張艷林

(浙江農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江臨安　311300)

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“大學(xué)生村官”計劃對村民自治制度的影響
——基于浙江省部分縣市的實(shí)證調(diào)研

張艷林

(浙江農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江臨安311300)

[關(guān)鍵詞]“大學(xué)生村官”；村民自治；四個民主

[摘要]“大學(xué)生村官”計劃對村民自治具有明顯的促進(jìn)作用，它改善了村級組織的隊伍結(jié)構(gòu)，提高了村級組織的執(zhí)政水平和治理能力，有利于化解村莊治理危機(jī)，推進(jìn)村莊治理的民主化。由于村莊治理的復(fù)雜性，“大學(xué)生村官”計劃的實(shí)施也引發(fā)了一些質(zhì)疑，諸如“助理”地位尷尬，缺失了民主選舉的正當(dāng)性；“用”“聘”分離，有悖于民主管理的科學(xué)性等。本文結(jié)合浙江省部分縣市的調(diào)研，提出了解決問題的建議：在選拔環(huán)節(jié)，加強(qiáng)村級組織的自主性；在聘用環(huán)節(jié)，“大學(xué)生村官”與村委會簽訂協(xié)議，明確“大學(xué)生村官”在村民自治體制中的身份；在業(yè)績考核環(huán)節(jié)，建立村莊的主導(dǎo)話語權(quán)；還要提高“大學(xué)生村官”主動參與村民自治的意識。

“大學(xué)生村官”是指到農(nóng)村(含農(nóng)村社區(qū))擔(dān)任村黨支部書記助理、村委會主任助理或其他村“兩委”職務(wù)的具有大專以上學(xué)歷的應(yīng)屆或往屆大學(xué)畢業(yè)生，工作多為村(社區(qū))事務(wù)。引導(dǎo)和鼓勵大學(xué)生到農(nóng)村任職，是黨中央從深化農(nóng)村改革發(fā)展和培養(yǎng)后備干部的全局出發(fā)做出的一項重大決策。

自2008年全面啟動“大學(xué)生村官”計劃以來，已有20多萬名“大學(xué)生村官”在新農(nóng)村建設(shè)一線干事創(chuàng)業(yè)。 目前農(nóng)村實(shí)行的是以《村民委員會組織法》為依據(jù)的村民自治制度，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村委會是村民自治機(jī)構(gòu)，成員是從村民中選出來的，村里的事務(wù)是由這些人來決策的。而“大學(xué)生村官”是以行政的方式，自上而下進(jìn)入農(nóng)村的，從外面派個村官過來，會不會對村民自治有影響呢？答案是肯定的，那么影響是好是壞呢？為了詳細(xì)了解“大學(xué)生村官”計劃對村民自治的實(shí)際影響，我們通過問卷和訪談兩種形式，對浙江省的桐鄉(xiāng)、德清、諸暨、臨安、金華等7個地區(qū)，14個村落進(jìn)行了調(diào)研，共發(fā)放問卷144份，回收問卷137份，有效問卷134份，同時采訪“大學(xué)生村官”63位，其中浙江省27位，進(jìn)入村兩委任職的16位。筆者將結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況，就該計劃對村民自治的影響進(jìn)行分析。

一、“大學(xué)生村官”對村民自治的促進(jìn)作用

(一)提高了村民自治組織的執(zhí)政水平

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(圖1)，“大學(xué)生村官”的日常工作主要是文秘工作，比例為34.9%；其次是處理日常村務(wù)，為27.9%；協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策和宣傳政策法規(guī)所占比重相同，均為14%。

圖1　村官扮演的角色

村干部大部分都不懂電腦，“大學(xué)生村官”來了之后，能夠利用電腦把一些紙質(zhì)的村務(wù)材料整理分類成電子檔案，方便村里統(tǒng)計和查找；而且文件寫作水平和文案工作效率都有了極大提高。由于“大學(xué)生村官”受教育水平高，知識面廣，他們能夠及時了解社會動態(tài)，在宣傳和信息傳遞方面發(fā)揮作用，協(xié)助好村領(lǐng)導(dǎo)班子處理村務(wù)。這些“大學(xué)生村官”，尤其是進(jìn)入“村兩委”的村官，在村級項目管理與申報、“五水共治”、毛竹種植和村路修建等方面都取得了優(yōu)異的成果。

