廖成滔

（電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院，四川成都　611731）

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治理視角下的適度化政府規(guī)模構(gòu)建

廖成滔

（電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院，四川成都611731）

摘要：政府規(guī)模包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模，內(nèi)在規(guī)模決定外在規(guī)模；構(gòu)建合適的政府規(guī)模是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求；以善治為理念優(yōu)化政府規(guī)模

關(guān)鍵詞：政府規(guī)模；服務(wù)型政府；善治

國家的治理自古就是一件極其復(fù)雜和浩瀚的公共事務(wù)，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，民主化程度的提升，公民、社會必然會對當(dāng)政者的執(zhí)政、行政活動的各個方面提出更高的要求，公民、社會對執(zhí)政者治理國家的水平也會用越來越嚴(yán)苛的眼光來評價。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代化的推進(jìn)，出現(xiàn)了很多新的情況，僅僅依靠政府來管理國家和公共事務(wù)越來越顯得力不從心，在執(zhí)政中往往難以完成既定的執(zhí)政目標(biāo)和實現(xiàn)良好的社會效果，治理理論應(yīng)運而生。在治理模式下，政府和社會的關(guān)系變得動態(tài)起來，公民社會不再是以前的被動的地位，社會的力量在國家治理中扮演著重要的角色。

但是，政府依然是治理國家的主體，工欲善其事必先利其器，既然政府依然是治理國家的主體，那么政府規(guī)模是否適當(dāng)，對治理國家的效果有著重要的影響。合適的政府規(guī)模有利于國家和公共事物的治理，而不合適的政府規(guī)模則對國家治理起阻礙作用。同時，公民社會在治理理論中也是重要的國家治理的參與者，本文著重在治理視角下探討適度化地方政府規(guī)模的構(gòu)建。

1　政府規(guī)模的概念

政府規(guī)模是指以政府職能規(guī)模和政府機構(gòu)規(guī)模為基礎(chǔ)，由一定的管理層級和管理幅度構(gòu)成的要素總和。政府規(guī)模又分為外在規(guī)模和內(nèi)在規(guī)模，內(nèi)在規(guī)模是由政府的職能、政府的權(quán)利等其它的無形要素構(gòu)成的規(guī)模。政府職能規(guī)模的大小受到政府對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)管理的范圍、數(shù)量以及這些事務(wù)的復(fù)雜程度影響。政府的權(quán)利是實現(xiàn)政府職能的基礎(chǔ)。政府權(quán)利規(guī)模就是指整個公共權(quán)利體系中行政權(quán)所占的比重，它受到公共權(quán)利在國家行政體系的配置情況的影響。

外在規(guī)模是就政府的外在構(gòu)成和組成結(jié)構(gòu)而言的，包括政府機構(gòu)設(shè)置、人員規(guī)模和費用規(guī)模等。內(nèi)在規(guī)模是政府規(guī)模大小的決定性因素，因為政府職能大小和權(quán)利范圍決定了政府機構(gòu)的設(shè)置和行政人員的聘用。綜上所述，政府職能的變遷直接影響著政府規(guī)模，一般都是先出現(xiàn)了某項需要管理的公共事務(wù)，進(jìn)而才有了負(fù)責(zé)該事務(wù)的相應(yīng)政府部門。因此，在設(shè)定政府規(guī)模的時候，必須從內(nèi)在規(guī)模入手。

2　構(gòu)建適度化政府規(guī)模的目的：服務(wù)型政府

何為服務(wù)型政府？學(xué)術(shù)界關(guān)于服務(wù)型政府的研究和表述眾多，其中多數(shù)學(xué)者最認(rèn)同的觀點是：服務(wù)型政府是指一種在公民本位、社會本位、權(quán)利本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。從這個定義可以看出,不同于以往的管制型政府、全能型政府，服務(wù)型政府理念要求政府轉(zhuǎn)變以往高高在上的“管家”角色，真正成為服務(wù)于社會大眾的“服務(wù)員”。薄貴利在前人就服務(wù)型政府闡釋的基礎(chǔ)上，對服務(wù)型政府下的定義為：在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導(dǎo)下，將公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機制、規(guī)范政府行為、提高政府效能，以不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的公共需求的政府。

