□ 鄭州 徐士珺

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城市化進(jìn)程中“土地?fù)Q保障”問題探析——以河南省H市為例

□ 鄭州 徐士珺

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，統(tǒng)稱“三農(nóng)”問題，一直是我們黨和廣大人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》文件的出臺(tái)，要求“加快土地征用制度改革?！晟仆恋卣饔贸绦蚝脱a(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會(huì)保障。積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑和辦法”。如何貫徹中央關(guān)于妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會(huì)保障問題，不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展問題。為此，H市政府針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題進(jìn)行了大膽的探索和嘗試，提出了“土地?fù)Q保障”的模式，收到了較好的成效。

一、“土地?fù)Q保障”問題的提出及意義

1.“土地?fù)Q保障”來自于對(duì)失地農(nóng)民的高度負(fù)責(zé)。2003年開始面對(duì)城市化進(jìn)程中遇到的難題，H市解放思想、創(chuàng)新思維，首先在市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)提出了改革思路。市委、市政府的指導(dǎo)思想與基本觀點(diǎn)是：第一、土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是賴以生存的基礎(chǔ)。政府有權(quán)征用農(nóng)民土地，更有責(zé)任為失地農(nóng)民提供生活保障；第二、依法征地是政府行為，政府必須統(tǒng)管土地征用工作，這不僅是解決多頭征地問題的需要，而且也是經(jīng)營(yíng)城市土地資產(chǎn)，加快城市化進(jìn)程的要求；第三、失去土地的農(nóng)民已經(jīng)成為事實(shí)上的非農(nóng)人員，而且這些人員又大多處在城郊結(jié)合部，隨著城市擴(kuò)容，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民管理范圍，變農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，那是順理成章的事，完全可以解放思想，突破城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)這一體制束縛；第四、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，推進(jìn)城市化，不能再以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，征地補(bǔ)償安置應(yīng)以保障被征地農(nóng)戶的生活水平不下降、并逐步有所提高為基本原則；第五、惟有改革才能走出一條新路來。正是有了上述這些思想觀點(diǎn)，遂有H市區(qū)的征地制度改革的實(shí)踐與探索。

2.“土地?fù)Q保障”的現(xiàn)實(shí)作用。

“失地?fù)Q保障”是失地農(nóng)民的“安全帶”。H市對(duì)被征地人員實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)安置的這一做法，較好地處理了政府與農(nóng)民的關(guān)系，有效地解決了失地人員的長(zhǎng)期生活出路問題，成效是明顯的。主要反映在：減少了征地糾紛，提高了征地效率；把失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，加快了城市化進(jìn)程； 擴(kuò)大了社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，增強(qiáng)了社?；鸬恼{(diào)節(jié)能力； 解決了被征地農(nóng)民的長(zhǎng)期基本生活保障，營(yíng)造了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

二、“土地?fù)Q保障”的基本做法

H市區(qū)的征地制度改革的基本內(nèi)容，可以概括為“三統(tǒng)”，“一分別”。“三統(tǒng)”，即由政府實(shí)施統(tǒng)一征地，統(tǒng)一補(bǔ)償政策，統(tǒng)一組織失地人員“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“養(yǎng)老保險(xiǎn)”?！耙环謩e”即對(duì)不同年齡段的安置對(duì)象分別進(jìn)行安置。具體的做法如下。