同時，“大學(xué)生村官”還根據(jù)自身的專業(yè)特長為村民開展法律咨詢、電腦知識普及、市場信息分析等活動，為村民傳遞最新的農(nóng)業(yè)政策信息，服務(wù)于村民,積極爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)的支持,帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)致富,為村莊發(fā)展帶來了新的活力。

(二)改善了村民自治組織的隊伍結(jié)構(gòu)

據(jù)表2可知，“大學(xué)生村官”的性別比例中女性居多，占75%，這雖然與全國的村官比例有所出入，但也反映了女性在村官考試錄用中逐步受到青睞。女性“大學(xué)生村官”的細(xì)心、耐心以及親和力，能較好地處理與村民的關(guān)系。原來村干部中大部分都是男性，女性“大學(xué)生村官”的增加，可以合理改善這一結(jié)構(gòu)。

表1　村官的基本情況

年齡與學(xué)歷方面，村干部本身也是農(nóng)民，大都因?yàn)樵诖謇锏赂咄囟煌七x為干部，所以年齡結(jié)構(gòu)偏大，知識結(jié)構(gòu)偏低；加之村里有文化的青壯年常年外出打工、上學(xué)，農(nóng)村干部的后備力量嚴(yán)重不足。從表2中的數(shù)據(jù)來看，“大學(xué)生村官”中87.5%是本科學(xué)歷，至少是大專。作為剛步入社會的高校畢業(yè)生，他們有文化、有思想、有熱情，有更多的機(jī)會接觸到先進(jìn)的鄉(xiāng)村治理方面的知識，加上接受過系統(tǒng)的學(xué)校理論教育，在其加入村級領(lǐng)導(dǎo)班子后，能夠?yàn)榇迩f的發(fā)展出謀劃策，提供新想法、新觀點(diǎn)，有效改善了基層組織的年齡和文化結(jié)構(gòu)，使其年輕化、知識化、理論化。

(三)推進(jìn)了村莊治理民主化

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在村民選舉方面，農(nóng)村不少地方存在暗箱操作、賄選等現(xiàn)象，大學(xué)生到村任職之后，可以在宣傳、登記、提名候選人、競選和投票的整個選舉過程中提出合理化的建議并進(jìn)行監(jiān)督，很好地維護(hù)了村民的民主權(quán)利；在民主管理方面，“大學(xué)生村官”通過信息化手段的運(yùn)用，將電子屏幕應(yīng)用于村務(wù)公開，走家入戶的去宣傳村民自治的各項政策，并動員村民積極參與到村級事務(wù)管理中去；民主決策方面， “大學(xué)生村官”在學(xué)校一直接受民主法治的思想教育，他們在村級工作中能夠照章辦事，依法規(guī)范民主決策，保障村民的民主權(quán)益；民主監(jiān)督方面，“大學(xué)生村官”會積極宣傳基層民主建設(shè)的重要性，鼓勵村民依法行使自己的民主權(quán)利，監(jiān)督村委會的各項工作，同時作為村莊的“局外人”，“大學(xué)生村官”本身會對村兩委產(chǎn)生一種威懾作用，減少違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)化解村莊的治理危機(jī)

農(nóng)村的宗族傳統(tǒng)意識較強(qiáng)烈，在遇到內(nèi)部矛盾或者關(guān)系自身利益的時候，如爭奪村委會干部職位，村民往往以宗族為單位結(jié)成幫派，并常伴隨賄賂、暴力斗毆等不良行為，以致造成村民自治危機(jī)?！按髮W(xué)生村官”作為剛進(jìn)村的“新人”，與村莊沒有利益聯(lián)系，當(dāng)村級領(lǐng)導(dǎo)人競選產(chǎn)生分歧，出現(xiàn)幫派矛盾沖突，領(lǐng)導(dǎo)人難以產(chǎn)生時，那些平時在村里任職表現(xiàn)好、深得民心的“大學(xué)生村官”就成為最優(yōu)人選。他們被村干部和村民們視為“能人賢才”，學(xué)歷高，知識廣，是公平正義的代表，而且沒有宗族勢力的復(fù)雜關(guān)系，可謂“一清二白”，當(dāng)選后不會對各方宗族幫派產(chǎn)生威脅，更能公正的協(xié)調(diào)各方利益，得到村民們的信任。

