虢 欣

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我國(guó)政策性銀行法人屬性探析

虢 欣

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230000）

縱觀世界各國(guó)政策性銀行的發(fā)展過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn)政策性銀行在彌補(bǔ)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不足,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。但是，光環(huán)下卻難以掩蓋一個(gè)問(wèn)題：自政策性銀行成立至今，其在法律層面基本屬于空白狀態(tài)。法律層面的空白很大程度上因?yàn)槟壳皩?duì)其還沒(méi)有一個(gè)很好的界定，政策性銀行本身具有很大的特殊性，法人屬性也具有很大的不確定性。若要解決政策性銀行目前的發(fā)展困境，明確法人屬性，完善立法為首要任務(wù)。

政策性銀行；法人屬性；特殊企業(yè)法人

一、政策性銀行的法律特征

政策性銀行是指那些由政府獨(dú)資、控股或者保證，不以營(yíng)利為目的，為貫徹、配合政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在相對(duì)特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接從事融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理工具的金融機(jī)構(gòu)。其法律特征可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

1.政府控制性。政策性銀行的資金來(lái)源是政府獨(dú)資，或者保證設(shè)立，或者政府參與其中，持有一定的股份，政府獨(dú)資的情況下政策性銀行由政府控制毋庸置疑，但是在另外兩種情況下，是否還是由政府控制？答案是肯定的，因?yàn)榧词拐咝糟y行的資金來(lái)源不是來(lái)源于政府，也是需要政府出面擔(dān)?；蚱渌侄?，這個(gè)時(shí)候政府就需要負(fù)責(zé)該政策性銀行。

2.政策性銀行的政策性。政策性的真正含義是政府的一些宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在政策性銀行的具體業(yè)務(wù)中得到體現(xiàn)。比如說(shuō)社會(huì)中一些其他金融機(jī)構(gòu)不愿意去投資的領(lǐng)域，而這類領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)的發(fā)展又具有重要意義，那么這時(shí)候就需要政策性銀行去相應(yīng)政府的某項(xiàng)政策，參與投資。

3.政策性銀行不以營(yíng)利為目的。這一點(diǎn)是政策性銀行和商業(yè)銀行的主要區(qū)別，當(dāng)然并不是說(shuō)政策性銀行就不能營(yíng)利，只是政策性銀行首先需要考慮的不是營(yíng)利，而是國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)政策，或者說(shuō)是社會(huì)需求。

4.政策性銀行不能創(chuàng)造存款。政策性銀行的存在具有特殊性，雖然具有銀行性質(zhì)的一面，但是創(chuàng)造存款不是其功能。

5.政策性銀行的有限性。有限性是從政策性銀行的業(yè)務(wù)角度來(lái)說(shuō)的，政策性銀行只負(fù)責(zé)法律規(guī)定的業(yè)務(wù)。我國(guó)政策性銀行的業(yè)務(wù)包括三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)效益低且投資收益周期長(zhǎng)的業(yè)務(wù)，這種業(yè)務(wù)一般商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)都不愿意或者無(wú)法參與，這種業(yè)務(wù)往往具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益因而需要去投資，比如說(shuō)大江大河的治理工作。二是資金門(mén)檻高，涉及內(nèi)容一般是金融企業(yè)難以勝任的。三是其他政策性業(yè)務(wù)，比如說(shuō)貧困地區(qū)發(fā)展的貸款。

