程雅倩

(中央民族大學(xué) 北京 100081)

談?wù)勎覍?duì)行政長(zhǎng)官制的理解

程雅倩

(中央民族大學(xué) 北京 100081)

我國(guó)特別行政區(qū)的政治體制，既不采用內(nèi)地的人民代表大會(huì)制，也不照搬外國(guó)的三權(quán)分立制，更不沿用港、澳原來(lái)的總督制，而是采用一種獨(dú)特的、符合港澳實(shí)際情況的行政長(zhǎng)官制。那行政長(zhǎng)官制是什么呢？

行政長(zhǎng)官制，就是以行政為主導(dǎo)，司法獨(dú)立，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)互相制衡又互相配合的地方政權(quán)組織形式。這一體制保留了原有的司法獨(dú)立和行政主導(dǎo)作用，同時(shí)又要求行政、立法之間既相互制約又相互配合，是一種獨(dú)具特色的地方政治體制。我從以下幾個(gè)方面理解行政長(zhǎng)官制。

首先，以行政為主導(dǎo)。所謂行政主導(dǎo)，就是以行政長(zhǎng)官為首長(zhǎng)的政府擁有較大的權(quán)力，在政治生活里起積極的主導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)

1、行政長(zhǎng)官的地位顯要。行政長(zhǎng)官具有雙重地位，特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，代表特別行政區(qū)，同時(shí)也是特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)特別行政區(qū)政府，無(wú)疑顯示了行政長(zhǎng)官的重要性。從行政長(zhǎng)官的職權(quán)看，行政長(zhǎng)官的法律地位比立法機(jī)關(guān)高，行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)執(zhí)行特別行政區(qū)基本法和依照該法適用特別行政區(qū)的其它法律，簽署立法會(huì)通過(guò)的法案，公布法律，享有立法異議權(quán)，享有解散立法會(huì)的權(quán)力。只有行政長(zhǎng)官能代表特別行政區(qū)向中央人民政府述職，與中央人民政府聯(lián)系；只有行政長(zhǎng)官能代表特別行政區(qū)處理中央授權(quán)的對(duì)外事務(wù)和其他事務(wù)。行政長(zhǎng)官這種崇高的法律地位，突出了行政的主導(dǎo)作用。

2、從行政與立法的關(guān)系看，行政處于主動(dòng)地位。特別行政區(qū)政府可以擬定并提出法案、議案、附屬法規(guī)，委派官員列席立法會(huì)并代表政府發(fā)言；立法會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，政府提出的議案須優(yōu)先列入議程，凡提出涉及政府政策的議員，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書(shū)面同意，立法會(huì)主席經(jīng)行政長(zhǎng)官的要求召開(kāi)緊急會(huì)議；立法會(huì)通過(guò)的法案和財(cái)政預(yù)算案，經(jīng)行政長(zhǎng)官的簽署方能生效；行政長(zhǎng)官根據(jù)安全和重大利益的考慮，決定政府官員或其他負(fù)責(zé)政府公務(wù)的人員是否向立法會(huì)或其屬下的委員會(huì)作證和提供證據(jù)；行政長(zhǎng)官享有立法異議權(quán)，可將法案發(fā)回立法會(huì)重議，在一定條件下，甚至能夠解散立法會(huì)。這些都顯示了行政的主動(dòng)地位。

3、以行政長(zhǎng)官為首的行政會(huì)議(行政會(huì))地位特殊。行政會(huì)議(行政會(huì))是協(xié)助特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的機(jī)構(gòu)，由行政長(zhǎng)官主持，其成員從政府主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中委任，其任免由行政長(zhǎng)官?zèng)Q定。行政會(huì)議(行政會(huì))起著集體商議的作用，當(dāng)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)不一致時(shí)，立法會(huì)議員就會(huì)反映出來(lái)，因此行政會(huì)議(行政會(huì))在決策時(shí)已知道立法會(huì)的態(tài)度。行政會(huì)議(行政會(huì))起到了實(shí)質(zhì)的行政主導(dǎo)體制。

其次，司法獨(dú)立。司法機(jī)關(guān)是特別行政區(qū)政治體制的一個(gè)重要組成部分，特別行政區(qū)的司法獨(dú)立于行政、立法之外，法院獨(dú)立進(jìn)行審判，活動(dòng)不受任何干涉，司法人員履行審判職責(zé)的行為不受法律追究。此外，由于實(shí)行“一國(guó)兩制”，特別行政區(qū)的司法獨(dú)立還有另一層含義，特別行政區(qū)的司法不僅不受本地區(qū)的干涉，也不受內(nèi)地任何部門包括各級(jí)司法機(jī)關(guān)的干涉，甚至中央人民政府和最高人民法院也不能對(duì)它的工作進(jìn)行干預(yù)。特別行政區(qū)的終審權(quán)是屬于特別行政區(qū)終審法院的，不需要上報(bào)最高人民法院。特別行政區(qū)有自己的一套司法體制，法院組織和職權(quán)也由特別行政區(qū)的法律規(guī)定。

再次，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)互相制衡。那么，它們是怎么互相制衡的呢？

1、特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官享有立法異議權(quán)。在香港特別行政區(qū)，行政長(zhǎng)官如認(rèn)為立法會(huì)通過(guò)的法案不符合香港特別行政區(qū)的整體利益，可在三個(gè)月(澳門特別行政區(qū)九十日)內(nèi)將法案發(fā)回立法會(huì)重議，立法會(huì)如以不少于全體議員三分之二多數(shù)再次通過(guò)原案，行政長(zhǎng)官必須在一個(gè)月(澳門特別行政區(qū)三十日)內(nèi)簽署公布或者按照解散立法會(huì)的規(guī)定處理。

