馬彥麗,竇麗琛
(河北經(jīng)貿(mào)大學經(jīng)濟研究所袁河北石家莊050061)
河北省農(nóng)地流轉現(xiàn)狀、問題及對策分析
馬彥麗,竇麗琛
(河北經(jīng)貿(mào)大學經(jīng)濟研究所袁河北石家莊050061)
農(nóng)村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營成為大勢所趨,河北省農(nóng)地流轉規(guī)模與推進力度高度相關,流轉示范區(qū)地方政府多深度參與,流轉價格較高,經(jīng)營主體渴求政府扶持政策,但規(guī)模經(jīng)營效率并不明顯。土地流轉中存在著大規(guī)模糧食種植風險較小但收益很低、非糧化種植引致更大經(jīng)營風險、農(nóng)戶對流轉風險估計不足、針對規(guī)模經(jīng)營主體的社會化服務匱乏、雇工管理困難、“農(nóng)地股份合作社”缺少合作內(nèi)涵等問題。因此,必須正視當前土地流轉蘊藏的經(jīng)濟、社會和政治風險,因勢利導,培育適度規(guī)模經(jīng)營主體,完善農(nóng)業(yè)社會化服務。
河北?。晦r(nóng)村土地流轉;問題;對策
在土地細碎化和勞動力加速轉移背景下,土地流轉和規(guī)模經(jīng)營成為大勢所趨,被認為是促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、促進農(nóng)民增收的有效途徑。2013年,河北省發(fā)布了《河北省農(nóng)村土地承包條例(草案)》,2015年又出臺了《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的意見》,[1]支持和引導農(nóng)村土地(承包耕地)經(jīng)營權有序流轉,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。然而,我們通過對河北省多地農(nóng)村土地流轉情況的專題調(diào)研發(fā)現(xiàn),在農(nóng)地流轉過程中存在一些問題,尤其是在流轉示范地區(qū)潛在許多風險,亟需從體制機制上進行探索和創(chuàng)新,促進全省農(nóng)地流轉工作的順利推進。
(一)流轉規(guī)模與推進力度高度相關
各地土地流轉工作中,政府推進力度不同,效果差別很大。推進力度較小的地方,大規(guī)模的土地流轉較少出現(xiàn)。而在政府推進力度較大的地方,土地流轉規(guī)模大,流轉率高,很多地方甚至是整村土地流轉,如衡水冀州市。冀州市有37個千畝以上規(guī)模經(jīng)營主體、541個家庭農(nóng)場,土地流轉率達到45.3%。引進了江蘇煜禾公司、坤勝公司、日鑫公司、昆澤公司、聚美康公司、陽光小鎮(zhèn)公司等一批工商企業(yè)和社會資本,有8個村3萬畝耕地實現(xiàn)整村流轉,經(jīng)營主體由1 830個農(nóng)戶分散經(jīng)營變?yōu)?個規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營。[2]伴隨土地流轉,該市轉移農(nóng)業(yè)勞動力約5萬人,約占2015年農(nóng)村人口的24%。值得注意的是,如此規(guī)模的土地流轉大多數(shù)是在最近二三年內(nèi)由政府推動完成的,速度可謂飛快。
(二)示范區(qū)地方政府多深度參與
為了更好地完成當?shù)剞r(nóng)村土地流轉工作,示范區(qū)村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至縣級政府部門采取了多項措施大力推進,有的地方還制定推進計劃表,每年都有額定的推進任務。由于村情、民情復雜,并不是所有的農(nóng)戶都愿意流轉土地,為了動員大家流轉土地,部分村委會和鄉(xiāng)政府做了很多工作,在土地流轉合同的簽訂過程中也深度參與,如要求農(nóng)戶首先與村委會簽約,將土地委托給村委會流轉,然后由村委會與承租人簽訂合同,鄉(xiāng)政府、農(nóng)牧局、律師共同見證,合同一式五份,各存一份。
(三)流轉價格高,出租收益大
在華北平原典型的冬小麥+玉米種植區(qū),耕地、播種、收割、秸稈還田等環(huán)節(jié)的機械化作業(yè)普及,農(nóng)戶投入到土地上的勞動力很少,種地沒有很大困難。除人工外,扣除各種耕種的投入(種子、化肥、農(nóng)藥等)和機械化服務成本,在沒有自然災害的情況下,每畝地的純盈利約1 500元。而政府對土地流轉的鼓勵政策在短期內(nèi)吸引了大量資金進入土地流轉市場,競價激烈,導致出現(xiàn)土地流轉價格高企現(xiàn)象,尤其是在示范區(qū)。據(jù)調(diào)研,農(nóng)村土地大規(guī)模流轉地區(qū)的土地年租金一般是在1 000元左右,有的為了連方成片甚至高達1 300元以上。這樣的出租價格比起農(nóng)戶自種少不了多少,還不用勞作,不承擔自然災害風險,因此多數(shù)農(nóng)戶比較滿意。
(四)經(jīng)營主體渴求政府扶持政策
