麻小+錢(qián)達(dá)爾

作為全國(guó)人大常委會(huì)委員、國(guó)家社科基金特別委托項(xiàng)目“慈善事業(yè)立法”首席專家，中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成參與了慈善立法的整個(gè)過(guò)程。鄭功成先后主持召開(kāi)18次慈善立法專題研討會(huì)，從2014年4月給全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提交第一份有關(guān)慈善法立法框架的報(bào)告后，在2014年4月到2015年10月間，慈善事業(yè)立法研究課題組持續(xù)為《中華人民共和國(guó)慈善法》起草小組提供了16份專題研究報(bào)告。

2016年3月18日，鄭功成在接受《鳳凰周刊》記者專訪時(shí)，對(duì)坊間存在的慈善法爭(zhēng)議一一解釋。鄭功成坦言，“不是說(shuō)現(xiàn)在這種規(guī)制都是絕對(duì)合理的，但至少在當(dāng)前，我認(rèn)為慈善法的規(guī)制是利大于弊?！?/p>

10%管理費(fèi)非“一刀切”

記者：你對(duì)新出臺(tái)的《慈善法》作何評(píng)價(jià)？

鄭功成：應(yīng)該說(shuō)最后通過(guò)的版本是令人更加滿意的有質(zhì)量的法律。經(jīng)過(guò)兩會(huì)的討論提出那么多意見(jiàn)，有的意見(jiàn)確實(shí)是有道理，所以使法律草案更加完善。

記者：能列舉一些兩會(huì)討論后提出的“有道理”的意見(jiàn)么？

鄭功成：比方說(shuō)，原來(lái)要表決的草案，將在互聯(lián)網(wǎng)公募的慈善組織分成省級(jí)以下民政部門(mén)審批和省級(jí)以上民政部門(mén)審批區(qū)別對(duì)待，實(shí)際上是把慈善組織按照行政等級(jí)來(lái)劃分，這是不恰當(dāng)?shù)?。而現(xiàn)在歸到全國(guó)統(tǒng)一，都在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺(tái)發(fā)布募捐信息，這就消除了慈善組織的行政色彩，創(chuàng)造了一視同仁的慈善環(huán)境。

第二個(gè)進(jìn)步是關(guān)于基金會(huì)管理費(fèi)用的規(guī)定。三審時(shí)草案規(guī)定具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)年度管理成本不得超過(guò)15%，有些代表和委員提出不同意見(jiàn)，他們承認(rèn)做慈善是要有成本的，但還是覺(jué)得15%太高了，所以希望降低這一比例。最終規(guī)定年度管理費(fèi)用不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%，同時(shí)也規(guī)定“特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門(mén)并向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明情況”。

從15%降到10%，實(shí)際上發(fā)出一個(gè)法律導(dǎo)向：應(yīng)該盡可能地降低基金會(huì)的運(yùn)行成本，盡可能把更多的善款用到慈善事業(yè)上。同時(shí)又沒(méi)有“一刀切”，增加了關(guān)于特殊情況的規(guī)定，為一些無(wú)法達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的慈善組織預(yù)留了空間。這樣既保持原則性，又有一定靈活性。不能因?yàn)楣芾碣M(fèi)用的限制讓很多小型基金會(huì)無(wú)法生存，這不是我們立法的目的。

記者：你對(duì)做出限定這件事情也是贊成的么？

鄭功成：從長(zhǎng)期來(lái)看，我主張法律不要設(shè)定這個(gè)界限，我覺(jué)得更重要的是基金會(huì)的財(cái)務(wù)要公開(kāi)透明，接受社會(huì)的監(jiān)督，這本身就是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。比如，A基金會(huì)的成本15%，B基金會(huì)10%，C基金會(huì)5%，我們可以想象一下，他們?cè)谀季柚虚g到底哪個(gè)處于有利的位置上，這樣它就很自然地會(huì)降低管理成本。