總的來說，筆者認(rèn)為，不同于以往的政府完全主導(dǎo)行政活動，服務(wù)型政府的模式下，應(yīng)當(dāng)以人為本，施政目標(biāo)不再完全由機關(guān)和專家決定，必須充分考慮社會、公民的訴求，社會、公民也可以參與到具體政策的制定當(dāng)中。不再是“我給什么，你就只能要什么”，而是在作出決策時與社會有更多的互動，相比傳統(tǒng)的政府模式，服務(wù)型政府更能體現(xiàn)出執(zhí)政為民和民主政治的理念，更能達(dá)到執(zhí)政效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

在服務(wù)型政府中，政府最核心的價值理念就是服務(wù)，服務(wù)型政府奉行多中心的社會治理理念和以人為本的政治理念。伴隨著社會的不斷進(jìn)步，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為越來越多的國家在政府改革中的目標(biāo)和價值取向，中國也不例外。

構(gòu)建適度的、合理的地方政府規(guī)模，盡可能地以最少的執(zhí)政、行政成本來提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是構(gòu)建服務(wù)型社會的必然要求。在約束政府規(guī)模，政府職能的同時，構(gòu)建服務(wù)型政府還要求擴大社會自治的范圍。在市場經(jīng)濟條件下，在民主政治的推進(jìn)中，不斷探索和培育社會自主運行的機制，減少政府對不必要的公共事務(wù)的管理和干預(yù)，打破政府對公共職能壟斷的同時，也把政府從繁瑣的社會、公共管理事務(wù)中解放出來。把一部分管理紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)的職能交還給公共社會自治組織，可以改變以往政府因為管的太多而出現(xiàn)的負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致的懶政、不作為等情況，使精簡政府機構(gòu)和人員也成為了可能。在“瘦身”的同時，政府可以把全面提高行政工作人員的素質(zhì)和能力作為重中之重，契合服務(wù)型政府的定位，打造一支真正為民服務(wù)的精英化隊伍。

3　以“善治”為理念優(yōu)化政府規(guī)模

全球治理委員會于1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理作出了較有權(quán)威性的界定：治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套規(guī)則，而是一個過程；治理的過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。治理涉及公共部門，也包括私人部門，治理是一種持續(xù)的互動，不是一種正式的制度。在治理視角下，目前的公共行政在根本上已經(jīng)跟不上時代的步伐，要實現(xiàn)治理理論的“持續(xù)的互動”，第一步就是要改革政府。

在人們看到市場的失敗和政府的失靈后，治理理論浮出水面，善治是“良好的治理”，是最理想化的治理模式，俞可平認(rèn)為，“善治是使公共利益最大化的社會管理過程，它的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理”，實質(zhì)上，善治是國家權(quán)利向社會的回歸，還政于民，政府、公民社會在治理中共同發(fā)揮作用。

就我國政府規(guī)模而言，“精簡———擴大——精簡——擴大”的怪象由來已久，政府的規(guī)模雖然取決于多方面的因素，但是與政府的職能范圍從總體上來講有“同進(jìn)同退”的趨勢。在善治理念下，隨著市場機制的成熟，國家與市場的關(guān)系越來越和諧，同時伴隨著第三部門的漸漸興起、壯大，政府將部分職能交還給市場和第三部門符合潮流，是大勢所趨。政府職能的減少，自身負(fù)擔(dān)的減輕，才能使政府規(guī)模的適度化控制成為現(xiàn)實。當(dāng)然，盲目的減少政府規(guī)模不可行，政府規(guī)模的減少必須建立在能充分履行政府職能的前提之下，一個“無能為力”的小政府，并不是人們所追求的，精簡的同時也要避免矯枉過正。

3.1以實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)最大化為目標(biāo)

筆者認(rèn)為，就政府規(guī)模而言，要實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)最大化，要求是提供公共服務(wù)的政府的規(guī)模是適中的，古人有云“殺雞焉用牛刀”。在善治理念下，如果政府用來實現(xiàn)某項公共服務(wù)的成本明顯過高，就算能出色的實現(xiàn)該公共服務(wù)目標(biāo)，也不能算是實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)最大化。因為公共服務(wù)目標(biāo)最大化不僅要求好的結(jié)果，實現(xiàn)的手段、過程、成本也必須同時適當(dāng)，才能算是達(dá)成公共服務(wù)目標(biāo)最大化。

必須注意的是，公共服務(wù)需求在決定我國的地方政府官員的規(guī)模上存在部分失靈狀態(tài)，超編的情況普遍，官員子女，親屬坐吃空餉情況就更為惡劣。所以說，在剪除這些不合法因素之前，我國的政府規(guī)模在當(dāng)前有仍然有較大的優(yōu)化空間。