(五)推動村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

擔(dān)任村黨支部書記和村主任的“大學(xué)生村官”在農(nóng)村治理中發(fā)揮了極其重要的作用。尤其是在比較落后的村莊，具有創(chuàng)業(yè)能力的大學(xué)生有力地帶動了村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他們利用專業(yè)特長，結(jié)合所掌握的新技術(shù)、新信息、新方法，充分發(fā)掘所在村的優(yōu)勢進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。如：在所調(diào)研的村中，有的“大學(xué)生村官”利用本村盛產(chǎn)竹子的優(yōu)勢開辦竹業(yè)公司，取得了很大的收益，并吸收了一批在家待業(yè)的農(nóng)村青壯年勞動力；有的“大學(xué)生村官”積極主持參與村里的交通道路、林道、萬村聯(lián)網(wǎng)等項目，為村里外來資金的引入打下良好的基礎(chǔ)，諸如此類。這些人都把農(nóng)村當(dāng)作一個實(shí)現(xiàn)自我價值的舞臺，希望憑借自己的力量帶動群眾創(chuàng)業(yè)致富，為村民帶來實(shí)實(shí)在在的利益，改變農(nóng)村的貧困落后面貌。

二、“大學(xué)生村官”計劃在推進(jìn)村民自治中存在的問題

“大學(xué)生村官”計劃的實(shí)施的確是村民自治順利進(jìn)行的重要推手，在方方面面產(chǎn)生了積極影響。但是這項政策作為一種新事物，對村民自治產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)同樣要加以關(guān)注，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)“助理”地位尷尬，缺失了村莊民主選舉的正當(dāng)性

《村民委員會組織法》中明確規(guī)定：村民委員會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換?！按髮W(xué)生村官”的崗位性質(zhì)被定義為“村級組織特設(shè)崗位”，其中是中共正式黨員的，一般安排擔(dān)任村黨組織書記助理職務(wù)；是中共預(yù)備黨員或非中共黨員的，一般安排擔(dān)任村委會主任助理職務(wù)，但在村組法中并未有關(guān)村黨支書或村主任助理等的規(guī)定。由此看來，第一，除被選進(jìn)“村兩委”的“大學(xué)生村官”以外，大部分人都沒經(jīng)過選舉任職，因而都不屬于“村兩委”成員；第二，他們也不是一般的村民。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，正是由于“大學(xué)生村官”是上級組織選派的，因而需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村領(lǐng)導(dǎo)工作，屬于“半個官”，但同時對他們的任命又缺少民主選舉的正當(dāng)程序，“名不正言不順”，造成村民不看重、不信任的尷尬局面。

(二)“用”、“管”、“聘”分離，有悖于村莊民主管理的科學(xué)性

到村任職的“大學(xué)生村官”具有“二元身份”，即他們是上級政府的聘用者，同時又是村級工作者。這與基層行政系統(tǒng)中的公務(wù)人員有所不同，在基層行政系統(tǒng)中，都有一套固定的管理考核模式，基層公務(wù)人員受聘于本單位、服務(wù)于本單位并接受單位的管理和考核；而在村級組織中，“大學(xué)生村官”的選聘和管理考核的主體是上級組織部門，工作服務(wù)對象是廣大村民，這就容易造成“大學(xué)生村官”的“管”和“用”相脫節(jié)的結(jié)果。

基于“二元身份”問題的存在，使得對“大學(xué)生村官”的管理權(quán)沒有下放到村，村民自治缺乏自主性，從而削弱了民主管理的有序性。具體表現(xiàn)在：首先選聘環(huán)節(jié)，易造成縣市級人力資源部門為了完成“一村一名大學(xué)生村官”的任務(wù)，不考慮村莊的實(shí)際情況，而隨機(jī)攤派“大學(xué)生村官”；其次考核管理環(huán)節(jié)，“大學(xué)生村官”平時都是在村里工作的，但最終的考評成績卻不是由村干部和村民來民主考評的，而是由上級政府進(jìn)行的，易造成考核失真。

