□張合林

(鄭州大學西亞斯國際學院河南新鄭451150)

我國農(nóng)地資源保護利益調(diào)整機制研究

□張合林

(鄭州大學西亞斯國際學院河南新鄭451150)

針對目前我國農(nóng)地保護制度存在的缺陷與不足，本文構(gòu)建了由農(nóng)地資源保護的利益約束機制、經(jīng)濟補償機制、激勵機制和利益調(diào)節(jié)機制組成的“四位一體”的農(nóng)地保護利益調(diào)整機制體系，試圖通過對農(nóng)地資源保護主體的利益調(diào)節(jié)，調(diào)整其利益主體行為，協(xié)調(diào)各農(nóng)地保護主體行為的一致性，進而促進實現(xiàn)農(nóng)地資源有效保護和可持續(xù)利用。

農(nóng)地資源；保護；利益調(diào)整；機制

民以食為天，食以土為本。土地是生存之本、發(fā)展之基，關系各行各業(yè)，影響千秋萬代。我國歷來十分重視耕地保護，先后制定了一系列重大方針、政策，一再強調(diào)要加強土地管理，切實保護耕地。進入21世紀，我國逐漸開始實行以土地用途管制和農(nóng)地總量動態(tài)平衡為主體的最嚴格的土地管理制度和最嚴格的耕地保護制度，我國在保護農(nóng)地資源特別是耕地方面付出了很大努力，取得一定成績。但是我國現(xiàn)行以行政計劃為主的農(nóng)地保護制度也存在缺陷與不足，主要表現(xiàn)為上級和單向的行政計劃規(guī)劃控制、法律漏洞與沖突，政府治理成本高昂，而市場性、經(jīng)濟性、利益調(diào)節(jié)性的調(diào)控措施手段一直比較薄弱和缺失，由于二者不匹配，加之信息不對稱和技術層面的原因，導致農(nóng)地資源大量損失，農(nóng)地質(zhì)量及利用效率低下，農(nóng)民土地權益受損嚴重等突出矛盾和問題，我國農(nóng)地保護制度和政策的執(zhí)行效果不盡人意。所以，基于市場機制，按照要素平等交換、利益合理分享的市場規(guī)則，通過對農(nóng)地資源保護主體的利益調(diào)節(jié)，調(diào)整其利益主體行為，協(xié)調(diào)各農(nóng)地保護主體行為的一致性，進而實現(xiàn)農(nóng)地資源有效保護和可持續(xù)利用，勢在必行。為此，本文構(gòu)建由農(nóng)地資源保護的利益約束機制、經(jīng)濟補償機制、激勵機制和利益調(diào)節(jié)機制組成的“四位一體”的農(nóng)地保護利益調(diào)整機制體系，試圖以推動實現(xiàn)我國農(nóng)地資源有效保護的理想目標。

1 建立農(nóng)地資源保護的利益約束機制

在目前我國農(nóng)地產(chǎn)權殘缺和土地征用制度框架下，農(nóng)地征用與出讓的過程中，土地增值收益分配比例嚴重失調(diào)。地方政府是最大的贏家，地方政府獲取的巨額土地增值收益成為地方財政收入的重要來源，由此驅(qū)動地方政府多征地多獲利，造成農(nóng)地過度非農(nóng)化。所以建立農(nóng)地資源保護的利益約束機制，約束和規(guī)范地方政府的有關行為，是實現(xiàn)農(nóng)地資源有效保護的當務之急。主要從三個方推進建立農(nóng)地資源保護的利益約束機制。一是縮小征地范圍，把政府的征地行為嚴格限制在公共利益用地范圍內(nèi)，這樣就界定了征地、政府征地權利/行為及其治理的邊界，也在一定程度上為市場機制對土地資源配置和發(fā)揮其保護農(nóng)地資源的作用創(chuàng)造了空間。二是改革農(nóng)地增值收益分配方式，近期內(nèi)改善的辦法是降低地方政府在農(nóng)地增值收益分配中的比例，減少其純經(jīng)濟收益，以弱化地方政府農(nóng)地非農(nóng)化的積極性，抑制其農(nóng)地非農(nóng)化的行為；從改革的視角看，要逐步對公共利益目的土地出讓金（地租）按年收繳并納入財政預算，并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)稅，這種制度安排將有利于消除地方政府土地財政的過度依賴，可以規(guī)范政府的征地行為，有效遏制征地過程中出現(xiàn)的社會問題，從而有利于有效保護農(nóng)地資源。三是對大量的非公共利益即盈利性開發(fā)用地不能動用行政性的征地權，而是通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場機制來完成，政府也不再參與土地增值收益的直接分配，而主要通過稅收的形式間接分享，并形成地方政府穩(wěn)定而有保障的稅收來源，這樣將進一步約束和規(guī)范地方政府在土地開發(fā)中的行為，使地方政府保護農(nóng)地資源的態(tài)度和行為趨于理性。