媒體對規(guī)模經(jīng)營的宣傳,促使短期內(nèi)大量資金進入農(nóng)業(yè)領域,既有種糧能手、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社參與,更重要的是工商資本進入農(nóng)村,大規(guī)模承包土地。這些經(jīng)營主體大多數(shù)對政府的扶持政策有很高的預期,表現(xiàn)出較強的政策依賴傾向。目前看,各類主體獲得的政策扶持主要有農(nóng)機購置補貼、“一噴三防”實物補助、土地深松作業(yè)補貼、省級專項涉農(nóng)資金、優(yōu)質小麥專項補貼、病蟲害同防同治補貼、田間噴灌設施建設等。除希望政府補貼更加公開、透明、手續(xù)簡便外,多數(shù)公司、農(nóng)場希望獲得更多、力度更大的補貼,如田間路建設、晾曬場建設、谷倉建設等資金需求大的項目,并渴求低息或貼息的貸款。
(五)規(guī)模經(jīng)營效率并不明顯
政府推進農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營的邏輯起點是通過發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,獲得規(guī)模經(jīng)濟效益,達到保障國家糧食安全和提高農(nóng)民收入的雙重目標。那么,規(guī)模經(jīng)營是否能降低生產(chǎn)成本從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應呢?國內(nèi)外已有大量的實證研究證實以土地面積作為衡量指標的農(nóng)場規(guī)模的擴大,在提高勞動生產(chǎn)率方面的效果是顯著的,但通常并不導致土地生產(chǎn)率的提高,尤其在發(fā)展中國家,農(nóng)場規(guī)模的擴大往往導致土地生產(chǎn)率下降。美國農(nóng)業(yè)部專家分析了大量不同規(guī)模農(nóng)場生產(chǎn)費用的資料后,認為單人或雙人經(jīng)營的機械化家庭農(nóng)場效率最高,規(guī)模擴大不能帶來規(guī)模經(jīng)濟效應。[3]大量國內(nèi)的實證研究也指出,我國糧食生產(chǎn)中幾乎不存在顯著的規(guī)模收益遞增,也就是說,增加農(nóng)場的耕種面積不能增加糧食單產(chǎn)。[4]
調(diào)研的大多數(shù)規(guī)模經(jīng)營主體認為農(nóng)場的土地畝產(chǎn)比不上之前農(nóng)戶分別耕種時的產(chǎn)量,與上述研究一致。在河北省特別是平原地區(qū),多數(shù)農(nóng)場不需要進行土地整理,少數(shù)整理出來的田間路和澆地的溝渠其實原本占地不多,現(xiàn)在只是將較多、較窄的田間路讓位于較少、較寬的田間路,除非特殊情況,農(nóng)場通過土地整理得到的耕地幾近于無。規(guī)模經(jīng)營所采取的機械化生產(chǎn)會帶來一些效率的提高,但是生產(chǎn)過程中有必須人工完成的環(huán)節(jié),而雇工管理困難又會導致生產(chǎn)效率降低,綜合來看規(guī)模經(jīng)濟效應并不明顯。因此,農(nóng)場規(guī)模并非越大越好,上千畝的農(nóng)場比一二百畝的農(nóng)場并沒有顯著的規(guī)模經(jīng)濟效應,增加農(nóng)場的耕種面積不能增加糧食單產(chǎn)。
(六)“三金”農(nóng)民之說并不可靠
一些媒體宣傳土地流轉后農(nóng)民收入由單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入變?yōu)椤叭稹笔杖?,即所謂“租金、股金、薪金”[5],這通常是站不住腳的。無論租金還是股金,都是轉讓土地經(jīng)營權的收益,有租金無股金,有股金無租金,不可能二者兼得。“薪金”則看情況,如果下鄉(xiāng)的工商資本繼續(xù)投入種糧,一般采取機械替代勞動的形式(在更高的程度上全過程機械化是工商資本大規(guī)模種糧能夠成功的前提),會最大可能減少對勞動的雇傭,因此,能夠提供的農(nóng)業(yè)就業(yè)機會很少,在長期會越來越少。對于非糧化經(jīng)營的企業(yè),種植勞動密集型經(jīng)濟作物需要大量雇工,然而,如果沒有政府的補貼,這類農(nóng)業(yè)公司很難經(jīng)營下去,從長期看,這些就業(yè)機會不穩(wěn)定。如果指望農(nóng)民能夠轉移到非農(nóng)領域掙得一份工資收入,那么這個是在土地經(jīng)營權流轉政策之外的事情了,農(nóng)民向非農(nóng)業(yè)的轉移、向城市的轉移與該地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程和第二三產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸納能力相關,主要吸納的人群是年輕的新一代勞動力,而不會是留守婦女和中老年人,這將是一個長期的過程。調(diào)研發(fā)現(xiàn),能獲得非農(nóng)就業(yè)機會的人少之又少。
(一)大規(guī)模糧食種植風險較小但收益很低