(三)專業(yè)技能缺乏，無助于村莊民主決策的科學(xué)性

“大學(xué)生村官”的選拔不限專業(yè)，只要筆試和面試通過即可。在問到所學(xué)專業(yè)在農(nóng)村工作中是否能發(fā)揮作用時(圖3)，37.5%的村官認(rèn)為基本用不上，31.3%的村官覺得平時工作的積累對農(nóng)村工作更有幫助。他們認(rèn)為自己在農(nóng)村發(fā)揮的作用極少，基本幫不上忙，也不能及時的回答村民的一些疑問，造成“大學(xué)生村官”在村級事務(wù)管理中不熟悉村務(wù)，不接地氣，不能很好地代表群眾的意愿作出決定。這點(diǎn)在擔(dān)任“村兩委”的“大學(xué)生村官”中更為突出，由此產(chǎn)生群眾對“大學(xué)生村官”的不信任。這些現(xiàn)象對基層組織自治能力和科學(xué)決策的影響同樣不可小覷。

圖2　所學(xué)專業(yè)在農(nóng)村工作中發(fā)揮的作用

(四)參與意識淡薄，阻礙了村莊民主監(jiān)督水平的提升

一方面，就“大學(xué)生村官”自身來說，他們常年在城市讀書，對農(nóng)村知之甚少，即便具有農(nóng)村戶口，也早已沒有鄉(xiāng)土情懷，之所以選擇做村官，多半是出于臨時就業(yè)的需要，希望通過村官崗位繼續(xù)往上考取公務(wù)員或者研究生等。據(jù)調(diào)查，這種“跳板”心理在“大學(xué)生村官”群體中是普遍存在的。由此造成他們不熱衷于農(nóng)村工作，不主動接觸農(nóng)村，適應(yīng)農(nóng)村，而是一心備考公務(wù)員或者事業(yè)單位選聘。另一方面，從農(nóng)村大環(huán)境來說，廣大農(nóng)村實(shí)行村民自治，它不像國家行政機(jī)關(guān)有一套嚴(yán)格的制度法則，一切照章辦事即可，村民自治內(nèi)部事務(wù)比較繁瑣，靈活性很大，不能純粹的按規(guī)則辦事，還存在人情世故、宗族傳統(tǒng)等的考量，這對于初到村任職的大學(xué)生來講，無疑是個大考驗(yàn)。

“大學(xué)生村官”不論是否為本村人，對農(nóng)村治理都是“新人”，他們本可以更加公正客觀的以一個局外人的角度去監(jiān)督村民自治的實(shí)施效果。但基于“新人”和“跳板”心理，“大學(xué)生村官”參與村民自治的意識普遍不高，缺乏工作的熱情和耐心，從而阻礙了民主監(jiān)督水平的提升。

三、完善“大學(xué)生村官”計劃，進(jìn)一步促進(jìn)村民自治的對策建議

通過實(shí)地調(diào)研和綜合分析“大學(xué)生村官”計劃對村民自治的影響，我們知道此項計劃的實(shí)施任重而道遠(yuǎn)，需要國家和政府、基層組織干部以及“大學(xué)生村官”自身的共同努力，使之得到不斷完善。要從以下幾個方面努力：

(一)在“大學(xué)生村官”選拔聘用環(huán)節(jié)，加強(qiáng)村級組織的自主性

鑒于“大學(xué)生村官”的二元身份問題，可考慮在“大學(xué)生村官”的選聘環(huán)節(jié)加強(qiáng)村級組織的自主性。在招聘之前，政府可以讓所轄各村派代表參與討論招考的報名條件，如：專業(yè)要與農(nóng)業(yè)相關(guān)的農(nóng)林類、法律類、市場營銷類等。在充分討論的基礎(chǔ)上保證吸收進(jìn)來的“大學(xué)生村官”是切實(shí)符合各村需要的，能夠?yàn)榇迩f治理帶來實(shí)實(shí)在在的效益；在招聘過程中，可以讓村級組織代表參與筆試、面試的試題討論，使其更貼合農(nóng)村實(shí)際情況，甚至可以讓村級代表參與面試環(huán)節(jié)，有針對性的對考生進(jìn)行提問，當(dāng)場測試考生的應(yīng)答能力和處事能力。村治人才不在多而在精，通過村級組織參與，層層選拔篩選出來真正的能為村莊治理發(fā)揮作用、真正熱愛農(nóng)村的優(yōu)秀人才，這才是“大學(xué)生村官”計劃推行的應(yīng)有之義。