二、如何處理政策性銀行的法律定位及其弊端

2008年12月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行明確了其獨(dú)立法人的地位，另外兩家政策性銀行也均明確其獨(dú)立法人的地位。這三大政策性銀行都是依法成立的，具有一定的資本注冊(cè)金，由于財(cái)政部門(mén)核撥，因而有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，并且擁有自己的法定名稱和健全的組織機(jī)構(gòu)，包括行長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)等職能部門(mén)；并制定有各自的章程。因此可以說(shuō)政策性銀行是一種獨(dú)立法人。但是進(jìn)一步劃分政策性銀行的法人屬性則出現(xiàn)巨大分歧。徐孟洲先生在其主編的《中國(guó)金融法教程》一書(shū)中認(rèn)為，“政策性銀行是根據(jù)政府宏觀決策和法規(guī)行事，注重實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖和社會(huì)效益，因而政策性銀行應(yīng)屬于公益法人”。[1]張長(zhǎng)利先生在其《政策性銀行法律地位探析》一文中則認(rèn)為，“我國(guó)政策性銀行應(yīng)是公法人”。[2]學(xué)界目前還存在一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策性銀行時(shí)一種特殊的金融機(jī)構(gòu)，政策性是其根本屬性，其存在完全為了滿足政府的宏觀調(diào)控的需要，因此是機(jī)關(guān)法人。

有的學(xué)者將政策性銀行的法人屬性定義為公法人，這主要是政策性銀行由政府出全資或政府保證設(shè)立來(lái)看的，但是，單純將其歸納為公法人并不能解決其在具體運(yùn)作過(guò)程中存在的問(wèn)題，但是并不能說(shuō)公法人不是政策性銀行的法人屬性，只是這樣理解并沒(méi)有實(shí)際意義，張文顯的法理學(xué)一書(shū)中也提到了公法人私法人的劃分在我國(guó)并沒(méi)有實(shí)際意義。

（一）法律定位分析

歸根到底，政策性銀行應(yīng)該屬于《民法通則》對(duì)法人四種分類的那一種？此時(shí)就有必要將政策性銀行與四種法人分類一一對(duì)照，進(jìn)行相關(guān)探討方能得出最后的結(jié)論。

第一，考察企業(yè)法人。以營(yíng)利為目的，獨(dú)立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法人被稱之為企業(yè)法人。故此可以看出企業(yè)法人的成立要件包括以營(yíng)利為目的，具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，以及依核準(zhǔn)登記程序成立。企業(yè)法人最重要的一點(diǎn)是以營(yíng)利為目的，可是本文所講的政策性銀行恰恰不以營(yíng)利為目的，這一根本目的上的沖突也就決定了政策性銀行不屬于企業(yè)法人。政策性銀行畢竟還有銀行屬性的一方面。此時(shí)來(lái)看商業(yè)銀行的有關(guān)規(guī)定?！渡虡I(yè)銀行法》第二條規(guī)定“本法所稱的商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國(guó)公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。”《商業(yè)銀行法》第四條規(guī)定“商業(yè)銀行以安全性、流動(dòng)性、效益性為經(jīng)營(yíng)原則，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束。商業(yè)銀行依法開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受任何單位和個(gè)人的干涉。商業(yè)銀行以其全部法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！边@兩條法律規(guī)定告訴了我們商業(yè)銀行是企業(yè)法人，是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè)法人，在獨(dú)立運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不受干涉，政策性銀行則不然，從二者的比較我們也可以得出政策性銀行不屬于企業(yè)法人。

第二，考察機(jī)關(guān)法人。機(jī)關(guān)法人是指因行使職權(quán)的需要而享有相應(yīng)的民事權(quán)利和民事行為能力的國(guó)家機(jī)關(guān) 。在討論機(jī)關(guān)法人的適合，我們首先要明確一點(diǎn)就是機(jī)關(guān)法人是政府的一部分，那么政策性銀行到底是不是政府的一部分？機(jī)關(guān)在特定情況下才以法人身份出現(xiàn)，政策性銀行則不然，政策性銀行是一種獨(dú)立的法人，政策性銀行所有的活動(dòng)都必須明確其獨(dú)立法人的身份。另外的一點(diǎn)就是資金來(lái)源上，政策性銀行的資金來(lái)源可能是政府的獨(dú)資，或者政府的保證，雖然都有政府的影子，但是其獨(dú)立進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，所以政策性銀行不是政府的一部分，不屬于機(jī)關(guān)法人。

