué)的保教方法說(shuō)明學(xué)前教育也有規(guī)律可循，應(yīng)該充分學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)學(xué)前教育研究的最新成果，反思我國(guó)傳統(tǒng)的保教方法，尤其是反思把學(xué)前教育“義務(wù)教育化”的做法，理解學(xué)前教育的目的是保障幼兒快樂(lè)健康成長(zhǎng)。學(xué)前教育質(zhì)量的核心標(biāo)準(zhǔn)是身心健康、習(xí)慣養(yǎng)成和智力發(fā)展，學(xué)前教育是為未來(lái)生活做準(zhǔn)備的，而不是僅僅為未來(lái)教育做準(zhǔn)備的，即不僅僅是為接受義務(wù)教育進(jìn)行認(rèn)知、知識(shí)、技能的準(zhǔn)備。這一質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將是切實(shí)推進(jìn)素質(zhì)教育的良好開端。

2.政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障——政府責(zé)任

強(qiáng)化政府在發(fā)展學(xué)前教育中的責(zé)任是此次《綱要》的一大亮點(diǎn)。“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。加大政府投入，完善成本合理分擔(dān)機(jī)制，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給予補(bǔ)助。”這充分體現(xiàn)了政府在發(fā)展學(xué)前教育中的責(zé)任的回歸。我國(guó)的學(xué)前教育經(jīng)歷了福利化到社會(huì)化的發(fā)展變遷。福利化時(shí)期承擔(dān)學(xué)前教育發(fā)展重?fù)?dān)的是企事業(yè)單位和農(nóng)村集體，社會(huì)化時(shí)期承擔(dān)這一重?fù)?dān)的則是社會(huì)團(tuán)體和家庭，政府的直接投入一直保持在有限的范圍之內(nèi)。而此次《綱要》提出要由政府主導(dǎo)、大力發(fā)展公辦幼兒園、加大政府投入則體現(xiàn)了政府在發(fā)展學(xué)前教育中的責(zé)任的回歸。這正符合世界各主要國(guó)家把學(xué)前教育看成是和義務(wù)教育一樣的公共產(chǎn)品的趨勢(shì)，也是重新對(duì)學(xué)前教育重要意義認(rèn)識(shí)的結(jié)果，更是我國(guó)努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的切實(shí)體現(xiàn)。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有學(xué)前教育整體發(fā)展水平提高的重點(diǎn)在落后地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，為這些地區(qū)注入政府資源是提高學(xué)前教育整體水平的根本，是讓所有社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展成果的有效實(shí)踐。因此，政府承擔(dān)起發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任是實(shí)現(xiàn)此次《綱要》學(xué)前教育目標(biāo)的基礎(chǔ)。

3.政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵——關(guān)注農(nóng)村和貧困

我國(guó)地域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡是不可忽視的客觀事實(shí)。近幾年隨著改革開放的逐步推進(jìn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市的學(xué)前教育已經(jīng)取得了很大的成績(jī)，其入園率已經(jīng)接近普及程度，但中西部地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的入園率仍然很低。農(nóng)村和貧困群體的學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r是普及我國(guó)學(xué)前教育的關(guān)鍵。此次《綱要》專門用一小節(jié)強(qiáng)調(diào)了對(duì)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的重視，提出要保障留守兒童的學(xué)前教育，充分利用各種資源發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。我國(guó)最大的差距存在于城鄉(xiāng)之間，這種差距已經(jīng)嚴(yán)重阻礙我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展。由于歷史的原因，農(nóng)村地區(qū)為我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)作出很大貢獻(xiàn)，直至今天從農(nóng)村涌向城市的農(nóng)民工群體仍然為城市的發(fā)展提供著不可或缺的支持。我國(guó)城市的飛速發(fā)展反襯的卻是農(nóng)村的一貫落后。我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵是如何讓人口最大多數(shù)的農(nóng)民過(guò)上富裕的生活，城市反哺農(nóng)村則是實(shí)現(xiàn)這一目的的重要途徑。而發(fā)展農(nóng)村教育提高農(nóng)民的能力則是最長(zhǎng)遠(yuǎn)也是最根本解決農(nóng)村落后問(wèn)題的方法。突出對(duì)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的重要性抓住了問(wèn)題的本質(zhì)。農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的普及、留守幼兒的入園教育將是提高我國(guó)整體學(xué)前教育水平的關(guān)鍵，是截?cái)噢r(nóng)村貧困鏈最為根本的方法。因此，實(shí)現(xiàn)《綱要》提出的學(xué)前教育目標(biāo)要突出對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的關(guān)注。