(二)為“大學(xué)生村官”在村民自治中的身份 “正名”

針對“大學(xué)生村官”助理身份、職責(zé)不明，處境尷尬的現(xiàn)象，要在村級組織中為其“正名”。即在不違背“大學(xué)生村官”與組織部門簽訂的協(xié)議內(nèi)容的情況下，在村里也達(dá)成一份協(xié)議。具體操作流程是：對于初到農(nóng)村的“大學(xué)生村官”，要與村民委員會簽訂一份協(xié)議，這份協(xié)議須經(jīng)由村民會議或者村民代表會議討論通過方可有效，協(xié)議中要列明“大學(xué)生村官”與村委會之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、工作事項等內(nèi)容，這樣既為“大學(xué)生村官”名正言順的處理農(nóng)村事務(wù)提供了法理依據(jù)，又可防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級領(lǐng)導(dǎo)隨意攤派任務(wù)給他們。

(三)在“大學(xué)生村官”業(yè)績考核環(huán)節(jié)，建立村莊的主導(dǎo)話語權(quán)

選聘進(jìn)來的“大學(xué)生村官”的考評都在上級組織部門，容易造成考核失真的現(xiàn)象，因此要建立村莊的主導(dǎo)地位，注重村干部和村民對“大學(xué)生村官”的評價和考核。第一，可以制定一個民意測評表細(xì)則，測評表內(nèi)容包括“大學(xué)生村官”平時的工作態(tài)度、處事能力、走訪村民次數(shù)、待人接物、完成項目工作情況等幾個方面的指標(biāo)，考核堅持每月一測評，對表現(xiàn)較好的“大學(xué)生村官”進(jìn)行物質(zhì)獎勵和表揚(yáng)，對表現(xiàn)不佳的進(jìn)行談話和引導(dǎo)，這樣既有助于提高他們的積極性，又可以保證考核的客觀公正性。第二，將一年的考核結(jié)果匯總給上級組織，上級組織根據(jù)此測評，評選出轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀“大學(xué)生村官”，此項可以考慮作為他們考公務(wù)員、事業(yè)單位的重要參考。

(四)提高“大學(xué)生村官”主動參與村民自治的意識

“大學(xué)生村官”初到農(nóng)村，各個方面都不熟悉，參與村民自治的意識淡薄，不能有效地以“局外人”的身份監(jiān)督村民自治的開展情況。鑒于此，第一，基層領(lǐng)導(dǎo)要給予幫扶和指導(dǎo)，規(guī)定“大學(xué)生村官”每月走訪農(nóng)戶的次數(shù)，讓其負(fù)責(zé)匯總整理村莊檔案、文件等，使剛到村的“大學(xué)生村官”盡快了解村情民情，對工作熟悉起來。第二，“大學(xué)生村官”在了解所在村基本情況后，要自覺提高參與村民自治的意識。首先要轉(zhuǎn)變觀念，樹立為農(nóng)村服務(wù)的信念，要充分認(rèn)識到選擇到農(nóng)村工作，是自我價值的體現(xiàn)；其次要主動學(xué)習(xí)，虛心向村里資歷較高的長輩或者村委請教，深入村戶進(jìn)行訪談，與村民主動溝通交流；最后要主動承擔(dān)村級工作，用實(shí)際行動贏得村干部和村民的信任，同時鍛煉自己的處事能力。

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(責(zé)任編輯：周建瑜)

[中圖分類號]D693.79

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-5955(2016)01-0059-05

[作者簡介]張艷林(1989-)，女，河南人，浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國化專業(yè)2013級碩士研究生。研究方向：中國特色社會主義理論與實(shí)踐(基層治理與大學(xué)生村官計劃的研究)。

[收稿日期]2015-12-20