農(nóng)業(yè)本質上是微利行業(yè),如前所述,排除自然災害和價格波動因素,農(nóng)戶1畝地的純收入也不會超過1 500元,而示范區(qū)高額的流轉價格給規(guī)模經(jīng)營主體留下的利潤空間已經(jīng)很小,如果趕上自然災害或糧食產(chǎn)品價格大幅下滑,他們的利潤幾近于無。規(guī)模經(jīng)營最典型的特征是以資本替代勞動,隨著種植規(guī)模的擴大,固定資產(chǎn)投資數(shù)額龐大。調(diào)查發(fā)現(xiàn),每個規(guī)模經(jīng)營主體購買收割機、播種機、深松機等必需設備至少需要20萬元以上,此外,建設倉庫、晾曬場和購買烘干機等存儲設施還有幾十萬元的投資。再有為了更加徹底替代人工以及節(jié)水節(jié)電,很多農(nóng)場都有灌溉設施建設計劃。微薄的利潤率,再加上大規(guī)模投資而又沒有渠道獲得銀行貸款,不少規(guī)模主體經(jīng)營困難,進退兩難。
(二)非糧化種植引致更大經(jīng)營風險
由于種植糧食作物利潤很小,迫使一些規(guī)模經(jīng)營主體大力投資引進高收益的經(jīng)濟作物,如彩色觀賞苗木、中草藥作物、蔬菜等。然而由于種植經(jīng)驗和技術缺乏,加之這類作物前期投資大,受市場波動影響更大,因此面臨很大的經(jīng)營風險。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),種植經(jīng)濟作物的規(guī)模經(jīng)營主體普遍經(jīng)營困難,尚未見贏利,有的損失慘重,尤其是工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營規(guī)模農(nóng)場的困難非常突出。一旦資金鏈斷裂,這類主體將難以履行流轉合同。
(三)農(nóng)戶對流轉風險估計不足,政府可能面臨很大問題
農(nóng)戶對土地流轉合同的法律效力認識不足,加之政府部門的深度參與,使得農(nóng)戶忽略了流轉的風險,認為出現(xiàn)問題政府一定會管。而無論是種糧還是經(jīng)濟作物,規(guī)模經(jīng)營都面臨很大風險,因此流轉合同隨時會出現(xiàn)履約難的情況。假如承租人由于經(jīng)營不善要撤資,土地如何處理?重新分包還是轉包他人?以現(xiàn)在的價格很難找到接手的公司,重新給農(nóng)民分地也會有很大的麻煩,要花費大量的人財物力。更麻煩的是,一些公司改變了土地的用途,種植經(jīng)濟林、苗木、藥材等,不能重新改為耕地。此時縣、鄉(xiāng)政府,特別是村委會可能會麻煩纏身。
(四)針對規(guī)模經(jīng)營主體的社會化服務匱乏
規(guī)模農(nóng)場對晾曬場、烘干機和倉庫的需求凸顯。在人民公社時代,每個生產(chǎn)隊都有晾曬場和倉庫,實行家庭承包經(jīng)營制度以后,農(nóng)戶的庭院、屋頂、配房等承擔了晾曬和存儲功能,但是,土地集中大規(guī)模經(jīng)營以后,農(nóng)戶庭院不能滿足要求,農(nóng)場單獨投資晾曬場、烘干設備和倉庫又需要大量資金及占用耕地,一些農(nóng)場由于缺乏設備不得不在地頭銷售剛收割未經(jīng)加工的農(nóng)作物,最典型的比如剛收割的玉米整穗出售,從而可能遭受價格損失。此外,對農(nóng)場的機械化服務、農(nóng)資供應以及技術服務的社會化也亟需解決。
(五)雇工管理困難
這一點對于靠雇工經(jīng)營的規(guī)模主體非常明顯。由于大多數(shù)工都是臨時雇傭,需要管理和監(jiān)督,但責任心仍是難以保證。例如,農(nóng)田澆地需要大量雇工,采用按時計酬的辦法,出現(xiàn)了農(nóng)民1天8小時只能澆二三畝地的情況,改用按照澆地的面積計酬的辦法,1個農(nóng)民就可以1天澆10畝地,水漫過地皮就算,澆不透,影響產(chǎn)量。①據(jù)有經(jīng)驗的農(nóng)民估計,正常的情況下,1個農(nóng)民1天應該澆地5-6畝左右。如何解決團隊勞動的計量和監(jiān)督問題,從而避免出現(xiàn)偷懶現(xiàn)象,是規(guī)模經(jīng)營尤其是公司制經(jīng)營必須要解決的問題。
(六)“農(nóng)地股份合作社”缺少合作內(nèi)涵
本次調(diào)研考察的規(guī)模經(jīng)營主體,有的注冊為“合作社”,但是與“有限公司”或“家庭農(nóng)場”的經(jīng)營模式?jīng)]有本質區(qū)別,有機會為“合作社”打工的是少數(shù)農(nóng)戶,完全是按照市價付工費,并無合作生產(chǎn)的含義。按照合作社的概念,合作社應當是獨立的生產(chǎn)經(jīng)營主體在某些業(yè)務環(huán)節(jié)上的合作。目前登記的“農(nóng)地股份合作社”中,農(nóng)戶完全脫離合作社的經(jīng)營管理,只是土地的出租者而已,并無生產(chǎn)合作的內(nèi)涵。即使是少數(shù)地方采用土地托管給公司經(jīng)營、土地上的產(chǎn)出扣除生產(chǎn)經(jīng)營成本和管理費后全部返還給農(nóng)戶的方法,也只是租地者(即傳統(tǒng)上講的佃農(nóng))和土地出租者(即地主)之間的收益分享方式不同而已,一種地租是定額制,一種是分成制。因此,這類土地股份合作社實際上沒有合作內(nèi)容,沒有惠顧環(huán)節(jié),不管是不是叫做“合作社”,絕大多數(shù)均不是合作社。
(七)出現(xiàn)一些未曾預料的社會穩(wěn)定問題