三、可行措施

1.加大政府財(cái)政投入

普及學(xué)前教育的基礎(chǔ)是加大政府的財(cái)政投入。只有為所有的學(xué)齡前兒童，尤其是農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡前兒童提供可及的學(xué)前教育服務(wù)才能保障學(xué)前教育的基本普及。而明確政府的投入主體責(zé)任則是前提。此次《綱要》明確提出要加大政府對(duì)學(xué)前教育的投入，確保政府在發(fā)展學(xué)前教育的主導(dǎo)地位，大力發(fā)展公辦學(xué)前教育，扶持民辦幼兒園，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭幼兒入園提供資助。這些都集中體現(xiàn)了政府在發(fā)展學(xué)前教育中的投入保障機(jī)制，其一明確了政府在原有基礎(chǔ)之上加大對(duì)學(xué)前教育投入的決心和力度，其二具體表述了今后政府在加大學(xué)前教育投入的具體途徑。

世界各主要國(guó)家針對(duì)學(xué)前教育的投入機(jī)制見(jiàn)表1[4]。通過(guò)與這些國(guó)家的比較，可以看出此次《綱要》提出的政府投入學(xué)前教育的機(jī)制既有直接工具——提供基礎(chǔ)設(shè)施(如改擴(kuò)建、新建幼兒園，充分利用中小學(xué)布局調(diào)整富余的校舍和教師舉辦幼兒園(班))，又有間接工具——對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭幼兒入園進(jìn)行補(bǔ)貼；既有支持供給方——發(fā)展公立幼兒園、扶持民辦幼兒園，又有支持需求方——對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭支持的財(cái)政支出方式。這種交叉立體式的財(cái)政支出方式既體現(xiàn)了引入社會(huì)資源共同發(fā)展學(xué)前教育的思路，又抓住了我國(guó)今后普及學(xué)前教育的重點(diǎn)——保障農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難家庭幼兒入園。這一政策工具切實(shí)可行，為未來(lái)基本普及我國(guó)的學(xué)前教育提供了保障。

表1　學(xué)前教育財(cái)政支出機(jī)制

2.規(guī)范管理

規(guī)范管理是保證學(xué)前教育質(zhì)量的重要措施。此次《綱要》中明確提出要分步驟、分層次基本普及學(xué)前教育，其深意既考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，也體現(xiàn)了對(duì)學(xué)前教育發(fā)展質(zhì)和量的兼顧。發(fā)揮學(xué)前教育的重要意義不僅僅是在量上獲得全面覆蓋，更重要的是要在質(zhì)上有所保證。規(guī)范辦園行為、建立準(zhǔn)入制度是保障學(xué)前教育質(zhì)量的重要措施。在鼓勵(lì)社會(huì)力量介入學(xué)前教育的同時(shí)，規(guī)范不同類型幼兒園的辦園行為就顯得極為重要。其一，由于學(xué)前教育對(duì)于兒童成長(zhǎng)的重要意義，低質(zhì)量學(xué)前教育造成的損害是不可彌補(bǔ)的，因此保障所有幼兒園提供符合基本標(biāo)準(zhǔn)的教育服務(wù)就至關(guān)重要；其二，規(guī)范辦園行為也是保證幼兒園間有效競(jìng)爭(zhēng)的重要措施。

建立學(xué)前教育的基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也是當(dāng)前世界各主要國(guó)家的趨勢(shì)。不管是堅(jiān)持學(xué)前教育市場(chǎng)化的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，還是把學(xué)前教育納入由政府提供的公共產(chǎn)品系列的國(guó)家都在制定學(xué)前教育的基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。指定該標(biāo)準(zhǔn)的用意，其一是堅(jiān)守學(xué)前教育重要意義的必然結(jié)果，其二也是不同國(guó)家協(xié)調(diào)中央政府與地方政府在發(fā)展學(xué)前教育中所承擔(dān)的責(zé)任的結(jié)果。集權(quán)向分權(quán)的過(guò)渡必然帶來(lái)自由裁量權(quán)空間的擴(kuò)大，因此，制定基本的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就非常有必要。我國(guó)此次《綱要》所提及的規(guī)范辦園行為既考慮了我國(guó)現(xiàn)有學(xué)前教育社會(huì)化的特征，又符合當(dāng)前世界各主要國(guó)家對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行規(guī)范管理的趨勢(shì)，這對(duì)于充分發(fā)揮學(xué)前教育的重要意義至關(guān)重要。

3.提高教師素質(zhì)

