沈毅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌影響因素及發(fā)展對策
——以遼寧為例

沈毅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及戶籍制度改革的推進，遼寧養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)進入到了轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，從追求“覆蓋城鄉(xiāng)”初級目標，向?qū)崿F(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”高級目標邁進。遼寧養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本思路是堅持以適度提升養(yǎng)老水平為主線，分層次、按序列遞進統(tǒng)籌。為此要采取進一步擴大養(yǎng)老保險覆蓋面、逐步推進養(yǎng)老保險制度改革、不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距、完善養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法、同步推進相關(guān)配套改革等具體措施。

遼寧養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

當前，遼寧老工業(yè)基地正在開展新一輪全面振興工作，中央和省委提出要按照“四個著力”總體思路實施振興戰(zhàn)略。推進遼寧養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是著力保障和改善民生的內(nèi)在要求，有利于守住養(yǎng)老底線，穩(wěn)定老年收入和消費，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長。

一、遼寧養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景及障礙因素分析

(一)背景分析

1.經(jīng)濟社會發(fā)展階段

從國外一些典型國家(如日本、英國、美國、德國等)發(fā)展經(jīng)驗看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度、加強農(nóng)村短板建設(shè)的時間節(jié)點，一般都處于較高的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，人均GDP達到中等收入或高收入標準，并且基本處于工業(yè)化中后期階段，城鎮(zhèn)化率接近或超過50%。[1]從遼寧的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，可以判斷遼寧已經(jīng)越過國際一般約束條件，進入養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。2015年遼寧人均GDP已經(jīng)達到1萬美元[2],高于全國平均8000美元的水平，屬于上中等收入的高級階段。三次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為8.3∶46.6∶45.1，工業(yè)經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟齊頭并進，已經(jīng)進入工業(yè)化中后期[3],人口城鎮(zhèn)化率達到67.35%①《2015年遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，遼寧省統(tǒng)計局，2016-03-16。，在全國處于較高水平。

2.遼寧全面振興契機

“十二五”中后期以來，遼寧經(jīng)濟增速下滑明顯，超出預(yù)期，從2010年14.1%下降到2015年3%，2016年上半年甚至出現(xiàn)了負增長。黨中央作出了促進東北老工業(yè)基地新一輪全面振興的重大決策，出

臺了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，提出“著力完善體制機制、著力推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、著力鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、著力保障和改善民生”的振興方針和工作重點。遼寧老工業(yè)基地全面振興戰(zhàn)略的實施，為推進養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)提供了政策東風(fēng)和改革紅利，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中涉及的一些體制機制障礙和歷史遺留問題有望全面徹底解決。

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)

一是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度并軌。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已于2015年11月啟動，出臺了《遼寧省人民政府關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實施意見》，機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)職工在養(yǎng)老保險制度模式上實現(xiàn)統(tǒng)一接軌。二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度整合。2014年6月，遼寧省政府印發(fā)了《遼寧省人民政府關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》，新農(nóng)保和城居保制度整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老保險制度模式上實現(xiàn)統(tǒng)一接軌。三是企業(yè)職工養(yǎng)老保險管理層次實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。2009年遼寧省人民政府發(fā)布《關(guān)于實行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的通知》，實現(xiàn)“六統(tǒng)一”管理體系。

4.人口發(fā)展態(tài)勢挑戰(zhàn)

遼寧省正迎來少子老齡化的人口形勢挑戰(zhàn)。根據(jù)《2015年遼寧省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告》，2015年末，遼寧省戶籍總?cè)丝跒?270.8萬人，60周歲及以上的老年人口879萬人，占比為20.6%，65周歲及以上老年人口567.2萬人，占比為13.3%，分別比全國平均水平高出4.5個百分點和2.8個百分點。從城鄉(xiāng)比較來看，農(nóng)村老齡化程度遠高于城鎮(zhèn)。2015年末遼寧省城鎮(zhèn)老年人口473.2萬人，城鎮(zhèn)人口2951.5萬人，占比為16%；農(nóng)村老年人口405.8萬人，農(nóng)村人口1430.9萬人，占比為28.4%。從區(qū)域分布來看，遼寧省老齡化程度不平衡，沈陽、大連、鞍山、丹東4個市人口老齡化程度最高，均在22%以上，錦州、朝陽等地老齡化程度相對低一些，在17%及以上。與此同時，國家“六普”資料顯示，遼寧省的總和生育率只有0.74，遠低于人口自然更替所需的總和生育率2.1水平。