在此基礎(chǔ)上，管理費(fèi)用的高低，也應(yīng)該尊重捐贈(zèng)人的意愿。有的捐贈(zèng)人可能覺(jué)得把他捐贈(zèng)的20%甚至30%用作管理費(fèi)都可以，但有的捐贈(zèng)人可能連10%也不希望你用到。所以慈善法也規(guī)定了：“捐贈(zèng)協(xié)議對(duì)單項(xiàng)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用有約定的，按照其約定?！?/p>

成熟網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)無(wú)須擔(dān)心

記者：《慈善法》規(guī)定，慈善組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展公開(kāi)募捐的，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺(tái)發(fā)布募捐信息。這會(huì)對(duì)騰訊公益、新浪微公益之類的平臺(tái)造成什么影響？

鄭功成：《慈善法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的規(guī)制可能會(huì)在短期內(nèi)影響一部分愛(ài)心人士，他們會(huì)覺(jué)得在網(wǎng)絡(luò)上做公益不如過(guò)去方便了，但是從整個(gè)慈善事業(yè)的健康發(fā)展出發(fā)，還是要倡導(dǎo)有組織、有秩序的慈善氛圍。目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)募捐的規(guī)制，就是這樣的思路。這樣做的目的不只是維護(hù)慈善活動(dòng)的秩序，更重要的是要盡可能保證公眾的愛(ài)心不要受到玷污和傷害，這是我們作為立法者所遵循的一個(gè)原則。

我們過(guò)去常說(shuō)“跑得了和尚跑不了廟”，網(wǎng)絡(luò)募捐也一樣，只要通過(guò)合法的慈善組織就可以問(wèn)責(zé)。網(wǎng)絡(luò)募捐興起之后，我們國(guó)家已經(jīng)發(fā)生過(guò)多起社會(huì)廣泛關(guān)注的“詐捐”事件，也發(fā)生過(guò)多起因信息不對(duì)稱而引發(fā)的“愛(ài)心官司”，就是因?yàn)樵谌狈M織與規(guī)制的情況下，問(wèn)責(zé)困難，成本太高。

我覺(jué)得一些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，比如騰訊的公益平臺(tái)是做得很好的，我是很贊賞的。將來(lái)是不是它就不允許做了呢？我覺(jué)得應(yīng)該不會(huì)。因?yàn)槊裾块T(mén)無(wú)論如何都要指定一些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如果把騰訊這些已經(jīng)做得很好的平臺(tái)排除在外，可能不是一件好事。如果讓我建議的話，網(wǎng)絡(luò)募捐做得好的公益網(wǎng)站，民政部門(mén)也應(yīng)該指定他們繼續(xù)把這個(gè)事給做好。

但是我們要強(qiáng)調(diào)這個(gè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)也要承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，不能說(shuō)自己只是一個(gè)技術(shù)或信息平臺(tái)就什么都可以不負(fù)責(zé)任，不是所有的人、所有的組織都能在你的平臺(tái)上募捐，你需要驗(yàn)證，因?yàn)榉梢?guī)定只有合法的慈善組織才能募捐，這就是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的責(zé)任。

所以現(xiàn)在的規(guī)制是必要的，真正做得好的互聯(lián)網(wǎng)公益平臺(tái)不用擔(dān)心，只是應(yīng)當(dāng)樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，就是要保證通過(guò)你的平臺(tái)進(jìn)行捐贈(zèng)的愛(ài)心人士不會(huì)受到傷害。

記者：對(duì)于你擔(dān)憂的詐捐這類現(xiàn)象，不能交由民法、刑法去調(diào)節(jié)嗎？

鄭功成：可以，但如果慈善事業(yè)不是從源頭上就對(duì)詐捐現(xiàn)象加以治理，當(dāng)這種現(xiàn)象發(fā)生后再打官司，不僅司法成本太高，社會(huì)成本更高。就像近幾年不時(shí)暴露的因?yàn)榉隼先硕挥炘p的現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致大家都不敢在馬路上扶老人，這個(gè)成本該有多高？豈是一點(diǎn)處罰能夠補(bǔ)償?shù)模?/p>