第三，考察事業(yè)單位法人。事業(yè)單位法人是指為了社會(huì)公益事業(yè)目的，從事文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞等公益事業(yè)的單位。這些法人組織以公益為目的，而非以營(yíng)利為目的，它的獨(dú)立經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政撥款。從二者的目的角度來(lái)說(shuō)有一定的相似性，可是事業(yè)單位法人的目的是為了社會(huì)公益事業(yè)，而不是為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖可能參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但事業(yè)單位法人并不是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的身份出現(xiàn)。依照規(guī)定，政策性銀行所負(fù)責(zé)的一是經(jīng)濟(jì)效益低且投資收益周期長(zhǎng)的業(yè)務(wù)，這種業(yè)務(wù)一般商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)都不愿意或者無(wú)法參與，但是這種業(yè)務(wù)往往具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益因而需要去投資，比如說(shuō)大江大河的治理工作。二是資金門(mén)檻高，涉及內(nèi)容一般是金融企業(yè)難以勝任的。三是其他業(yè)務(wù)，比如說(shuō)貧困地區(qū)發(fā)展的貸款。這些是與事業(yè)單位法人的業(yè)務(wù)范圍完全沒(méi)有交叉點(diǎn)的，所以政策性銀行不屬于事業(yè)單位法人。

第四，考察社會(huì)團(tuán)體法人。社會(huì)團(tuán)體法人是指自然人或法人自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。首先社會(huì)團(tuán)體法人實(shí)行會(huì)員制，會(huì)員可以是法人也可以是自然人，而政策性銀行則不存在這種情況，其次，從目的角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)團(tuán)體法人的目的是為了滿足其會(huì)員的共同意愿，而政策性銀行更多的是扮演國(guó)家宏觀調(diào)控工具這樣一種角色，這種滿足更像是一種對(duì)國(guó)家的滿足，對(duì)社會(huì)發(fā)展的一種滿足。社會(huì)團(tuán)體法人也是具有非營(yíng)利性，但這種非營(yíng)利性是從其宗旨角度來(lái)說(shuō)的，是一種有意而為之的行為，而政策性銀行則是其從事的業(yè)務(wù)社會(huì)效益大于營(yíng)利的效益，所以政策性銀行不屬于社會(huì)團(tuán)體法人。

這四種法人都不是政策性銀行的法人屬性，這也就是說(shuō)的現(xiàn)行法律制度下的政策性銀行法人屬性不明確。這種結(jié)果并不會(huì)意外，因?yàn)檎咝糟y行在我國(guó)真正出現(xiàn)是1994年以后，而且其本身具有特殊性，而我國(guó)現(xiàn)行的四種法人都是一些早期民法通則規(guī)定，二者不想適應(yīng)也存在合理性。

（二）法人屬性定位模糊帶來(lái)的弊端

現(xiàn)如今我國(guó)的政策性銀行的法人屬性是模糊的，這種模糊帶來(lái)的諸多弊端，比如說(shuō)在政策性銀行面臨改革與發(fā)展分叉口的今天，政策性銀行的前行之路更加迷茫。我們?cè)谟懻撘粋€(gè)實(shí)體的法人屬性的時(shí)候，往往貼上這種標(biāo)簽，就意味著它將適合何種法律的規(guī)制，也意味著它將有規(guī)可循，可政策性銀行本來(lái)在中國(guó)就是一個(gè)新興產(chǎn)物，如今又面臨發(fā)展困境，又沒(méi)有可以使用的具體的法律，弊端可想而知。

第一，由于政策性銀行法人屬性的不明朗，導(dǎo)致其在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中與商業(yè)銀行沒(méi)能很好地區(qū)分開(kāi)來(lái)，比如說(shuō)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)更多體現(xiàn)在了環(huán)境保護(hù)，社會(huì)保障，中小企業(yè)的住房保障上面，但是真正需要中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行發(fā)揮融資作用的貧困地區(qū)，卻依然存在資金的困境，這就是運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的困境。