在工商資本大規(guī)模流轉土地的地區(qū),流轉出土地的中老年農(nóng)民賦閑在家,由于農(nóng)戶與租地者很少有親緣和地緣聯(lián)系,許多地方出現(xiàn)農(nóng)民在收獲季節(jié)偷盜農(nóng)作物的現(xiàn)象。有些地方,偷盜并不是在夜間小規(guī)模、偷偷地進行,而是大白天哄搶,給公司造成很大損失。據(jù)說某農(nóng)場種植的500畝土豆在2天內(nèi)被哄搶一光,還有一個農(nóng)場1 000畝玉米被偷光。在收獲季節(jié),為防止偷搶,這些專業(yè)公司需要每天派十幾個人巡查,許多農(nóng)場用絲網(wǎng)將全部土地圍起來,這無形中又增加了很多成本。
中國人多地少,資源有限,因此中國的土地政策不僅是一項產(chǎn)業(yè)政策,更重要的還是一項社會政策。土地流轉政策的核心是人不是土地,土地流轉必須與勞動力的轉移相匹配,不可一蹴而就??傮w來看,工商資本雇工經(jīng)營的農(nóng)場問題明顯,不是發(fā)展的主要方向,對土地規(guī)模經(jīng)濟效應的研究還有待深入。因此,必須正視當前土地流轉蘊藏的經(jīng)濟、社會和政治風險,政府應因勢利導,培育適度規(guī)模經(jīng)營主體,完善農(nóng)業(yè)社會化服務。
(一)徐圖緩進,土地流轉應當與勞動力轉移相適應
土地流轉不僅轉移了生產(chǎn)資料,還影響了收入分配以及人的生產(chǎn)和生活模式。在中國,土地流轉政策不僅是一項產(chǎn)業(yè)政策,還是一項社會政策,涉及農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村穩(wěn)定,其核心是人不是地。從長遠看,土地的流轉和集中的趨勢必須與勞動力的轉移相匹配,不可一蹴而就。40-60歲的農(nóng)民還是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力,現(xiàn)在他們還有勞動能力且轉崗困難,推進土地流轉非常難,預計再有5-10年,土地流轉不推自流。各級政府既要未雨綢繆,又不可貪功冒進。各級政府應當在規(guī)范流轉行為、創(chuàng)建流轉平臺方面努力工作,因勢利導,不可過度介入其中。
(二)重視適度規(guī)模的家庭農(nóng)場在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中的主流作用
由于家庭農(nóng)場在有效的激勵機制方面有無可比擬的優(yōu)勢(可以有效解決雇工的監(jiān)督問題),由職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營的規(guī)模適度的家庭農(nóng)場應該成為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的微觀基礎,大型工商資本涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域只能是一種補充。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域并不存在明顯的規(guī)模經(jīng)濟效應,所以要破除對大規(guī)模農(nóng)業(yè)的盲目偏好,也不能將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化簡單等同于大型機械化。注意不同行業(yè)適度規(guī)模的差異,不搞一刀切。
(三)重視對職業(yè)農(nóng)民的培訓
人力資本是走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最活躍的要素,有能力、有知識、對技術敏感的、有管理經(jīng)驗的新型的農(nóng)民是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的前提。[6]應當通過普通教育以及職業(yè)培訓加強對新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)。一方面鼓勵接受過高等教育的大學生發(fā)揮專業(yè)特長在農(nóng)業(yè)領域創(chuàng)業(yè)、就業(yè);另一方面制定科學的在職培訓計劃,組織力量對年富力強的新型農(nóng)民進行有針對性的培訓。同時,要加強對新型職業(yè)農(nóng)民的宣傳,推動各界對農(nóng)民這一職業(yè)印象的轉變,農(nóng)民不再意味著貧窮、落后,而是有文化、有膽識、年富力強的農(nóng)業(yè)企業(yè)家,讓職業(yè)農(nóng)民感受到在社會上是受尊重的。
(四)完善針對規(guī)模農(nóng)場的農(nóng)業(yè)社會化服務提供體系