2 完善和創(chuàng)新農(nóng)地資源保護的經(jīng)濟補償機制

農(nóng)地作為一種自然資源，除了能給農(nóng)民帶來經(jīng)濟效益外，還具有非常重要的社會效益和生態(tài)效益，但是這些重要的價值并未體現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價格中，也并未體現(xiàn)在土地價格中，農(nóng)民從土地獲得的收益比較低，使其對經(jīng)營和保護農(nóng)地的積極性不高。由于我國農(nóng)地保護的經(jīng)濟利益補償機制缺失或不完善，導致地方和農(nóng)戶保護農(nóng)地的動力不足。我國現(xiàn)行的糧食直補、良種直補、農(nóng)機具購置補貼等政策對于增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民種糧的積極性確實起到了一定的作用，但是對經(jīng)營和保護農(nóng)地的經(jīng)濟補償仍然偏低，與非農(nóng)收入相比，農(nóng)業(yè)收入甚微，因此，大多數(shù)農(nóng)民對保護農(nóng)地的意識不強。此外，由于不同程度的存在“農(nóng)業(yè)糧食大省大縣、經(jīng)濟財政窮省窮縣”現(xiàn)象，導致地方政府也缺乏主動保護農(nóng)地的愿望和積極性。為此，迫切需要完善和創(chuàng)新農(nóng)地資源保護的經(jīng)濟補償機制。首先，構(gòu)建科學合理的農(nóng)地保護利益補償體系。一是基本補償。通過增加各種補貼支持，使地方政府和農(nóng)民經(jīng)營和保護農(nóng)地不吃虧。二是土地發(fā)展權補償。應借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗做法，探索建立以土地市場收益價格為基礎的農(nóng)地保護利益補償機制，使以農(nóng)業(yè)用途經(jīng)營和保護農(nóng)地也能獲得平等的比較利益，保障農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展。其次，建立和完善農(nóng)地保護利益補償機制的保障措施。一是建立農(nóng)地保護區(qū)直接補貼的正常增長機制。應根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展和財力增長狀況，相應增加直接補貼總量，補貼力度逐步提高到補貼后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)收入平衡的臨界點上，使農(nóng)地保護區(qū)獲得合理的比較利益。二是讓糧食主銷區(qū)承擔更多的糧食安全責任。其調(diào)整思路是，先由糧食主銷區(qū)政府根據(jù)其轄區(qū)內(nèi)耕地占用數(shù)量向中央財政繳納相應的補償金，再中央財政根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)調(diào)出糧食的數(shù)量,通過轉(zhuǎn)移支付手段,對糧食主產(chǎn)區(qū)予以補貼,以體現(xiàn)公平。三是建立和落實國家對限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域中各類農(nóng)業(yè)保護區(qū)的區(qū)別支持政策。財政政策，國家應增加對上述區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?；投資政策，建議國家落實相關的投資支持政策，并不斷加大對上述區(qū)域公共服務設施建設和生態(tài)環(huán)境保護建設的投資支持力度；產(chǎn)業(yè)政策，引導上述區(qū)域發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。通過上述保障政策措施的實施，使各農(nóng)地保護區(qū)獲得與其它地區(qū)大體相近的經(jīng)濟利益和均等化的基本公共服務。