第二，由于政策性銀行特殊的法人屬性，其各種事項(xiàng)都需要獨(dú)立去運(yùn)作，但是同樣是由于政策性銀行特殊的法人屬性，導(dǎo)致我國(guó)尚未制定出相應(yīng)的法律。當(dāng)我們?cè)谡f(shuō)沒(méi)有法律的適合，到底應(yīng)該立何種法？我國(guó)目前有三大政策性銀行，所要立的法就是每個(gè)政策性銀行都是一部專門(mén)的法。這些立法的規(guī)制至今未出臺(tái)，在某種意義上也是由于其法人屬性的不明朗所導(dǎo)致。

第三，從對(duì)政策性銀行的分析中，我們可以得到這樣一個(gè)事實(shí)：政策性銀行可以合理盈利。我國(guó)的政策性銀行現(xiàn)在確實(shí)存在這樣一種困惑，就是我是能夠盈利，我選擇盈利的手段是什么。這個(gè)問(wèn)題得不到解決，對(duì)我國(guó)的財(cái)政也是一種壓力，政策性銀行是依賴于政府財(cái)政的，政策性銀行法人屬性不明確，盈利問(wèn)題也就得不到解決，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。這種情況會(huì)帶來(lái)兩種問(wèn)題：一方面加重市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，另一方面加重社會(huì)道德風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)是由于財(cái)政直接通過(guò)政策性銀行介入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，道德風(fēng)險(xiǎn)增加是由于政策性銀行由于過(guò)于依賴財(cái)政，一旦該政策性銀行發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，那么政府財(cái)政也會(huì)受到嚴(yán)重影響。

第四，國(guó)外的政策性銀行的發(fā)展趨勢(shì)是向綜合性銀行轉(zhuǎn)變，這種綜合性銀行更多的業(yè)務(wù)上的綜合，兼具商業(yè)銀行的一些業(yè)務(wù)，以及政策性銀行自身特有的業(yè)務(wù)。當(dāng)前的政策性銀行由于其主要業(yè)務(wù)單一，僅依靠政策性貸款，而導(dǎo)致其難以勝任市場(chǎng)化對(duì)銀行的要求。如果政策性銀行法人屬性明朗，可以建立相應(yīng)的法律規(guī)范體系，可以再具體的法律規(guī)范范圍內(nèi)，拓寬業(yè)務(wù)，合理盈利，從而得以滿足客戶需要，加入市場(chǎng)化浪潮。政策性銀行基于其特殊的重要地位，需要明確法人屬性，進(jìn)行深層次的改革，從而有效發(fā)揮其積極作用。這一點(diǎn)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一下的是，雖然我國(guó)的政策性銀行的政策主導(dǎo)性現(xiàn)在且將來(lái)都將占主要的地位，可是這不代表政策性銀行就不能或者不需要向綜合性銀行轉(zhuǎn)變，政策性銀行的自身也需要發(fā)展，這種發(fā)展對(duì)國(guó)家的財(cái)政也至關(guān)重要。而且政策性做主導(dǎo)，與政策性銀行參與市場(chǎng)化進(jìn)程二者是不矛盾的，不見(jiàn)得一定是此消彼長(zhǎng)，因此，我國(guó)未來(lái)的政策性銀行的發(fā)展方面也應(yīng)向這種國(guó)際潮流靠攏。

三、對(duì)我國(guó)政策性銀行法人屬性的定位

（一）國(guó)外政策性銀行的定位及啟示

1.美國(guó)政策性銀行的法人屬性

美國(guó)的政策性銀行的發(fā)展在國(guó)際中都處于領(lǐng)先地位，20世紀(jì)初是美國(guó)政策性銀行發(fā)展的一個(gè)高峰，這一時(shí)期美國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸體系的建立，可以說(shuō)是政策性銀行發(fā)展的一個(gè)標(biāo)桿，農(nóng)業(yè)信貸體系的建立起初是政府出資，后期轉(zhuǎn)為股份制獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，這個(gè)時(shí)候?qū)r(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展起到了十分重要的推動(dòng)作用。其后政策性銀行的建立也大多此種路徑。