市政府成立征地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立市統(tǒng)一征地辦公室（歸市國(guó)土資源局），具體負(fù)責(zé)實(shí)施統(tǒng)一征地工作。被征地人員的補(bǔ)償、安置和戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，由市政府制定統(tǒng)一政策，具體業(yè)務(wù)分別由征地辦公室、勞動(dòng)和社會(huì)保障局及公安部門辦理。不再向被征地村集體支付人員安置費(fèi)，而是由國(guó)土資源部門將費(fèi)用劃入勞動(dòng)社保部門的“社保專戶”，直接落實(shí)到安置人員個(gè)人賬戶上。出臺(tái)有關(guān)政策，按不同年齡段對(duì)被征地人員分別進(jìn)行社會(huì)安置。對(duì)在征地時(shí)達(dá)到退休年齡（即男性滿60周歲，女性滿50周歲）的安置對(duì)象，為其一次性繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，與勞動(dòng)部門簽訂協(xié)議后的次月開始按月發(fā)放養(yǎng)老金。對(duì)在征地時(shí)男性達(dá)到45～59周歲、女性達(dá)到35～49周歲被安置對(duì)象，除了為其一次性繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)以外，退休前還按月發(fā)給生活補(bǔ)助費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)征地時(shí)男性達(dá)到16～44周歲、女性達(dá)到16～35周歲的安置對(duì)象，可自謀職業(yè)加養(yǎng)老保險(xiǎn)，具體方式允許個(gè)人選擇：即，可以選擇一次性發(fā)給部分自謀職業(yè)費(fèi)，并按其在農(nóng)村勞動(dòng)年限（16周歲起算），每滿一年為其購(gòu)買一年的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，最高為15年，征地后由本人繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)，兩年后沒有職業(yè)的，可申領(lǐng)“失業(yè)證”；也可選擇一次性發(fā)給全部自謀職業(yè)費(fèi)，同時(shí)發(fā)給《征地人員手冊(cè)》，直接進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，并按其農(nóng)村勞動(dòng)年限，每滿兩年為其買一年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，最高為15年。征地后由本人繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)未就業(yè)者每月發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，補(bǔ)助時(shí)間最長(zhǎng)不超過兩年。兩年后沒有職業(yè)的，可申領(lǐng)“失業(yè)證”。對(duì)在征地時(shí)未滿16周歲的被征地人員或在學(xué)校生，給予辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，當(dāng)其進(jìn)入勞動(dòng)年齡或?qū)W校畢業(yè)后尚未就業(yè)的，發(fā)給“失業(yè)證”，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。上述安置政策堅(jiān)持了以養(yǎng)老保險(xiǎn)安置為主，輔之以在一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償基礎(chǔ)上自謀職業(yè)。基層干部群眾反映這樣的政策比較符合失地人員的心愿。

三、“土地?fù)Q保障”的政策機(jī)制

1.這一制度剛剛試行，尚有一些應(yīng)該完善的方面。（1）盡早通過地方立法確立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，失地的農(nóng)民將越來越多，已經(jīng)被征用土地的農(nóng)民補(bǔ)償安置費(fèi)由于花銷支出將越來越少。相關(guān)問題將越來越突出，影響也越來越大，不僅會(huì)影響到農(nóng)民的切身生活和利益，也會(huì)影響到我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，因此，通過立法形式確立“土地?fù)Q保障”非常必要。（2） 相關(guān)部門要通力合作，形成嚴(yán)格意義上的保障體系。建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障是涉及到多個(gè)部門的整體工程，要形成保障體系。失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，涉及到很多部門和單位，單靠某個(gè)單位或部門難以從根本上解決問題。在社會(huì)保障體系方面也要研究具體的方向和措施。例如，社會(huì)保險(xiǎn)部門正在研究?jī)煞N方式，一個(gè)是“統(tǒng)籌式”，即由農(nóng)民、村組等分別按照比例出資投保，共同實(shí)現(xiàn)農(nóng)民保險(xiǎn)；另一個(gè)是“商業(yè)式”，即試行商業(yè)性運(yùn)作，從其他保險(xiǎn)形式上進(jìn)行探討和研究。（3）建立具有可操作性的“統(tǒng)一”投保制度和辦法。目前絕大部分補(bǔ)償安置費(fèi)都是一次性貨幣形式支付，農(nóng)民就不愿意將到手后的補(bǔ)償安置費(fèi)再拿出來投保，應(yīng)該在支付補(bǔ)償安置費(fèi)的時(shí)候，再將一部分補(bǔ)償安置費(fèi)發(fā)給農(nóng)民個(gè)人外，一部分直接統(tǒng)一投保。