5.戶籍制度改革影響

2009年遼寧省出臺《遼寧省深化戶籍管理制度改革若干規(guī)定》，取消了農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實行“一元制”的戶籍登記管理制度，按照公民的實際居住地登記戶口，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，比全國提早5年實施。2015年遼寧省發(fā)布《遼寧省人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出將進城落戶農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系。我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度是以戶籍身份為依據(jù)，對城鄉(xiāng)居民設(shè)置了差異化的參保權(quán)利。農(nóng)村居民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險長期保持二元結(jié)構(gòu)運行。此輪戶籍制度改革突破了戶籍身份界限，觸及到養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)居民參保權(quán)利重置，有利于徹底改變城鄉(xiāng)養(yǎng)老二元體制。

(二)障礙因素分析

1.二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

一是工業(yè)和農(nóng)業(yè)二元經(jīng)濟差距明顯。遼寧省是東北老工業(yè)基地，城市工業(yè)基礎(chǔ)完備，工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，工業(yè)勞動生產(chǎn)率較高。但同時遼寧也是農(nóng)業(yè)大省，除遼南沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高外，遼西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)還處于較為粗放發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)率水平較低。另外，由于城市工業(yè)大多是重化工業(yè)，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間缺乏緊密聯(lián)系，對農(nóng)業(yè)的反哺和帶動作用有限，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)融合度較低，在各自系統(tǒng)內(nèi)單循環(huán)。二是城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大。2015年遼寧省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入31126元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入12057元，城市是農(nóng)村的2.58倍。三是城鄉(xiāng)行政管理體制和資源分布存在差距。以養(yǎng)老保險為例，機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險分別單獨管理。企業(yè)職工人均養(yǎng)老金2178元/月，城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金83元/月[4]，兩者相差25倍，而機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金比企業(yè)還要高。

2.養(yǎng)老保險制度碎片化

一是不同群體參加不同養(yǎng)老保險制度，而且制度種類過于復(fù)雜多樣。職工、居民、失地農(nóng)民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員(含個體工商戶)、廠辦大集體的養(yǎng)老保險參保條件、制度模式、籌資與給付都存在明

顯差異。職工養(yǎng)老保險由單位和個人共同繳費，目前機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位給付結(jié)構(gòu)和水平均存在差距。居民養(yǎng)老保險由財政補貼和個人繳費構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行普惠制，全部由財政支付。農(nóng)民工有的按照企業(yè)職工參保，有的以靈活就業(yè)身份參保，區(qū)別在于單位繳納部分的籌資主體和水平不同。廠辦大集體職工參保按照企業(yè)是否具備繳費能力區(qū)別劃分，有繳費能力的按照企業(yè)職工參保和補繳(包括緩繳、分期補繳等)，無繳費能力的可以靈活就業(yè)身份參保和補繳①《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省人力資源社會保障廳等部門關(guān)于解決廠辦大集體困難企業(yè)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險問題指導(dǎo)意見的通知》遼政辦發(fā)[2014]13號文件。。二是同一群體參加養(yǎng)老保險存在新舊制度差異。農(nóng)村養(yǎng)老保險中存在新農(nóng)保、老農(nóng)保銜接問題。失地農(nóng)民存在三種不同模式，早期失地農(nóng)民實行單獨保障辦法，征地補償款一部分劃入“雙保賬戶”，參照低保標準支付養(yǎng)老金。近年失地農(nóng)民并入城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系，超過60周歲的失地農(nóng)民參加并享受居民養(yǎng)老待遇，未達退休年齡的可以靈活就業(yè)身份參保。

3.人口流動

人口跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動給城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接帶來挑戰(zhàn)。遼寧是東北地區(qū)唯一人口凈流入地區(qū)，“六普”數(shù)據(jù)顯示遼寧有流動人口418.59萬人，每年大約20萬人口凈流入。另根據(jù)2015年遼寧省衛(wèi)生計生委流動人口抽樣調(diào)查推算數(shù)據(jù)顯示，遼寧省凈流入人口為17.2萬人[5]。但是，從“六普”和“五普”數(shù)據(jù)對比上看，遼寧人口集聚程度在弱化[6]。遼寧流動人口呈現(xiàn)以下特征：流動范圍以跨省流動為主，戶籍地主要以遼寧、黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山東、河南等地為主，并且近八成流動人口為農(nóng)業(yè)人口[7]。