教師素質(zhì)是學(xué)前教育質(zhì)量的基本前提和條件。一直以來(lái)，由于我國(guó)學(xué)前教育堅(jiān)持社會(huì)辦學(xué)為主體的社會(huì)化模式，致使政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入、幼兒園教師的地位待遇都處于低水平，尤其是在農(nóng)村地區(qū)和城市打工子弟的民辦幼兒園中教師均為社會(huì)雇傭形式的打工者，與其他教育層次的教師相比他們處于國(guó)家體制之外，他們的地位、工資待遇均低于其他教育層次的老師。這也直接導(dǎo)致幼兒園教師質(zhì)量的參差不齊。此次《綱要》中提出要依法落實(shí)幼兒園教師的地位和工資待遇，加強(qiáng)幼兒園教師的培訓(xùn)，提高幼兒園教師的整體素質(zhì)，是對(duì)以往我國(guó)學(xué)前教育中存在的不足進(jìn)行反思的結(jié)果。只有切實(shí)落實(shí)學(xué)前教育教師的地位和待遇，才能吸引高素質(zhì)人員投身學(xué)前教育；只有不斷加強(qiáng)對(duì)幼兒園教師進(jìn)行培訓(xùn)，才能保證幼兒園教師整體素質(zhì)的提升，也才能保證學(xué)前教育質(zhì)量的提升。

四、 政策反思

1.政策執(zhí)行的分散化

學(xué)前教育與其他層次的教育相比更為復(fù)雜，它不僅涉及兒童發(fā)展和教育準(zhǔn)備，還涉及婦女權(quán)利，涉及勞動(dòng)力市場(chǎng)供給與靈活性，涉及兒童衛(wèi)生、社會(huì)福利以及兒童貧困等等問(wèn)題。因此，各國(guó)在發(fā)展學(xué)前教育時(shí)都面對(duì)著一個(gè)同樣的問(wèn)題，即需要涉及政府多個(gè)部門共同協(xié)作。就我國(guó)而言，發(fā)展學(xué)前教育需要教育、衛(wèi)生、婦女兒童工作委員會(huì)、婦聯(lián)、財(cái)政、人力資源與社會(huì)保障部、民政、建設(shè)等部門的共同參與。多個(gè)部門的共同參與有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方資源以促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展，但是，這也直接影響學(xué)前教育發(fā)展政策的執(zhí)行。政策執(zhí)行的分散化必然會(huì)影響政策效果的發(fā)揮。

此次《綱要》中提出教育行政部門要加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的宏觀指導(dǎo)和管理，相關(guān)部門履行各自職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)各方面力量發(fā)展學(xué)前教育。雖然在政策中明確了教育行政部門對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展負(fù)有宏觀指導(dǎo)和管理的責(zé)任，要求其他各相關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)。但是，與原有相關(guān)政策，如2003年的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(單位)關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》一樣只是強(qiáng)調(diào)各部門要各負(fù)其責(zé)，而沒(méi)有明確各部門之間應(yīng)如何相互協(xié)作。有鑒于學(xué)前教育的重要性，世界各主要國(guó)家面對(duì)多部門對(duì)政策的分散執(zhí)行都傾向于采用一個(gè)高于各部門級(jí)別的部門或委員會(huì)作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以便于協(xié)調(diào)。這種做法既是現(xiàn)在各國(guó)試圖把學(xué)前教育和其他層次的教育融合成一個(gè)“整合系統(tǒng)”的通用做法，也是為了把一致的政策理念和目標(biāo)貫徹到各執(zhí)行部門中的重要步驟。因?yàn)楦鞑块T由于自身的利益考慮常常會(huì)對(duì)學(xué)前教育政策的理念和目標(biāo)有不同的理解，從而導(dǎo)致在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，最終影響政策的執(zhí)行效果。而此次《綱要》依然沒(méi)有單獨(dú)考慮部門協(xié)作問(wèn)題，這勢(shì)必會(huì)影響其執(zhí)行效果。

2.缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

此次《綱要》提出要建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制，大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園。與原有政策中強(qiáng)調(diào)以社會(huì)辦學(xué)為主體的完全社會(huì)化模式不同，這次《綱要》強(qiáng)調(diào)了政府在發(fā)展學(xué)前教育中的責(zé)任。但是，堅(jiān)持吸收社會(huì)力量辦學(xué)仍然是今后發(fā)展我國(guó)學(xué)前教育的一個(gè)重要途徑，民辦幼兒園的位置沒(méi)有削弱，反而會(huì)獲得更多的支持，民辦幼兒園對(duì)普及我國(guó)學(xué)前教育將發(fā)揮重要作用。不過(guò)，《綱要》中沒(méi)有涉及對(duì)成績(jī)突出的民辦幼兒園的相關(guān)激勵(lì)措施，有效的激勵(lì)機(jī)制將有助于發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)普及學(xué)前教育的促進(jìn)作用。

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[責(zé)任編輯：金穎男]

中圖分類號(hào)：G619

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-0063(2016)02-0145-05

收稿日期：2015-12-18

作者簡(jiǎn)介：朱生營(yíng)(1972-)，男，江西贛州人，講師，教育博士，從事教育管理研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.02.032