2、特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官享有解散立法會(huì)的權(quán)力。香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官如拒絕簽署立法會(huì)再次通過(guò)的法案或立法會(huì)拒絕通過(guò)政府提出的財(cái)政預(yù)算案或其他重要法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見(jiàn)，行政長(zhǎng)官可解散立法會(huì)。行政長(zhǎng)官解散立法會(huì)前，須征詢行政會(huì)議的意見(jiàn)。行政長(zhǎng)官在其一任任期內(nèi)只能解散立法會(huì)一次。

3、立法會(huì)可迫使行政長(zhǎng)官辭職。滿足以下兩個(gè)條件時(shí)，行政長(zhǎng)官必須辭職：①因兩次拒絕簽署立法會(huì)通過(guò)的法案而解散立法會(huì)，重選的立法會(huì)仍以全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)所爭(zhēng)議的原案，而行政長(zhǎng)官仍拒絕簽署。②因立法會(huì)拒絕通過(guò)財(cái)政預(yù)算案或其他重要法案而解散立法會(huì)，重選的立法會(huì)繼續(xù)拒絕通過(guò)所爭(zhēng)議的原案。

4、立法會(huì)有權(quán)彈劾行政長(zhǎng)官。如立法會(huì)全體議員的四分之一(澳門三分之一)聯(lián)合動(dòng)議，指控行政長(zhǎng)官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為而不辭職，經(jīng)立法會(huì)通過(guò)進(jìn)行調(diào)查，立法會(huì)可委托終審法院首席法官(澳門終審法院院長(zhǎng))負(fù)責(zé)組成獨(dú)立的調(diào)查委員會(huì)，并擔(dān)任主席。調(diào)查委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查并向立法會(huì)提出報(bào)告。如該調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為有足夠證據(jù)構(gòu)成上訴指控，立法會(huì)以全體議員的三分之二多數(shù)通過(guò)，可提出彈劾案，報(bào)請(qǐng)中央人民政府決定。

5、行政機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。特別行政區(qū)政府必須遵守法律，對(duì)特別行政區(qū)立法會(huì)負(fù)責(zé)：執(zhí)行立法會(huì)通過(guò)并已生效的法律，定期向立法會(huì)作施政報(bào)告，答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢。香港特別行政區(qū)還有一條：征稅和公共開(kāi)支須經(jīng)立法會(huì)批準(zhǔn)。

最后，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)互相配合。主要表現(xiàn)在：

1、香港、澳門特別行政區(qū)分別設(shè)立了協(xié)助行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的機(jī)構(gòu)行政會(huì)議和行政會(huì)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的成員都是從行政機(jī)關(guān)的主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中選任的，行政長(zhǎng)官在做出重要決策、向立法會(huì)提交法案 、制定附屬法規(guī)和解散立法會(huì)前，須征詢行政會(huì)議(行政會(huì))的意見(jiàn)，但人事任免、紀(jì)律制裁和緊急情況下采取的措施除外，行政長(zhǎng)官如不采納行政會(huì)多數(shù)委員的意見(jiàn)，應(yīng)將具體理由記錄在案。由于行政會(huì)議(行政會(huì))里既有行政機(jī)關(guān)里的主要官員，也有立法會(huì)的議員，行政長(zhǎng)官在決策時(shí)，就會(huì)采取多方意見(jiàn)，即使行政機(jī)關(guān)和立法會(huì)意見(jiàn)不合，也可以協(xié)商，社會(huì)人士代表自己的意思，站在中立的立場(chǎng)，也可以發(fā)表意見(jiàn)，可以從中調(diào)和，因此，行政會(huì)議(行政會(huì))使行政與立法互相配合，有利于行政效能的提高。

2、在立法會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)可以委派官員列席立法會(huì)并代表政府發(fā)言，行政機(jī)關(guān)可以與立法會(huì)進(jìn)行交流溝通，從而更好的配合。

3、按照一定的程序，行政長(zhǎng)官在解散立法會(huì)之前，須與立法會(huì)協(xié)商，這種溝通和協(xié)商也反映了行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的配合。

有一句名言，存在即合理，特別行政區(qū)的行政長(zhǎng)官制如今正常運(yùn)轉(zhuǎn)這么多年，必然是有它的優(yōu)點(diǎn)的，在“一國(guó)兩制”的設(shè)想下，不完全照搬西方的三權(quán)分立，不沿用原來(lái)的總督制，更不采用中國(guó)大陸的人民代表大會(huì)制，這是必然的，同時(shí)，我們也要設(shè)計(jì)出一種具有創(chuàng)新性的符合實(shí)際情況的政治制度，行政長(zhǎng)官制，無(wú)疑成了我們美好構(gòu)想的結(jié)晶。行政長(zhǎng)官制，是港人治港、澳人治澳的有效形式，它有利于實(shí)現(xiàn)香港、澳門特別行政區(qū)的繁榮與穩(wěn)定，在長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)施以來(lái)，它展示了它的正確合理性，不過(guò)，未來(lái)瞬息萬(wàn)變，我們要根據(jù)實(shí)際情況，完善行政長(zhǎng)官制，讓它更好地適用于香港、澳門特別行政區(qū) 。

程雅倩(1995-)，女，漢，湖北人，本科，中央民族大學(xué)，研究方向：法學(xué)。