4.行業(yè)和地區(qū)差距

遼寧經(jīng)濟發(fā)展存在不平衡特征，不利于推進養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。一是行業(yè)分化明顯。新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展勢頭迅猛。傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，部分企業(yè)職工出現(xiàn)下崗失業(yè)現(xiàn)象，養(yǎng)老保險參保繳費能力削弱。二是地區(qū)發(fā)展不平衡。沈陽和大連作為省內(nèi)發(fā)達城市，分別是中部城市群和沿海經(jīng)濟帶的核心城市，是遼寧兩大經(jīng)濟增長極。而以錦州為核心的遼西北地區(qū)經(jīng)濟整體落后于沈大區(qū)域。從人均GDP指標上看，大連是全省平均的1.8倍，而朝陽、葫蘆島、阜新是全省平均的一半[8]。

5.養(yǎng)老保險籌資能力

養(yǎng)老保險籌資能力關(guān)系到養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的模式和進展程度。如果城鄉(xiāng)居民具有普遍和均等的籌資能力，那就可以一步到位建立一體化養(yǎng)老保險制度；如果城鄉(xiāng)居民籌資能力存在較大差距，就只能循序漸進推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程，逐步縮小制度差距。由于經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，遼寧城鄉(xiāng)居民之間、機關(guān)與企事業(yè)單位之間在籌資能力上存在較大差異，養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作要予以充分考慮。

6.財政負擔(dān)能力

財政負擔(dān)能力狀況決定了政府推動養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度和水平。當前，遼寧面臨較大經(jīng)濟下行壓力，財政收入出現(xiàn)下滑現(xiàn)象，削弱了財政負擔(dān)能力。以2015年數(shù)據(jù)為例，全年公共財政預(yù)算收入2125.6億元，比上年下降33.4%②《2015年遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，遼寧省統(tǒng)計局，2016-03-16。。為了確保政府在推進養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的財政能力，要盡快實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)增長，提高財政收入。同時進一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，將財政資金更多用于民生和社會保障事業(yè)上，設(shè)立養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌專項資金。

二、戶籍制度改革對養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌影響：大連市“新戶改”實踐

養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與戶籍制度改革密切相關(guān)，戶籍改革的深入給推進養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來機遇，但同時也伴隨制度創(chuàng)新挑戰(zhàn)。遼寧養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)和戶籍改革同步推進，并處理好戶籍改革后養(yǎng)老政策銜接，這樣才能真正去除城鄉(xiāng)養(yǎng)老二元體制的根源障礙。

(一)大連市養(yǎng)老保險及戶籍改革現(xiàn)狀

1.人口老齡化狀況

2015年底，大連市戶籍人口593.6萬人，常住人口為698.7萬人，登記流動人口83.1萬人③《大連市人口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，大連市人民政府辦公廳，2016-06-02。。在人

口結(jié)構(gòu)中，60歲及以上老年人口136萬人，占戶籍人口比重為22.92%[9]，為遼寧省最高。另外，據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，大連65歲及以上人口比重為10.71%，為15個副省級城市中最高[10]，是全國老齡化程度較為嚴重的城市之一。

2.養(yǎng)老保險制度建設(shè)狀況

遼寧在2009年啟動了新農(nóng)保試點，但是試點地區(qū)選擇在了8個貧困縣，不包括大連市。2011年大連市自籌資金，在全市范圍開展新農(nóng)保，基礎(chǔ)養(yǎng)老金起步標準60元/月，比試點地區(qū)高5元①《大連市人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的實施意見》(大政發(fā)〔2011〕16號)。

大連城市居民的養(yǎng)老保險起步較早，2010年大連市出臺城鎮(zhèn)無社會保障老年居民養(yǎng)老保障辦法，實行個人繳費與政府補貼相結(jié)合模式②《大連市人民政府關(guān)于印發(fā)大連市城鎮(zhèn)無社會保障老年居民養(yǎng)老保障暫行辦法的通知》(大政發(fā)[2010]10號)，比全國開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點③《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)(2011)18號)提早了1年。從2011年7月1日起，大連市將城鎮(zhèn)無保障老年居民養(yǎng)老保障制度平穩(wěn)過渡為城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為120元。