我不是說(shuō)現(xiàn)在這種規(guī)制都是絕對(duì)合理的，但是你只能在利和弊之間進(jìn)行權(quán)衡。比如食品安全問(wèn)題，政府如此重視，現(xiàn)實(shí)卻是一塌糊涂，不安全的食品到處都是，人們已經(jīng)失去了起碼的信任，這已經(jīng)不僅是一個(gè)民生問(wèn)題，也直接影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至政治誠(chéng)信。在這樣的情形下，還要把慈善領(lǐng)域完全放開(kāi)，后果真的就很難說(shuō)。至少在當(dāng)前，我認(rèn)為《慈善法》的規(guī)制是利大于弊。未來(lái)整個(gè)社會(huì)文明程度提升了，屆時(shí)放開(kāi)也是可以的，如果仍這樣規(guī)定可能就會(huì)是弊大于利。

過(guò)渡期應(yīng)抓緊修訂相關(guān)法律

記者：《慈善法》9月1日起實(shí)施，在此之前還有一段時(shí)間，這半年有哪些法律法規(guī)需要盡快跟進(jìn)修訂？

鄭功成：這個(gè)半年的過(guò)渡期，就是為了讓更具體的制度或政策能制定出來(lái)?！洞壬品ā酚行┮?guī)定是比較具體的，有些規(guī)定是原則性的。所有原則性的規(guī)定其實(shí)都要有相應(yīng)的法規(guī)和政策才能落地。

比如，“具有公開(kāi)募捐資格的基金會(huì)以外的慈善組織開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出和管理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院民政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)依照前款規(guī)定的原則制定?！边@些部門(mén)應(yīng)該馬上進(jìn)行研究，不要讓慈善活動(dòng)在法律實(shí)施后仍然沒(méi)有依據(jù)。

再比如，促進(jìn)措施里有一條規(guī)定“國(guó)家對(duì)開(kāi)展扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)，實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策”。那么特殊的優(yōu)惠政策到底是什么？首先應(yīng)該在稅收方面，扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)能夠獲得什么樣的稅收優(yōu)惠才叫“特殊”？其他慈善活動(dòng)的稅收減免也是一樣需要出臺(tái)細(xì)則。

還有，《慈善法》規(guī)定成立慈善組織不再需要“找婆婆”了，可以直接登記。但如何申報(bào)和認(rèn)定？要經(jīng)過(guò)哪些程序？還有，法律實(shí)施前已經(jīng)登記為基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)的組織如何認(rèn)定為慈善組織？現(xiàn)在的規(guī)定是“可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)作出決定。”9月1日能否落實(shí)？這些都還不清楚。

《慈善法》只是讓慈善事業(yè)走向規(guī)范化和法制化的第一步，盡管是十分關(guān)鍵的一步，但還是要相應(yīng)的法規(guī)和更加具體的政策，法律才能真正落到實(shí)處。

記者：《慈善法》針對(duì)的內(nèi)地的慈善組織，《境外非政府組織管理法（草案）》在2015年也經(jīng)過(guò)一讀和二讀，但是并沒(méi)有在兩會(huì)上三讀，目前也沒(méi)有消息，這是為什么？

鄭功成：對(duì)國(guó)內(nèi)慈善組織的立法我們很快就通過(guò)了，《境外非政府組織管理法》暫時(shí)延后了涉及到比較復(fù)雜的原因，還需要繼續(xù)深入研究，既要保護(hù)那些真正有利于中國(guó)改革開(kāi)放的、有利于中國(guó)公益事業(yè)發(fā)展的境外非政府組織，也要制止那些對(duì)國(guó)家安全起到負(fù)面作用的組織，需要在二者之間進(jìn)行平衡。