田聿

2016年甫一開(kāi)局，受?chē)?guó)際地緣政治等因素影響，南海問(wèn)題陡然出現(xiàn)復(fù)雜化和國(guó)際化的趨勢(shì)。尤其美國(guó)機(jī)艦頻繁接近中國(guó)控制的南沙島礁，與美國(guó)官方關(guān)系密切的民間智庫(kù)也大肆宣揚(yáng)“中美?？哲娫谀虾０l(fā)生武裝對(duì)峙甚至摩擦”的前景，臆測(cè)南?！败娛禄辈豢杀苊?。

隸屬于美國(guó)國(guó)會(huì)的美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估委員會(huì)于3月2日發(fā)布報(bào)告，分析中國(guó)在南海設(shè)立防空識(shí)別區(qū)的考慮因素、前提條件以及面臨的挑戰(zhàn)，稱(chēng)中國(guó)可能會(huì)先后在西沙和南沙建立兩個(gè)防空識(shí)別區(qū)，而菲律賓向國(guó)際法庭提起的南海仲裁案的進(jìn)展情況，將對(duì)中方的決定產(chǎn)生重要影響。

然而，在中美軍隊(duì)密集過(guò)招之際，兩國(guó)軍方的交流始終保持熱絡(luò)。中國(guó)國(guó)防部發(fā)言人吳謙上校2月26日在例行記者會(huì)上公開(kāi)表示，中方準(zhǔn)備好參加美國(guó)主導(dǎo)的2016年“環(huán)太平洋”演習(xí)；曾就南海問(wèn)題對(duì)華“嗆聲”的美國(guó)太平洋司令部司令哈里斯上將也強(qiáng)調(diào)，中美軍方有諸多溝通渠道，尤其雙方簽署了《海上意外相遇規(guī)則》（CUES）等防護(hù)性措施，并對(duì)兩軍關(guān)系前景保持樂(lè)觀。反差巨大的舉動(dòng)，讓看似熱鬧的中美南海軍事交鋒必須加上一道“冷思考”的“清醒劑”。

來(lái)自冷戰(zhàn)的產(chǎn)物

時(shí)不時(shí)被中美戰(zhàn)略學(xué)者掛在嘴邊的兩軍CUES協(xié)定，本質(zhì)是“信心建立措施”（CBMs）的產(chǎn)物，追溯類(lèi)似“信心建立措施”概念的誕生，一個(gè)是1958年北約與華約組織在“預(yù)防突襲會(huì)議”架構(gòu)下討論大型軍事演習(xí)互換觀察員等事務(wù)，再就是美國(guó)與蘇聯(lián)之間為了防止“擦槍走火”而設(shè)計(jì)的各種預(yù)防沖突措施，從熱線、避免核武器意外協(xié)定到防止海上意外協(xié)定，不一而足。不管效果如何，在有規(guī)范的克制下，世界未再發(fā)生大戰(zhàn)。

如今國(guó)際間研究“信心建立措施”的概念，普遍以1973年在芬蘭首都赫爾辛基召開(kāi)的歐洲安全合作會(huì)議（注：后改名為歐洲安全與合作組織）為肇始。當(dāng)年比利時(shí)、意大利代表聯(lián)袂提出議案，開(kāi)宗明義地提出“信心建立措施”名詞及其概念。試圖跨越北約、華約兩大敵對(duì)組織的歐安會(huì)議協(xié)定要達(dá)成“信心建立措施”，主角還得看美國(guó)和蘇聯(lián)。換言之，措施的建立不光是防范冷戰(zhàn)陰影下的歐洲爆發(fā)熱戰(zhàn)的危機(jī)，更在防范美國(guó)與蘇聯(lián)因誤判而大動(dòng)干戈，尤其是避免1962年古巴導(dǎo)彈危機(jī)再度發(fā)生。