2013年大連市出臺《大連市人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實施意見》(大政發(fā)[2013]45號)，將新農(nóng)保、城居保整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，比全國提前7個多月實施④2014年2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。，積累了先行先試的經(jīng)驗，并提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，每人每月150元。之后每年上調(diào)一次基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，2015年達到每月195元。

大連職工養(yǎng)老保險并軌工作探索的也較早，2004年大連市印發(fā)《大連市人民政府關(guān)于印發(fā)〈大連市事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險辦法〉的通知》(大政發(fā)[2004]50號)、《關(guān)于印發(fā)〈大連市事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險辦法實施細則〉的通知》(大勞發(fā)[2004]48號)，事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險費由單位和職工共同繳納。單位按單位繳費基數(shù)的23%繳納，職工按個人繳費基數(shù)的8%繳納。不過，繳費與待遇不直接掛鉤，支付養(yǎng)老金時在原有按國家規(guī)定計發(fā)退休待遇的基礎(chǔ)上加發(fā)個人賬戶養(yǎng)老金。這項改革為落實機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革⑤《遼寧省人民政府關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實施意見》(遼政發(fā)〔2015〕48號)，建立機關(guān)事業(yè)單位人員參保繳費機制和個人賬戶管理提供了經(jīng)驗。

此外，大連市在職工從企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位流動方面做出了制度安排，對“五七工”、“家屬工”參加基本養(yǎng)老保險做出了規(guī)定，對被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障制度規(guī)范了辦法?？傮w看，大連市已經(jīng)建立并逐步完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系，為進一步做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打下堅實的制度基礎(chǔ)，并且提供了許多先行先試的經(jīng)驗。

3.戶籍制度改革進展

大連市戶籍改革工作開展較早，2012年大連下發(fā)《大連市戶籍準入規(guī)定》，從2013年3月1日起，全市將取消農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口性質(zhì)劃分，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。這項戶籍改革比全國提前了16個月。2014年7月24日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

(二)大連市戶籍改革對養(yǎng)老保險需求影響

根據(jù)對大連市莊河地區(qū)、瓦房店、旅順等地實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，戶籍改革后農(nóng)民養(yǎng)老保險參保需求出現(xiàn)擴張的現(xiàn)象。很多農(nóng)民關(guān)心戶籍身份變化，希望能夠和城市人一樣，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。農(nóng)民對按照靈活就業(yè)身份繳費參保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的意愿比較強烈，很多農(nóng)民家庭在考慮繳費壓力后，選擇至少安排一位家庭成員參保，這樣在60歲以后養(yǎng)老金收入就能成為穩(wěn)定的家庭收入來源，將來可以適當減少老年勞作。農(nóng)村居民出現(xiàn)養(yǎng)老需求的變化和要求參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的訴求是可以理解的，因為城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度存在較大的收益差距，同等條件下參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險更劃算。2015年大連市企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金平均每月2258元，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月195元[11]，兩者相差10倍以上。

(三)大連市戶籍改革后政策應(yīng)對效果分析

2013年5月，遼寧省人民政府發(fā)布《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省人力資源社會保障廳關(guān)于開

展企業(yè)基本養(yǎng)老保險擴面征繳百日行動實施方案的通知》(遼政辦發(fā)〔2013〕21號)，給大連市推進政策創(chuàng)新，更多地吸納靈活就業(yè)人員參保提供了政策依據(jù)。2013年7月，大連市發(fā)布《關(guān)于進一步完善職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》(大人社發(fā)〔2013〕131號)，嘗試積極回應(yīng)戶籍改革后農(nóng)村居民的參保需求，針對臨近退休年齡的、靈活就業(yè)的農(nóng)村居民，放寬政策，允許以靈活就業(yè)身份，采取躉繳費用方式參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

