劉宇飛

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州　215000）

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我國先行調(diào)解制度研究
——與美國和我國臺灣地區(qū)相關(guān)制度之比較

劉宇飛

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215000）

摘要：先行調(diào)解是2012年修訂《民事訴訟法》新增的一項制度。但是，由于法律規(guī)定過于粗疏，先行調(diào)解制度存在諸多不足，一系列理論和實踐問題懸而未決。然而，美國和我國臺灣地區(qū)類似制度早已建立，現(xiàn)已有一套成熟的運行機(jī)制并取得了不錯的社會效果。在此背景下，以域外先進(jìn)的制度為參照，考察并借鑒域外有關(guān)國家和地區(qū)相關(guān)制度實踐模式，結(jié)合我國存在的問題，提出完善我國先行調(diào)解制度的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：先行調(diào)解；現(xiàn)狀與問題；完善

2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，新《民事訴訟法》已于2013年1月1日生效實施。其中，先行調(diào)解制度是法律新確立的一項制度。新《民事訴訟法》第122條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。”該制度的確立，有著重大深遠(yuǎn)的意義。但是新制度不能僅停留在紙面上，法律的實施還需要學(xué)理的解釋和實踐的檢驗，因而本文將從理論和實踐兩個角度深入探討頗具新穎性的先行調(diào)解制度。

1　域外先行調(diào)解實踐模式的考察與借鑒

他山之石，可以攻玉。為了進(jìn)一步研究該制度，我們應(yīng)主動考察其他國家或地區(qū)相關(guān)的制度建設(shè)，以此來借鑒和學(xué)習(xí)。ADR概念源于美國，且美國是現(xiàn)代ADR發(fā)展最快的國家；臺灣地區(qū)的訴前調(diào)解模式則已趨完善，制度比較健全；故選擇了美國以及我國臺灣地區(qū)為例進(jìn)行域外先行調(diào)解模式的考察。

1.1美國的法院附設(shè)調(diào)解模式

美國的法院附設(shè)調(diào)解制度是指在法院的主持下，由專門的調(diào)解人員對雙方當(dāng)事人進(jìn)行勸導(dǎo)，促使雙方最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決糾紛。該制度的基本原則是自愿、中立以及保密。調(diào)解程序的啟動，可以由當(dāng)事人申請，也可以是法院對某些特定糾紛強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。美國附設(shè)法院的調(diào)解員一般是由非營利性的調(diào)解組織、受過專門訓(xùn)練的律師、或退休法官擔(dān)任。由當(dāng)事人雙方從法院事先準(zhǔn)備的名單中各選任一人，然后再由選出的兩人共同選出第三人組成調(diào)解委員會；在調(diào)解的期限上，調(diào)解委員會在了解雙方的請求后，會在十日內(nèi)做出裁定,雙方需要在收到裁定后的二十日內(nèi)作答復(fù)。如果雙方當(dāng)事人同意,法院會作出一個正式的裁決，這個裁決具有法律上的約束力；如果有一方當(dāng)事人不同意，調(diào)解即以失敗告終，案件將會立即移送審判階段。為了鼓勵當(dāng)事人選擇調(diào)解程序處理糾紛,有些州的法院還規(guī)定了相應(yīng)的懲罰措施,即一方當(dāng)事人如果拒絕接受調(diào)解方案,而在日后進(jìn)行訴訟中產(chǎn)生的裁判結(jié)果不如調(diào)解方案有利,則該當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)其拒絕調(diào)解后對方當(dāng)事人所支出的訴訟費用及其它相關(guān)費用。

美國對于法院附設(shè)調(diào)解程序的應(yīng)用非常重視，它的人員設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)、基本原則等有著嚴(yán)格的規(guī)定，法院對其附設(shè)的調(diào)解負(fù)有監(jiān)督、管理甚至主持職責(zé)。