1962年10月爆發(fā)的古巴導(dǎo)彈危機(jī)，讓美蘇領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到溝通不良導(dǎo)致情況誤判，近乎引爆核戰(zhàn)爭(zhēng)。有鑒于此，1963年6月20日，美蘇代表團(tuán)在日內(nèi)瓦簽訂《建立熱線機(jī)制備忘錄》。當(dāng)然，僅憑一條熱線不足以預(yù)防沖突，所以雙方于1970年9月在美國(guó)華盛頓簽署《避免核意外協(xié)定》，避免預(yù)期的失控可能。

除了預(yù)防核沖突外，美蘇在預(yù)防沖突方面的另一項(xiàng)措施是1972年5月25日簽署的《防止海上意外協(xié)定》，目的是針對(duì)公海上航行的海軍艦船可能發(fā)生的各種情況，擬定規(guī)范，避免局部事件導(dǎo)致全面大戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)的這套規(guī)則汲取了以往美蘇為預(yù)防雙方軍艦在公海上航行不預(yù)期遭遇時(shí)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)則的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)因臨場(chǎng)情緒反應(yīng)而可能出現(xiàn)誤判所策訂的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序（SOP），這套精神與設(shè)計(jì)內(nèi)涵無(wú)疑也成為今天中美類(lèi)似規(guī)則的“參照物”。

協(xié)定達(dá)成始末

由于CUES不是新玩意，放到當(dāng)下的中美兩軍關(guān)系中，出現(xiàn)頻率最高的地方當(dāng)屬南海。不過(guò)幾番驚險(xiǎn)過(guò)招后，雙方都能“控局有方”、全身而退，這不能簡(jiǎn)單理解為兩軍一線指揮員處置得當(dāng)，同樣要關(guān)注中美在軍事安全制度建設(shè)方面“相向而行”的價(jià)值。

2014年4月22日，中國(guó)作為東道主在青島舉辦第十四屆西太平洋海軍論壇年會(huì)，外界最關(guān)心的問(wèn)題是，隨著中國(guó)海軍積極“走出去”，如何與老牌的“帝國(guó)海軍”打交道，如何面對(duì)越來(lái)越多的“競(jìng)合博弈”情況。盡管2001年發(fā)生過(guò)中美南海撞機(jī)事件，2009年又有美國(guó)海軍測(cè)量船“無(wú)暇”號(hào)與中國(guó)船只在南海交鋒，但中美雙方真正考慮CUES規(guī)則并探討實(shí)踐機(jī)會(huì)，還是2013年11月23日中國(guó)政府公告劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)以后。

而早在2000年舉辦的西太平洋海軍論壇上，澳大利亞與新西蘭就曾提出設(shè)立CUES的提議，從當(dāng)初公布的內(nèi)容看，該規(guī)則是指當(dāng)各國(guó)海軍艦艇或航空器不期相遇時(shí)，應(yīng)采取哪些安全措施和手段減少相互干擾和不確定性，方便進(jìn)行通信，而最基礎(chǔ)的通信手段就是運(yùn)用國(guó)際海事通信頻道——CH16來(lái)進(jìn)行通聯(lián)。但在長(zhǎng)達(dá)十余年的歲月里，只見(jiàn)成員國(guó)討論修改而未獲得共識(shí)。外界認(rèn)為，這恐怕與中國(guó)與東盟及部分東南亞“南海聲索方”把主要精力放在“南海行為準(zhǔn)則”研討上有關(guān)，但在2012年黃巖島事件以后，中國(guó)與某些東南亞國(guó)家關(guān)系惡化，加之美國(guó)等域外國(guó)家積極介入南海沖突，使得這類(lèi)危機(jī)管控機(jī)制設(shè)計(jì)被耽擱下來(lái)。