這項政策確實有利于滿足部分農(nóng)村居民的參保繳費需求，很快出現(xiàn)了農(nóng)村居民扎堆辦理農(nóng)轉(zhuǎn)城社?，F(xiàn)象，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保率和覆蓋范圍在短期內(nèi)實現(xiàn)大幅提升。但是，這給社?；鸬目沙掷m(xù)性和經(jīng)辦管理帶來很多挑戰(zhàn)。一方面，因為加入城鎮(zhèn)社保后，農(nóng)民繳費成本大約在3-5年后能夠收回，接下來就是“吃”城鎮(zhèn)職工社?；?，會加劇未來老齡化高峰社?；鹑笨陲L(fēng)險[12]。另一方面，現(xiàn)有的經(jīng)辦管理條件和能力還不足以應(yīng)對大量的農(nóng)村居民參保訴求。根據(jù)調(diào)查，在實踐中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村將農(nóng)民參保條件限定在當年臨近退休的人員，以減輕農(nóng)民扎堆集中參保的壓力。2015年12月，遼寧省人社廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范辦理企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人員退休的通知》(遼人社[2015]341號)，明確提出“堅決制止通過一次性躉繳基本養(yǎng)老保險費等方式辦理退休。從2016年1月1日起，嚴格禁止以個體工商戶或靈活就業(yè)人員身份參保的人員通過一次性躉繳或追補繳方式增加繳費年限辦理退休的行為。”根據(jù)規(guī)定，大連市不再辦理農(nóng)村居民以靈活就業(yè)身份的躉繳參保工作。大連市戶籍改革后的養(yǎng)老保險參保政策創(chuàng)新給下一步養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌積累了經(jīng)驗。

(四)大連市戶籍改革前后的基金收支狀況

2012年大連市戶籍改革前基本養(yǎng)老保險收入240.9億元，比上年增長17.9%，同年基本養(yǎng)老保險支出179億元，比上年增長13.2%，收入增速高出支出增速4.7個百分點。2013年大連市啟動戶籍改革，并實施了農(nóng)民靈活就業(yè)躉繳參保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的政策。當年基本養(yǎng)老保險收入大幅增長，達到290.5億元，在上年較高的基數(shù)上增長20.6%；基本養(yǎng)老保險支出207.7億元，比上年增長16%，收入增速高出支出增速4.6個百分點。2014年基本養(yǎng)老保險收入為310.5億元，受上年基數(shù)過大等因素影響，收入增速回落至6.9%。2014年達到退休年齡的躉繳參保農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金支出顯著增加，達到245.4億元，支出增速為18.2%，養(yǎng)老保險收入增速開始首次低于支出增速，相差11.3個百分點。盡管2015年養(yǎng)老保險收入實現(xiàn)了12.5%的增長，達到306.2億元，但是養(yǎng)老保險支出增長更快，達到19.4%，當年支出246.3億元，支出增速高出收入增速6.9個百分點。戶籍改革后，基本養(yǎng)老保險的收支狀況出現(xiàn)明顯變化，支出增速開始高于收入增速，長期看不利于養(yǎng)老保險基金收支平衡。

三、養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)國內(nèi)外經(jīng)驗及啟示

(一)國內(nèi)經(jīng)驗：成都實踐

成都市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作上積極創(chuàng)新，取得了突出成績，值得深入研究和借鑒。2004年成都啟動了取消城鄉(xiāng)二元戶口劃分的戶籍制度改革，打破了養(yǎng)老保險參保權(quán)利壁壘，為養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革創(chuàng)造了條件。

1.基本做法

(1)以是否就業(yè)為標尺劃分養(yǎng)老保險制度參保類型。成都市范圍內(nèi)的所有居民將可以參加成都市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，而選擇哪一種養(yǎng)老保險的標準為是否就業(yè)，參保人可以根據(jù)自身就業(yè)狀況的改變而重新選擇參保種類[13]。

(2)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保繳費參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險模式。2010年4月1日，成都市頒布實施《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》(成府發(fā)〔2009〕58號)，對于城鄉(xiāng)居民采取以平均工資為基數(shù)、按費率繳納保險費的方式進行參保，這和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費模式大體相同，而全國其他地區(qū)的城鄉(xiāng)居民是采用固定額繳費方式進行參保。這樣做的好處是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險便于和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)換對接。具體繳費模式如下：