農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè),但又不能單單依靠政府補貼和優(yōu)惠政策來生存,因此需要發(fā)達的農(nóng)業(yè)社會化服務體系與之相應適應,向規(guī)模農(nóng)場提供金融、保險、技術、聯(lián)合采購、農(nóng)產(chǎn)品儲運銷售以及深加工等全方位的服務。其中,建立在職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營的家庭農(nóng)場基礎上的合作社是提供農(nóng)業(yè)社會化服務的重要力量之一,他們對合作的需求是有效需求,要將這種合作社與當前存在的大量的虛假合作社區(qū)別開來,加以扶持和引導。獨立的、脫離官方背景的、以為成員服務為生的協(xié)會組織在提供社會化服務方面的貢獻不可低估,應當探索這些協(xié)會組織的發(fā)展。
[1]河北省《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的意見》全文[N].河北日報,2015-08-26.
[2]楊萬寧.冀州土地流轉規(guī)模經(jīng)營主體唱主角[N].衡水日報,2015-04-28.
[3]吳鐘海.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的變遷機理——美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷程的經(jīng)驗研究[D].大連:東北財經(jīng)大學,2007.
[4]許慶,尹榮梁,章輝.規(guī)模經(jīng)濟、規(guī)模報酬與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營——基于我國糧食生產(chǎn)的實證研究[J].經(jīng)濟研究,2011,(3):59-71,94.
[5]李中迪.盤活“碎片化”土地培育“新三金”農(nóng)民[N].貴州日報,2016-01-04.
[6]京津冀協(xié)同創(chuàng)新促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[N].中國經(jīng)濟時報,2015-11-13.
(責任編輯張轉)
Farmland Transfer in Hebei Province:Its Status,Problems and Countermeasures
MA Yan-li,DOU Li-chen
(Institute of Economics,Hebei University of Economics&Business,Shijiazhuang,Hebei 050061,China)
Land transfer and scale management have become the trend of the times.In Hebei province, the scale of farmland transfer is highly correlated with the support;the local government participate to a great extent in the transfer demonstration area;transfer price is higher;operators ask for government policy support.But scale efficiency is not obvious.There are many problems in the farmland transfer.Although massive grain plant has less risks,the income is very low;non-plant causes greater business risks;farmers underestimate shortage in transfer risks.And there is lack of socialized service to the scale operators,there are difficulties to management employees,and insufficient cooperation connotation in“agricultural land joint-stock cooperative”.Therefore,government must face up the economic,social,and political risks in farmland transfer,improve the occasion,foster the subject of moderate scale management,and improve agricultural socialized service.
Hebei Province;farmland transfer;problem;countermeasure
F301
A
1673-1972(2016)02-0021-04
2016-01-13
河北經(jīng)貿(mào)大學2015年暑期社會實踐項目“河北省土地流轉合作社發(fā)展調(diào)研”;2015年度河北省“三三三人才工程”培養(yǎng)項目(A201500165);河北省社會科學基金項目(HB15YJ067);國家社科基金項目(13BJY104)
馬彥麗(1970-),女,河北辛集人,教授,博士,主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)民合作組織研究。