美國(guó)的政策性銀行并非全都是脫離政府的。政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依賴性就很強(qiáng)，雖然后期股份制獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，但是政府在其中扮演了重要角色，政府提供全部注冊(cè)資金，在很大程度上營(yíng)運(yùn)資金也由政府提供；聯(lián)邦住房信貸銀行相對(duì)對(duì)政府的依賴性較小，設(shè)立時(shí)政府出一部分的發(fā)起資金，但在運(yùn)行過(guò)程中政府股本全部轉(zhuǎn)化為私人資本，股本退還政府而轉(zhuǎn)為私人持有。這種私人持有也就意味著其已成為獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)。

2.日本政策性銀行的法人屬性

日本政策性銀行體系主要由“兩行六庫(kù)”構(gòu)成?！皟尚小笔侵刚咄顿Y銀行和國(guó)際協(xié)力銀行，“六庫(kù)”包括國(guó)家金融公庫(kù)、住宅金融公庫(kù)、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)、中小企業(yè)金融公庫(kù)、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)、沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)。日本政策性銀行大多有國(guó)家出資設(shè)立，對(duì)政府依賴性高。

先有相關(guān)的法律，在成立對(duì)應(yīng)的政策性銀行，這是美國(guó)和日本的政策性銀行的發(fā)展模式，也是有些學(xué)者口中的“一企一法”，這也可以稱之為特殊原則設(shè)立。美國(guó)和日本的政策性銀行的法人屬性都有明確的法律規(guī)定，舉例來(lái)說(shuō)依據(jù)《美國(guó)進(jìn)出口銀行法》，美國(guó)進(jìn)出口銀行是聯(lián)邦政府所屬的獨(dú)立企業(yè)，《美國(guó)進(jìn)出口銀行法》明確規(guī)定：“除非國(guó)會(huì)另有立法規(guī)定，否則美國(guó)進(jìn)出口銀行及它所有職能、權(quán)利、責(zé)任不得不轉(zhuǎn)讓其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)或政府的公司或上述機(jī)構(gòu)合并。”[3]日本的法律也有類似的規(guī)定。

（二）對(duì)我國(guó)政策性銀行的重新定位

特殊企業(yè)法人具有以下法律特征：一是特殊企業(yè)法人具有區(qū)別于一般企業(yè)法人的特殊創(chuàng)設(shè)目的；二是特殊企業(yè)法人依特別法成立及運(yùn)作；三是特殊企業(yè)法人與政府行政體系具有密切聯(lián)系，政府所有其全部或大部分資產(chǎn)并承擔(dān)著一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能；四是特殊企業(yè)法人主要存在于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。首先政策性銀行創(chuàng)設(shè)的目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一些特定的政策或特定的經(jīng)濟(jì)目的，產(chǎn)生的背景是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的特殊時(shí)期，因而符合第一點(diǎn)的要求；其次我國(guó)的政策性銀行暫時(shí)沒(méi)有特別法，但不代表以后不需要，根據(jù)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，政策性銀行需要特別法來(lái)規(guī)范其運(yùn)作；再次，政策性銀行是政府在特殊時(shí)期參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)工具，政策性銀行因其特定的使命，特定的業(yè)務(wù)范圍，不可避免的承擔(dān)著國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能；最后，政策性銀行非競(jìng)爭(zhēng)性是其屬性的一個(gè)重要方面，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)政策性銀行的出現(xiàn)不會(huì)導(dǎo)致銀行系統(tǒng)的崩潰，二者不會(huì)存在沖突，從政策性銀行不能創(chuàng)造存款也可以對(duì)第四點(diǎn)進(jìn)行說(shuō)明。那么這個(gè)時(shí)候我們就可以把政策性銀行定義為此種法人，具體解釋如下：