對于農(nóng)村居民：年滿60周歲的，按12%費率一次性躉繳15年保險費；年滿16周歲、不滿60周歲的，按10%費率逐年或月繳費。繳費基數(shù)均可在平均工資10%至50%的五個檔次中選擇。對于城鎮(zhèn)居民(職工養(yǎng)老保險覆蓋范圍之外)：年滿60周歲的，按12%費率一次性躉繳15年保險費；年滿16周歲、不滿60周歲的，按12費率逐年或月繳費。繳費基數(shù)均在平均工資40%或50%兩檔次中選擇。

(3)養(yǎng)老保險改革與土地制度改革聯(lián)動。成都市的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費率比全國其他地區(qū)都要高，這需要農(nóng)民具有繳費能力來支撐。2008年，成都市在全國率先建立起耕地保護經(jīng)濟補償機制，耕地保護基金由土地出讓收益、新增建設(shè)用地有償使用費和耕地占用稅構(gòu)成，若有不足由政府財政兜底。《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》規(guī)定，年滿16周歲、不滿60周歲的農(nóng)村居民參保人履行了耕地保護責(zé)任的，可用耕地保護金代繳養(yǎng)老保險費。

(4)建立職工和居民養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)機制。2014年成都市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈成都市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法〉的通知》(成人社發(fā)〔2014〕55號)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險可以雙向轉(zhuǎn)移接續(xù)，個人賬戶和統(tǒng)籌基金全額轉(zhuǎn)移，繳費基數(shù)、繳費年限分別換算。城鄉(xiāng)居民向城鎮(zhèn)職工轉(zhuǎn)移時，繳費基數(shù)為相同年度城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費金額÷相同年度城鎮(zhèn)個體參保人員最低繳費金額×城鄉(xiāng)居民相同年度實際繳費基數(shù)，繳費年限為相同年度城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費金額÷相同年度城鎮(zhèn)個體參保人員最低繳費金額×城鄉(xiāng)居民相同年度實際繳費年限。

2.主要成效

(1)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度模式統(tǒng)籌程度高。成都市對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度模式進行了制度創(chuàng)新，建立了與城鎮(zhèn)職工相類似的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，制度模式差異顯著縮小。從繳費上看，城鄉(xiāng)居民繳費基數(shù)的8%計入個人賬戶，這與城鎮(zhèn)職工費率相同；剩余繳費納入統(tǒng)籌賬戶。同時，政府按繳費基數(shù)的2%給予繳費補貼。從待遇支付上看，計發(fā)辦法與城鎮(zhèn)職工一樣，額外增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼。

(2)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險待遇差距小。2015年成都市城鄉(xiāng)居民人均月養(yǎng)老金398.42元[14](最高的可達800元)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險人均月養(yǎng)老金1942元，城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距在5倍以內(nèi)，同樣差距大連市在10倍左右，全國平均在20倍以上[15]。成都養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對縮小收入差距具有顯著左右。“十二五”期間，成都市城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入比由2.16∶1縮小到1.9∶1[16]，處于全國領(lǐng)先水平。

(二)國外經(jīng)驗：日本實踐

日本是世界上人口老齡化程度最高的地區(qū)，在應(yīng)對人口老齡方面積累了豐富的經(jīng)驗，特別是在制度建設(shè)方面對中國具有借鑒意義。

根據(jù)日本內(nèi)閣府發(fā)布的《2015年日本老齡社會白皮書》，日本現(xiàn)有1.27億總?cè)丝冢s3392萬是65歲以上人群,老齡率26.7%。日本的養(yǎng)老金體系由三部分構(gòu)成：第一部分是國民年金，具有普惠制特征，面向全體社會成員，給付水平大約占社會平均工資的22%[17]。第二部分是厚生年金(企業(yè)職工)和共濟年金(公務(wù)員、教職員等)，針對就業(yè)人員的收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金替代率約42%[18]。第三部分是職業(yè)補充養(yǎng)老保險，涉及不同行業(yè)的職業(yè)年金(包括農(nóng)業(yè)勞動者年金等)，享受附加養(yǎng)老金。

