(貴州民族大學法學院 貴州 貴陽 550525)

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論較大的市的立法權

羅玉先

(貴州民族大學法學院貴州貴陽550525)

較大的市立法權是我國《立法法》第72條第2款賦予地方立法機關的一項權力，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展、確立、深化四個階段。賦予較大的市立法權是中央基于完善法制、促進地方發(fā)展、提高地方法律意識的需要。

立法權；較大的市；地方立法權

一、較大的市立法權的歷史沿革

優(yōu)化中央與地方立法權限配置有利于在中央集權的前提下充分發(fā)揮地方的積極性和主動性，促進地方全面發(fā)展。我國自改革開放以來對“較大的市”立法權相關規(guī)定不斷調(diào)整、修正，大致經(jīng)歷了以下四個階段：

(一)產(chǎn)生階段

1982年修改《地方組織法》，對較大的市擁有地方立法權作了開創(chuàng)性的規(guī)定，在其第27條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人民代表大會審議制定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”，并規(guī)定其政府可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)，制定規(guī)章。根據(jù)上述規(guī)定可知，地方立法主體僅被授予了地方性法規(guī)的“擬制權”，并非完整意義上的立法權；另外制定主體局限于較大的市人大的常設機構人大常委會，較大的市的人大未被賦予該項權力。自此，較大的市擁有地方立法權在我國法律中開始出現(xiàn)，隨后國務院也作出了積極的回應，于1984年批準唐山、大同、包頭等13個市為“較大的市”。

(二)發(fā)展階段

1986年修訂的《地方組織法》增加“較大的市的人大”為地方性法規(guī)制定主體，同時較大的市立法權限由地方性法規(guī)擬定權上升為制定權，完善了“較大的市”立法權的主體和權限，規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人大及其常委會有權制定地方性法規(guī)，報省級人大常委會批準后施行，但對其政府規(guī)章的制定權做了保留。在1995年對《地方組織法》的第三次修改中恢復了1982年《地方組織法》對較大的市人民政府規(guī)章制定權的規(guī)定，并補充了備案程序。在此期間，國務院分別于1988年、1992年、1993年先后批準了寧波、淄博等6個市為較大的市。由此，較大的市地方立法權主體格局基本奠定。

(三)確立階段

2000年通過的《立法法》進一步肯定了較大的市立法權，增加經(jīng)濟特區(qū)所在地的市為較大的市，科學、系統(tǒng)的規(guī)范了較大的市立法權的權限、程序與法律效力等事項，同時還授予較大的市在國家尚未制定法律法規(guī)并堅持法律保留的情形下可“先行立法”的權力。

(四)深化階段

黨的十八屆三中全會和十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。2015年修改后的《立法法》一方面擴大了具有立法權的較大的市數(shù)量，賦予了設區(qū)的市較大的市立法權，另一方面又將較大的市立法權限制在城市建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等三個方面，收窄了較大的市立法權，意味著原先49較大的市立法權受到限制。

二、賦予較大的市立法權原因分析

(一)地方分權的需要

分權原則是憲政國家的一項基本原則，現(xiàn)代意義上的權力制約原則的主要表現(xiàn)形式就是分權，分權本身并非目的，它是為了更好的行使國家權力。它不僅指橫向上國家權力的劃分，還包括縱向上中央和地方之間的權力劃分。基于我國地域遼闊、人口眾多、各地區(qū)在社會發(fā)展水平上存在較大差異的國情，決定了單靠中央立法不可能解決各地出現(xiàn)的形形色色的新問題，有必要在維護法制統(tǒng)一，遵循中央的統(tǒng)一領導下，賦予地方一定的立法權限，實現(xiàn)中央立法的統(tǒng)一性和地方立法的多樣性相結合。這樣既維護了中央的權威，也調(diào)動了地方的主動性、積極性，便于地方制定符合當?shù)匕l(fā)展需要的法規(guī)規(guī)章。我國《憲法》第3條明確規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。此規(guī)定為我國建立中央統(tǒng)一領導、地方相對自主、多級并存的立法體制提供了憲法依據(jù)。

(二)促進地方發(fā)展的需要

如喬曉陽所說：“中國是一個地域遼闊，人口眾多的國家，各地的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展不平衡，沿海與內(nèi)地之間的差距較大，因此，對國家實行有效的管理，除了需要有中央的統(tǒng)一立法外，還需要有地方立法作為補充和完善?！弊鳛橐?guī)定全國性一般情況的法律法規(guī)不可能把各地區(qū)的特點都反映出來，不能及時解決當?shù)爻霈F(xiàn)的新情況、新問題，所以需要賦予較大的市立法權。這樣既能充分調(diào)動地方的積極性和主動性，發(fā)揮地方優(yōu)勢，因地制宜，科學治理，制定出符合當?shù)靥厣姆ㄒ?guī)規(guī)章，為當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展保駕護航；同時還能使法律，行政法規(guī)，國家的政策在地方得到更好的貫徹實施。改革開放以來，較大的市充分利用享有的立方權，及時制定出符合當?shù)靥厣姆ㄒ?guī)、規(guī)章，為當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻。

(三)提高地方法律意識

1999年我國在憲法修正案中就明確提出“依法治國”，它不僅要求科學、民主立法，公民自覺遵守法律，更重要的是行政機關要依法行政。地方在沒有立法權的時候，地方政府往往通過政策、指示、內(nèi)部文件進行城市管理，解決城市發(fā)展過程中的一些難題。雖然此種方法可以解燃眉之急，但其存在許多弊端，缺乏法律依據(jù)、缺乏科學論證、行政不夠透明公開等問題層出不窮。既有損政府的公信力，也不能使廣大市民服法信法，不利于提高公民的法律意識，不利于依法治國的實現(xiàn)。從地方法治的角度來看，與其讓地方用規(guī)范性文件來治理，不如普遍賦予地方城市以地方立法權，在強化其自主權力的同時也強化其地方治理的法律責任。賦予較大的市一定的地方立法權對于提高地方政府的法律意識具有重要的作用，一方面可以為地方政府的行政措施提供地方性法規(guī)、政府規(guī)章作為依據(jù)；另一方面在立法過程中，既可以提高地方政府工作人員的法律意識，同時通過公開透明的立法程序也為公民知法守法作出了良好表率，提高了民眾對法律的信仰。依法行政是實現(xiàn)依法治國的重要環(huán)節(jié)，是對法治的尊重和個體權利的尊重。

三、小結

在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，賦予較大的市地方立法權既有利于促進地方經(jīng)濟的進一步發(fā)展，自主解決發(fā)展過程中遇到的一些新問題；也有利于提高地方政府的法律意識，促進地方法治建設，增強地方自主性，調(diào)動地方的積極性和主動性。

[1]涂縵縵.“較大的市”完整立法權探論[J].交大法學,2014(3):48.

[2]張東華.地方性法規(guī)立法監(jiān)督體系之構建——以較大的市為例[J].河北法學,2010,(11):100.

[3]鄧世豹.論授予較大市完整立法權[J].暨南學報,2014,(10):28.

[4][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].張雁深,譯.北京:商務印書館,1982:154.

羅玉先，男，漢族，貴州民族大學法學院研究生。