3.2劃清政府職能邊界

改革開放之后，地方政府規(guī)模陷入盲目的非理性擴張之中，主要原因就是面對新情況、新挑戰(zhàn)，地方政府之間職能界線不清，政務(wù)管轄范圍模糊、隨意，規(guī)范性不強，同時又缺乏有效地事前審查，事后監(jiān)督，各地方政府之間的職能很難不出現(xiàn)錯位、越位和交叉。而且，地方政府越俎還代庖了許多本應(yīng)由中央政府和市場承擔(dān)的職能，大包大攬了許多本不該自己管轄的事務(wù),這樣所導(dǎo)致的后果就是：第一，弱化了自身的公共服務(wù)屬性，管的太廣太寬。第二，與中央政府職能或其他地方政府職能交叉，在針對同一事務(wù)的處理中，往往出現(xiàn)相悖的情況，損害了政府的公信力和形象。第三，地方政府規(guī)模不斷擴大，但是卻效率低下。最近新的立法法限制了地方政府制定規(guī)章的權(quán)限，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項，這對劃清政府邊界，限制政府規(guī)模的非理性擴張有一定的積極作用。

根據(jù)行政法基本原則中的合法性原則，對于公民來說，法無規(guī)定則自由；而對于政府、行政機關(guān)來說，法無規(guī)定則禁止。地方政府職能范圍必須被束縛在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，不能擅自擴大自身的活動范圍。同樣，中央和地方政府之間和地方政府之間的職能界限，亦應(yīng)當(dāng)通過法律化、制度化的手段來厘清，要盡可能減少以前的那種“你管、我管、大家管”的局面，變無限政府為有限政府，從源頭處遏制政府規(guī)模不合理擴張。

以往政府部門龐雜，職能越位、交叉嚴(yán)重，遇到“好事”就大包大攬，相互爭奪；遇到“難事”就相互推諉，不作為，亂作為，無法有效完成執(zhí)政任務(wù)，解決公民、社會的合理訴求，嚴(yán)重影響了政府的形象。建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建合適的政府規(guī)模，合理界定各部門的職能，把部分明顯不需要行政干預(yù)的職能交還給社會，可以減少了政府部門內(nèi)部，政府部門之間產(chǎn)生的糾葛和權(quán)利斗爭，從而使政府、部門、工作人員可以把更多的精力用來提高自身素質(zhì)和放在為民服務(wù)上，提高執(zhí)政水平。

3.3推進(jìn)電子政府改革

在國家治理過程中，使用高科技、信息化的高效率技術(shù)來提高行政效率，與善治理念也是不謀而合的。就公共行政而言，全面建立電子政府，改革政府的管理方式，提高了政府的管理效率。電子政府改變了國家壟斷政治資源和信息的局面，提高了行政管理活動的透明性。電子政府的構(gòu)建過程，也應(yīng)該與社會組織進(jìn)行技術(shù)上的、實質(zhì)上的廣泛探討和互動，此舉有利于增強公民社會對于政府行政活動流程的了解，同時集思廣益，建立真正符合人民需求的電子政府。學(xué)者繆德說過：“把由信息科學(xué)推動的變革和公共服務(wù)改革結(jié)合在一起，將創(chuàng)立21世紀(jì)公共行政的平臺?！泵绹案笨偨y(tǒng)戈爾也指出：“電子化政府將比我們現(xiàn)在以文件為基礎(chǔ)的體制更公平、更可靠、更關(guān)心顧客和更有效率?！?/p>

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責(zé)任編輯：鄧榮華

The Const ruct i onof Moderat e Government Scal e fromt he Perspect i ve of Governance

LIAOChengtao

(Collegeof Marxism Education,Universityof Electronic Scienceand Technologyof China,Chengdu Sichuan611731)

Abst ract :Government scale includes internal and external scale.Internal scale determinates external scale.The construction of moderate government scale is the inevitable requirement of building a service-oriented government, so we should optimize the government scale with the concept ofgoodgovernance.

Keywords:Government Scale;Service-oriented Government;Good Governance

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 2094（2016）01- 0005- 03

收稿日期：2015-12-17

作者簡介：廖成滔（1991-），男，四川井研人，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院政治學(xué)專業(yè)2013級研究生。研究方向：地方政府治理。