2.進(jìn)一步完善“土地?fù)Q保障”制度。（1）新型小城鎮(zhèn)人口的失業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)被征地的勞動(dòng)人口，可以按照“以土地?fù)Q保障”的原則，采取以下做法：第一，將現(xiàn)行《土地管理法》中“安置補(bǔ)償費(fèi)”的用途之一明確為建立被征地人口的失業(yè)保險(xiǎn)；第二，根據(jù)各地實(shí)際情況，將安置補(bǔ)償費(fèi)的一部分（總額相當(dāng)于當(dāng)?shù)?4個(gè)月的失業(yè)救濟(jì)金）一次性劃入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)基金，將其納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)體系；第三，小城鎮(zhèn)政府不包被征地勞動(dòng)人口的安置就業(yè)，但可提供就業(yè)指導(dǎo)和幫助，由其自謀職業(yè)；第四，在被征地勞動(dòng)人口未能就業(yè)或就業(yè)后又失業(yè)的情況下，小城鎮(zhèn)政府有義務(wù)為其提供不超過24個(gè)月的失業(yè)救濟(jì)（標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)居民一樣），領(lǐng) 取失業(yè)救濟(jì)滿24個(gè)月仍未就業(yè)的人員，進(jìn)入最低生活保障；第五，被征地勞動(dòng)人口進(jìn)鎮(zhèn)后前24個(gè)月不再繳納失業(yè)保險(xiǎn)基金，24個(gè)月后，必須強(qiáng)制性地參加失業(yè)保險(xiǎn)。因非征地原因進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村勞動(dòng)人口則不能享受上述失業(yè)救濟(jì)，他們從一開始就必須強(qiáng)制性地參加失業(yè)保險(xiǎn)。（2）新型小城鎮(zhèn)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)。這里所說的“新型小城鎮(zhèn)人口”是指在新一輪農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因小城鎮(zhèn)建設(shè)征地原因和因非征地原因進(jìn)入縣城和縣城以下建制鎮(zhèn)落戶的原農(nóng)村居民。其中被征地人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)可依據(jù)“以土地?fù)Q保障”的原則，采取以下做法：第一，將現(xiàn)行《土地管理法》中的安置補(bǔ)償費(fèi)的用途之一明確為建立被征地人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二，以縣為單位，制定被征地人口補(bǔ)繳養(yǎng)老基金的年度標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)不低于城鎮(zhèn)職工年度個(gè)人帳戶和社會(huì)統(tǒng)籌之和的平均額），乘以被征地人口自20周歲起至征地之日的年限，得出被征地人口應(yīng)補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總額，必要時(shí)修改《土地管理法》中的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；第三，將上述被征地人口的應(yīng)補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總額從征地補(bǔ)償費(fèi)中一次性劃出，為被征地人口建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；第四，被征地人口中的勞動(dòng)人口在此基礎(chǔ)上逐年按城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；老年人口則按城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一辦法，逐月領(lǐng)取養(yǎng)老金。對(duì)于因非征地原因進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村勞動(dòng)人口，可由其本人補(bǔ)繳積累建立個(gè)人帳戶，也可以由原行政村出錢為其建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，一次性買斷其在原行政村的包括土地和勞動(dòng)積累在內(nèi)的所有權(quán)益。

四、結(jié)論與分析

加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能損害農(nóng)民利益、擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。一方面地方政府要本著執(zhí)政為民的宗旨，防止出現(xiàn)因片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、盲目上項(xiàng)目，使大批農(nóng)民生計(jì)沒有著落的現(xiàn)象；另一方面要充分考慮已經(jīng)或即將被征用土地農(nóng)民的利益，建立和完善保障體系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的道路。失地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，并不是就要無條件地滿足失地農(nóng)民的所有要求，而是要根據(jù)實(shí)際情況，平衡好方方面面的利益，調(diào)整好土地收益分配。在這個(gè)空間里，采取切實(shí)有效的措施，實(shí)事求是地做好失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置工作，根本上解決失地農(nóng)民生活保障問題。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院）