3 創(chuàng)設農(nóng)地資源保護的激勵機制

創(chuàng)設我國農(nóng)地資源保護激勵機制的基本思路是：以完善農(nóng)地產(chǎn)權為基礎，以市場化、社會化運作為機制，以保障和實現(xiàn)農(nóng)戶均等經(jīng)濟利益以及農(nóng)地資源有效保護為核心，加大激勵力度，擴大激勵范圍，增加和創(chuàng)新激勵計劃、項目，形成公眾社會廣泛參與的農(nóng)地資源保護長效激勵機制。特別是從城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權平等保護的物權法精神和農(nóng)地保護目的出發(fā)，我國應在農(nóng)村農(nóng)民集體土地上創(chuàng)設土地發(fā)展權激勵。為此，我們可以借鑒美國的做法。美國的發(fā)展權激勵即發(fā)展權購買，是指政府（后發(fā)展為多元化）購買農(nóng)民所有土地的發(fā)展權，交易達成之后農(nóng)民仍然擁有農(nóng)地所有權但不擁有對農(nóng)地的開發(fā)權（即發(fā)展權），并且該土地必須保持農(nóng)用［1-2］；土地發(fā)展權購買的最主要目的是保證土地不被開發(fā)并且保持農(nóng)地農(nóng)用；發(fā)展權購買項目根據(jù)農(nóng)地用作城市建設用途的價值（公平市場價值）與保留農(nóng)業(yè)用途的價值的差額來確定土地發(fā)展權的價格。美國的土地發(fā)展權激勵不僅成功的避免現(xiàn)有農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地即實現(xiàn)所謂的“農(nóng)地農(nóng)用”，而且從土地所有者的角度來看，出售土地發(fā)展權是一種從土地獲取現(xiàn)金的方式，也是一種不用放棄任何一塊土地或者改變家庭生活方式而能夠走出“地豐人窮”的困境的一種方法［4］。在我國創(chuàng)設土地發(fā)展權激勵不僅是必要的也是可行的，其中的一個問題是土地發(fā)展權及其激勵應歸誰所有和分享。從城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權平等保護的物權法精神和農(nóng)地保護目的出發(fā)，比照將來對征地市場價格合理補償?shù)脑砑摆厔?，我們認為土地發(fā)展權應歸農(nóng)民集體所有：就耕地而言，由于農(nóng)民將擁有長期而有保障的承包經(jīng)營權即農(nóng)地使用權，根據(jù)以產(chǎn)權使用效率為中心的現(xiàn)代產(chǎn)權結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢，土地發(fā)展權激勵應以農(nóng)民為主在相關權力人之間分享。而政府則主要通過創(chuàng)設相關的稅種進行調(diào)節(jié)。為了積極穩(wěn)妥，可在基本農(nóng)田或永久基本農(nóng)田等土地發(fā)展權嚴重受限的農(nóng)地特別保護區(qū)試點。對永久性基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地，中央或省級政府可以采用一次性購買土地發(fā)展權的方式設定他項權［5］，給農(nóng)民等基于開發(fā)權利益的補償，使農(nóng)戶擁有種地積極性，以實現(xiàn)永久保護農(nóng)地的目標。在此基礎上，鼓勵失去開發(fā)權的耕地有效流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)模、集約經(jīng)營，提高農(nóng)地的利用效率和收益［6］。使城市發(fā)展與農(nóng)地保護保持平衡。

4 構(gòu)建農(nóng)地保護的利益調(diào)節(jié)機制

在我國農(nóng)地保護的過程中，相關的利益主體（中央政府、地方政府、開發(fā)商和農(nóng)戶）之間，缺乏相應的利益協(xié)調(diào)機制，導致他們之間的利益行為存在相互沖突，難以形成農(nóng)地保護的合力。中央政府是農(nóng)地保護的倡導者及其政策制度的制定者，然而目前的農(nóng)地保護政策偏重于上級單方面的號召、要求和控制，而相應合理的經(jīng)濟利益調(diào)節(jié)缺失或不足，導致地方政府和農(nóng)民農(nóng)地保護的動力不足、各農(nóng)地保護主體的行為不夠一致，尤其是農(nóng)民為中國城鎮(zhèn)化的進程貢獻了土地資源，卻沒有享受應有的經(jīng)濟收益，成為土地“二元制”的最大受害者。所以，要加快構(gòu)建農(nóng)地重要保護的利益調(diào)節(jié)機制。為此，一是加快土地制度尤其是征地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使市場在土地資源配置和農(nóng)地保護中很好地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，同時以規(guī)范的物業(yè)稅征收取代地方政府對土地財政的依賴，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，使地方政府真正成為負責任的農(nóng)地保護組織者；二是在加快農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革和推進農(nóng)村土地使用權資本化的基礎上，加大對“三農(nóng)”的支持力度和農(nóng)地保護的合理經(jīng)濟利益補償補貼，中央政府應主要通過資金配套、財政政策改革、優(yōu)惠稅收等經(jīng)濟手段措推動農(nóng)地保護，增進農(nóng)民保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的能力和動力，使農(nóng)業(yè)有利可圖、農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)地有利可圖。通過相應的利益調(diào)節(jié)，充分調(diào)動地方政府和農(nóng)民保護農(nóng)地的積極性并變?yōu)樗麄兊睦硇院妥杂X行動［7］，形成中央、地方政府和農(nóng)村基層干部、農(nóng)民等各個農(nóng)地保護主體行為的一致性，從而有效實現(xiàn)農(nóng)地保護多樣化目標。

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1004-7026（2016）14-0008-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.14.006