另一個(gè)未能盡早獲得共識(shí)的原因，在于“美國(guó)規(guī)則”鑲?cè)肓俗掷镄虚g。由于美國(guó)及其盟友早有這類(lèi)經(jīng)驗(yàn)，因而試圖利用西太平洋海軍論壇這樣的多邊機(jī)制盡早推出自己炮制的協(xié)定模式。據(jù)美國(guó)《連線》雜志稱(chēng)，早在2012年西太平洋海軍論壇，美國(guó)就集合一幫盟友打算集體通過(guò)其主導(dǎo)的CUES協(xié)定，但當(dāng)時(shí)中國(guó)投了棄權(quán)票。兩年后，在2014年的論壇中，中國(guó)海軍挾東道主的機(jī)會(huì)，加之已有與美國(guó)海軍進(jìn)行危機(jī)管控的經(jīng)驗(yàn)，索性推動(dòng)論壇通過(guò)了CUES協(xié)定，這也標(biāo)志著中國(guó)在成員國(guó)中具備了一定影響力。

值得注意的是，過(guò)去較為熟悉的CUES協(xié)定多來(lái)自雙邊（如美國(guó)與蘇聯(lián)），但2014年論壇會(huì)議達(dá)成的21國(guó)多邊協(xié)定，實(shí)屬少見(jiàn)。更重要的是，該規(guī)則建立在共同遵守、相互信任的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作、避免誤判，卻無(wú)約束力，一旦相遇雙方有罅隙（沖突潛因），想降低風(fēng)險(xiǎn)、避免誤判，恐怕仍得靠各方自制。

當(dāng)各國(guó)通過(guò)CUES協(xié)定后，日本也開(kāi)始試圖與中國(guó)恢復(fù)停滯不前的“中日海上聯(lián)絡(luò)機(jī)制”。2015年1月雙方展開(kāi)首次復(fù)談，同意盡快啟動(dòng)海上聯(lián)絡(luò)機(jī)制，并計(jì)劃配合5月在新加坡舉行的“香格里拉對(duì)話”期間由雙方的防務(wù)代表進(jìn)一步舉行磋商（但相關(guān)新聞未有報(bào)道），目的是希望盡快完成這具備防止偶發(fā)沖突機(jī)制的共識(shí)，建立“?？章?lián)絡(luò)機(jī)制”，方便雙方交流磋商海上和空中安全問(wèn)題。

游戲規(guī)則下的“挑釁”

查看國(guó)際各類(lèi)CUES協(xié)定，一般有兩個(gè)共同點(diǎn)：第一，平時(shí)減少各國(guó)?？哲娛滦袨榈恼`判，避免海空意外事故，進(jìn)而維護(hù)區(qū)域安全穩(wěn)定；第二，現(xiàn)行的CUES協(xié)定發(fā)展，脫離不了艦隊(duì)實(shí)力與《國(guó)際海上避碰規(guī)則公約》的既有規(guī)范。

盡管各國(guó)在國(guó)際水域（公海）皆有航行自由，但國(guó)際海事組織早于1972年便公布海上航行的國(guó)際規(guī)則，包括海上瞭望、船舶安全速限避碰及其采取措施、狹窄水域、分道航行區(qū)、船舶相遇、受限制船舶、船舶燈號(hào)等航行規(guī)則皆有明定細(xì)節(jié)；即使沒(méi)有CUES，各國(guó)航行艦船皆有“讓路船”或“權(quán)利船”的義務(wù)，就算視界不明（能見(jiàn)度受限），在燈號(hào)之外也還有音響信號(hào)配合。加上各國(guó)通信設(shè)備因?yàn)楸Ｃ苄枰?，工作頻率不見(jiàn)得相同，所以彼此最基本的通聯(lián)是通過(guò)CH16國(guó)際海事救難頻道來(lái)傳達(dá)彼此意圖，換言之，有無(wú)CUES，似乎也沒(méi)那么重要，重點(diǎn)是“別去挑釁”與“肌肉夠大”。