日本在推進養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上具有如下特點：一是建立多層次的養(yǎng)老保險體系，實現(xiàn)養(yǎng)老保險人群全覆蓋。二是將“普惠制”與“職業(yè)化”進行區(qū)分，對全體國民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，用于保證基本生活需求，再根據(jù)職業(yè)類型發(fā)放就業(yè)者的養(yǎng)老金。三是“強制性”和“選擇性”相結(jié)合，就業(yè)者需要強制參加所屬職業(yè)養(yǎng)老保險，通過繳費領(lǐng)取養(yǎng)老金，職業(yè)補充養(yǎng)老保險是選擇性的。四是對社會角色不同進行分類參保管理，自由職業(yè)者為“第一號被保險者”，公司職員(會社員)和公務(wù)員等為“第二號被保險者”，家庭主婦為“第三號被保險者”。第一和第二號被保險者，須自主繳納，第三號則作為配偶的“被扶養(yǎng)家屬”，由配偶代繳。五是對農(nóng)民養(yǎng)老保險作出特殊安排，農(nóng)民在享受國民年金基礎(chǔ)上，還可以享受農(nóng)業(yè)勞動者年金。農(nóng)業(yè)勞動者年金是一種職業(yè)補充養(yǎng)老保險，與農(nóng)業(yè)政策和土地保全掛鉤[19]。

(三)幾點啟示

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是簡單追求城鄉(xiāng)一樣。在不同職業(yè)

群體、城鄉(xiāng)居民存在收入差距和繳費能力差異條件下，應(yīng)當探索適度整合的統(tǒng)籌發(fā)展道路。一是要做到養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)全覆蓋，讓所有城鄉(xiāng)居民都能享受養(yǎng)老安全保障。二是要保證全體社會成員(不分城鄉(xiāng)、職業(yè)差別)均能夠享受到基本的、維持最低生活需要的養(yǎng)老待遇，必要時可以采用普惠制辦法。三是要盡可能縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度差異，在繳費、給付方面做好頂層設(shè)計和整合創(chuàng)新，為將來城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度對接創(chuàng)造條件。四是要逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距。五是要做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，為城鄉(xiāng)居民跨職業(yè)、跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動提供便利。六是要做好相關(guān)配套措施建設(shè)，受收入和繳費能力等條件限制，農(nóng)民養(yǎng)老保險與城市職工對接存在一定困難，應(yīng)該充分使用農(nóng)民土地資源，將土地收益、耕地保護、農(nóng)業(yè)政策與養(yǎng)老待遇掛鉤，提高農(nóng)民養(yǎng)老收益。

四、遼寧推進養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的對策

遼寧養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，抓住戶籍改革契機，以制度創(chuàng)新突破障礙因素，借鑒國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，循序漸進實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(一)理念、原則與目標

理念是行動的先導(dǎo)。養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心理念是堅持共享發(fā)展，旨在通過改革創(chuàng)新使城鄉(xiāng)居民享受公平養(yǎng)老權(quán)利和待遇。

遼寧推進養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要把握以下幾項原則：第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要以增進社會公平為依據(jù)，優(yōu)先在生存公平領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，鼓勵勞動公平下的適度合理差異，不簡單機械追求城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇一元化。第二，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，繳費貢獻與待遇所得相對應(yīng)，適當照顧農(nóng)民養(yǎng)老利益，計劃經(jīng)濟時期存在對農(nóng)民利益的歷史欠賬。第三，堅持循序漸進原則。第四，同步推進配套政策。

養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌包含多重目標：一是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度全覆蓋；二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度模式逐步整合、制度差異逐漸縮?。蝗浅青l(xiāng)養(yǎng)老待遇差距顯著縮??；四是養(yǎng)老保險制度碎片化程度降低；五是各類群體的養(yǎng)老金待遇水平逐步提升，保持適度水平發(fā)展。

(二)基本思路與步驟

遼寧推進養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本思路是堅持以適度提升養(yǎng)老水平為主線，分層次、按序列遞進統(tǒng)籌。第一步，在全面建成小康社會階段(2020年之前)，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度應(yīng)保盡保，從制度全覆蓋到人群全覆蓋。建成“居民、職工”兩層次的養(yǎng)老保險體系，居民身份享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，職工身份享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，全面落實機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。第二步，老齡化高峰期到來之前(2021年-2030年)，實施養(yǎng)老保險整合計劃，借鑒成都經(jīng)驗，優(yōu)化居民養(yǎng)老保險。第三步，建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(2031-2050)，將居民養(yǎng)老保險和職工養(yǎng)老保險整合為國民社會養(yǎng)老保險。