首先，政策性銀行兼具政策性和銀行這樣兩個(gè)方面的內(nèi)涵，定義為特殊企業(yè)法人恰恰同時(shí)滿足了這兩種要求。從政策性的角度來(lái)說(shuō)，政策性銀行的存在初始就不可避免的打上了這種烙印，正是這種烙印讓政策性銀行的法人屬性變得不確定，特殊企業(yè)法人能解決這一問(wèn)題，而且關(guān)于政策性銀行具有銀行的性質(zhì)，銀行是一種企業(yè)法人，這種情況下，界定為特殊的企業(yè)法人，涵蓋兩方面內(nèi)涵。我們?cè)谥v政策性銀行的時(shí)候，提到了政策性銀行采取的方式是市場(chǎng)化手段，它是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的，是考慮的一定的收益平衡的，那么著也就是說(shuō)明了其銀行的內(nèi)涵，定義為特殊的企業(yè)法人，對(duì)這種市場(chǎng)化運(yùn)作，可以說(shuō)是一種肯定，對(duì)于之后的發(fā)展更為有利。

其次，我國(guó)的政策性銀行處于一種改革和發(fā)展的分叉口，這個(gè)時(shí)候的政策性銀行是步履維艱的，而將其定義為特殊的企業(yè)法人，恰恰有利于這種情況的改善。國(guó)外的政策性銀行的發(fā)展方向是逐步走向綜合，這種綜合在政策性銀行來(lái)說(shuō)就是既要兼顧政策性業(yè)務(wù)，又要適當(dāng)開(kāi)展一些商業(yè)性業(yè)務(wù)。綜合性開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)的主要特點(diǎn)是以市場(chǎng)化的手段為主，按照商業(yè)性的金融規(guī)律運(yùn)作，以成功良好的貫徹落實(shí)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為例，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)展的黃金期是1998年以后，這一黃金期主要是由于國(guó)開(kāi)行調(diào)整了發(fā)展方向，借鑒了一些國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。其成果是2003年底，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資產(chǎn)總額為12550億元，貸款余額為11386億元，不良貸款率為1.34%，連年實(shí)現(xiàn)稅前利潤(rùn)，躋身銀行中的先進(jìn)行列。2005年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行90%以上的資金投向了經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸領(lǐng)域，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，60%的項(xiàng)目均有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的參與。2005年9月底，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行不良貸款率0.93%，各項(xiàng)指標(biāo)保持國(guó)際先進(jìn)水平。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明了這條道路在中國(guó)的政策性銀行中是可行的。

最后，現(xiàn)實(shí)中的人們對(duì)政策性銀行的理解是，政策性銀行是政府部門(mén)，這種理解忽略了政策性銀行的銀行屬性，也忽略了政策性銀行產(chǎn)生的背景和歷史使命。我們說(shuō)政策性銀行可能僅僅是政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)工具，將政策性銀行界定為特殊的企業(yè)法人，有助于加強(qiáng)人們對(duì)政策性銀行的理解。這里要說(shuō)道這樣一個(gè)問(wèn)題，就是政策性銀行是不是真的需要存在，又具有金融性又能體現(xiàn)政府意志，這種任務(wù)政策性銀行真的能完成嗎？其實(shí)答案很明顯，我們的社會(huì)需要政策性銀行的存在，銀行在我們社會(huì)生活中的重要性不言而喻，而商業(yè)銀行往往為了追求利益，忽略了一些社會(huì)繼續(xù)投資的領(lǐng)域，而政府如果是一種直接的參與，那么等同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而政策性銀行的出現(xiàn)可以商業(yè)化運(yùn)作解決政府難題，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必須，這樣能更好地實(shí)現(xiàn)政策性銀行的發(fā)展，也能更好地完成國(guó)家賦予的使命。

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2016-08-16

虢欣（1992-），男，安徽阜陽(yáng)人，安徽大學(xué)法學(xué)院碩士在讀。主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

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1672-4437（2016）04-0083-04