具體到中美兩支太平洋上規(guī)模最大的海軍力量，除開(kāi)第14屆西太平洋海軍論壇年會(huì)通過(guò)CUES規(guī)則，雙方又于2014年8月簽署內(nèi)容更為詳盡的雙邊《海空相遇行為準(zhǔn)則》。正是在這一談判前后，中美海軍分別在亞丁灣與南海進(jìn)行了基于CUES規(guī)則的通信驗(yàn)證，此后中美機(jī)艦只要發(fā)生“性質(zhì)敏感”的“相遇”，兩國(guó)軍事學(xué)者紛紛拿出CUES，認(rèn)為它起到“防撞墊”的作用，推測(cè)美軍不斷測(cè)試中國(guó)海軍是否遵守相關(guān)規(guī)范，同時(shí)試圖以此為由，讓美軍艦船在各個(gè)海域“自由進(jìn)出”，維持軍事存在。

不過(guò)，當(dāng)上述規(guī)則推出后，中美機(jī)艦“敏感接近”反倒有增多趨勢(shì)（尤其在南海）。美國(guó)海軍戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院教授詹姆斯·霍姆斯在2014年4月為《外交官》雜志撰文《亞太海事法則的局限：海上意外相遇規(guī)則不會(huì)為我們這個(gè)時(shí)代帶來(lái)和平》，點(diǎn)出這樣的規(guī)則只是復(fù)制現(xiàn)有規(guī)則，而非新的海上安全規(guī)范。在他看來(lái)，這樣的協(xié)議本質(zhì)上所代表的只是外交承諾，缺乏足夠的保證機(jī)制。

至于“防撞墊”能不能避免故意招惹對(duì)方的情況，霍姆斯同事、海軍戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院教授彼得·達(dá)頓在美國(guó)《國(guó)家利益》撰文稱(chēng)，無(wú)論CUES一類(lèi)互信機(jī)制還是中美之前簽訂的一系列單項(xiàng)合作備忘錄，均無(wú)法從根本上消除中美關(guān)系中的危險(xiǎn)因素，“這些規(guī)則的政治意義大于實(shí)際意義，因?yàn)楝F(xiàn)行規(guī)則在具體實(shí)施方案上存在空白，特別是對(duì)可能違反國(guó)際法規(guī)的一方該承擔(dān)的責(zé)任，利益受損一方是否仍然能夠遵守約定等等，均未做界定”。

在他看來(lái)，美軍對(duì)解放軍有多少誠(chéng)意遵守規(guī)范感到懷疑，加上中國(guó)加緊建設(shè)南海島礁，美國(guó)只得借口“維持?？蘸叫凶杂伞保汕才灆C(jī)深入南海，穿越幾座被“加工中”的島礁附近海域。

2015年5月11日，駐新加坡的美國(guó)瀕海戰(zhàn)斗艦“沃斯堡”號(hào)在駛近南沙南威島時(shí)，中國(guó)“鹽城”號(hào)（舷號(hào)546）尾隨在數(shù)海里外緊密監(jiān)控，這則新聞被媒體報(bào)道得形勢(shì)緊張，但在新加坡國(guó)際海事防務(wù)展上，“沃斯堡”號(hào)艦長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)回答，當(dāng)時(shí)他們的艦船行動(dòng)、施放MQ-8B無(wú)人機(jī)與MH-60R直升機(jī)起降，均按照中美海軍CUES規(guī)則進(jìn)行通報(bào)，實(shí)情并不像外界描述的那樣劍拔弩張。從這些事態(tài)來(lái)看，美軍艦機(jī)巡弋南海，中國(guó)海軍艦艇進(jìn)行監(jiān)控，結(jié)合CUES協(xié)定，早已為這種帶有挑釁、卻符合新型大國(guó)關(guān)系中常態(tài)化的“競(jìng)合博弈”提供了生動(dòng)“教材”。

可以預(yù)期，美軍將會(huì)更多地“不預(yù)期”與中國(guó)海軍進(jìn)行驗(yàn)證，凸顯現(xiàn)實(shí)情況下中國(guó)海空軍的做法到底有無(wú)改變、是否真的遵守游戲規(guī)則。其背后含義是美國(guó)面對(duì)崛起的中國(guó)，雙方在亞太長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上有著巨大分歧，在某些領(lǐng)域甚至無(wú)法取得共識(shí)，即使能相互理解，也不代表不存在（軍事）沖突的可能性。