(三)具體對策建議

1.進一步擴大養(yǎng)老保險覆蓋面

實施養(yǎng)老保險擴面行動計劃，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，進一步提升參保率，將農(nóng)民工、失地(失海)農(nóng)民、靈活就業(yè)人員(自雇者)、廠辦大集體職工、新業(yè)態(tài)從業(yè)者等全部規(guī)范納入養(yǎng)老保險體系。對于參保繳費存在實際困難的允許變更繳費方式。客觀原因?qū)е露唐谥袛嗬U費的，可以減免滯納金。適當增加對困難就業(yè)者繳費補貼。

2.逐步推進養(yǎng)老保險制度改革

全面落實機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，盡快出臺改革實施細則，對機關(guān)事業(yè)單位人員繳費基數(shù)、中人補貼等進行科學(xué)設(shè)計，按照新老辦法對比“就高不就低”實現(xiàn)待遇平穩(wěn)過渡，規(guī)范職業(yè)年金管理。企業(yè)職工養(yǎng)老保險要多在提高可持續(xù)性方面進行制度改革，進一步提升統(tǒng)籌管理質(zhì)量，探索國有資產(chǎn)及收益補充養(yǎng)老金辦法，提高養(yǎng)老保險基金管理運營收益。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險從固定額繳費向按比例費率繳費方式轉(zhuǎn)變，將繳費與居民收入掛鉤，建立與城鎮(zhèn)職工相近的統(tǒng)賬結(jié)合模式，探索土地等額外收益補充繳費機制。建立財政全額補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金自動增長機制，并在統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老金基礎(chǔ)上發(fā)放。

3.不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距

加快發(fā)展經(jīng)濟，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟下行態(tài)勢，提高財政

收入，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補貼力度，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和個人賬戶繳費補貼水平。持續(xù)開展城鎮(zhèn)機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整工作，爭取與經(jīng)濟和收入增長同步?？s小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距還是要多在提高農(nóng)民養(yǎng)老水平上下功夫。短期內(nèi)，受城鄉(xiāng)制度模式約束，居民養(yǎng)老保險給付水平提升較為有限，要充分發(fā)揮農(nóng)村家庭養(yǎng)老、土地收益養(yǎng)老、集體經(jīng)濟補充養(yǎng)老等作用，通過提高農(nóng)民綜合養(yǎng)老水平，縮小與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇差距。長期看，可以通過深化居民養(yǎng)老保險制度改革，提高籌資水平來提升農(nóng)民養(yǎng)老金。

4.完善養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法

戶籍改革后要研究出臺農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法，允許農(nóng)民在就業(yè)的情況下參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。對于在企事業(yè)單位就業(yè)的，由單位和個人繳費參保；對于靈活就業(yè)、個體工商戶就業(yè)的，以靈活就業(yè)身份參保。鼓勵農(nóng)民在參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險時，按年(月)累計連續(xù)繳費。農(nóng)民參加居民養(yǎng)老保險的繳費年限應(yīng)科學(xué)折算為職工養(yǎng)老保險參保年限，之前繳費全部轉(zhuǎn)入新賬戶。距離退休年齡繳費年限不夠15年的，可以在退休前躉繳差額年限的繳費，

5.同步推進相關(guān)配套措施建設(shè)

進一步深化戶籍制度改革，在取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分基礎(chǔ)上，逐步消除依附在戶籍身份上的公共服務(wù)和福利差異，使得農(nóng)民、流動人口享受到和城市居民同等的公共福利。優(yōu)化收入分配格局，提高勞動報酬在GDP分配中的比重、居民收入在國民收入分配中的比重，建立職工工資正常增長機制，全面提高遼寧工資收入標準，增強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保繳費能力。深化土地制度改革，建立耕地保護基金，并納入農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費體系。改革土地征用補償機制，建立土地增值收益公平分享制度。發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，鼓勵村集體開展互助養(yǎng)老、集體經(jīng)濟養(yǎng)老等多種補充養(yǎng)老模式。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F840.67

A

1672-9544（2016）11-0040-08

2016-10-18

沈毅，副教授，博士，研究方向為公共管理與社會保障。

2015年度遼寧省行政院校系統(tǒng)科研課題(xzxykt2015009)“遼寧養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對策研究”；2016年度全國黨校系統(tǒng)重點課題“以新發(fā)展理念引領(lǐng)養(yǎng)老保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展研究”。