1.2我國臺灣地區(qū)的訴前調(diào)解模式

我國臺灣地區(qū)的訴前調(diào)解是獨立于審判的程序，有著明確的適用范圍。臺灣地區(qū)的法律將訴前調(diào)解的案件類型分為兩種，一種是法院強(qiáng)制調(diào)解的案件，另一種是當(dāng)事人達(dá)成合意后自愿調(diào)解的案件。除了明確規(guī)定實行強(qiáng)制先行調(diào)解的案件以外，其他案件都屬于自愿調(diào)解的案件。臺灣地區(qū)的“民訴法”規(guī)定，調(diào)解程序通常是由簡易庭法官主持，各地方法院先將本轄區(qū)內(nèi)適合做調(diào)解委員的人選編成備選名冊，法官從中選任不超過三名組成先行調(diào)解小組對案件進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人如果已選定了其他調(diào)解委員或者對法官選定的人選有不同意見的，法院應(yīng)當(dāng)遵從當(dāng)事人的意愿選任或者重新選任。臺灣的“民訴法”規(guī)定，一旦調(diào)解成立，按照臺灣地區(qū)“民訴法”第380條、416條之規(guī)定，其拘束力、確定力及執(zhí)行力與判決效力相同。對于調(diào)解失敗中那些接近達(dá)成合意的案件，法律賦予調(diào)解員依照當(dāng)事人意思作出裁定的權(quán)利，當(dāng)事人在接到裁定后二十日內(nèi)未提出異議，該裁定就具有了法律上的約束力。而對于那些沒有可能達(dá)成調(diào)解合意的案件，則應(yīng)該將其轉(zhuǎn)入到訴訟程序。

此外，臺灣的訴前調(diào)解制度為了規(guī)范當(dāng)事人調(diào)解過程中的行為，規(guī)定了相應(yīng)的懲罰措施，體現(xiàn)了極強(qiáng)的強(qiáng)制性。比如在法官認(rèn)為當(dāng)事人或其法定代理人應(yīng)當(dāng)?shù)綀龅那闆r下，若當(dāng)事人或其法定代理人無正當(dāng)理由不出席，那么可以對其判處新臺幣三千元以下的懲罰。

1.3域外先行調(diào)解模式的借鑒意義

通過對域外國家及地區(qū)相關(guān)制度的考察,我們發(fā)現(xiàn),先行調(diào)解制度在美國與臺灣的立法和司法實踐中都有涉及,但名稱、內(nèi)容、程序不盡相同。從比較研究中可以發(fā)現(xiàn),上述國家及地區(qū)相關(guān)制度的共同點如下:第一,設(shè)立目的都是為了更便捷地解決糾紛,將糾紛排除在訴訟之外,緩解法院審判壓力。第二,與先行調(diào)解類似的相關(guān)制度大都在本國或地區(qū)訴訟程序法中有明確規(guī)定,詳細(xì)規(guī)定了調(diào)解程序從開始到終結(jié)的每個環(huán)節(jié)。第三,在調(diào)解程序中,法院處于主導(dǎo)地位,調(diào)解程序均置于訴訟之前。第四,都采取各種措施促使糾紛在訴訟前解決,有通過立法規(guī)定調(diào)解程序前置的，也有通過金錢懲罰措施來影響當(dāng)事人心理選擇先行調(diào)解的?？傊?域外國家和地區(qū)在先行調(diào)解類似制度方面積累的立法及司法實踐經(jīng)驗,為我國先行調(diào)解制度的設(shè)立及運行提供了許多可資借鑒的方面,我們應(yīng)在吸取域外國家和地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗的同時,保留“東方經(jīng)驗”的優(yōu)良傳統(tǒng),建立有中國特色的先行調(diào)解制度。

2　我國先行調(diào)解運行現(xiàn)狀分析

2.1先行調(diào)解運行模式

先行調(diào)解制度是創(chuàng)新司法實踐的制度化。著眼于我國先行調(diào)解機(jī)制的司法實踐，我們可以看到，先行調(diào)解運行中的實踐模式主要是以下三種：

2.1.1法院法官自行調(diào)解

即在訴訟案件進(jìn)入法院之后由法院自己直接主持調(diào)解工作，常見的是部分通過采用預(yù)立案的做法，部分未采用預(yù)立案的就直接在立案庭下設(shè)置調(diào)解工作組負(fù)責(zé)調(diào)解工作。具體操作是：對屬于訴前調(diào)解范圍的案件，當(dāng)事人起訴后同意訴前調(diào)解的，由立案庭法官進(jìn)行預(yù)立案登記，再按照案件性質(zhì)分案至對應(yīng)庭室法官主持調(diào)解。而不進(jìn)行預(yù)立案的，則會在立案庭成立專門負(fù)責(zé)的調(diào)解工作組或者在立案庭設(shè)立“訴前調(diào)解”窗口，在立案審查起訴階段由調(diào)解工作組在征詢當(dāng)事人調(diào)解意愿后，當(dāng)事人同意調(diào)解的，開展先行調(diào)解工作。上海浦東新區(qū)人民法院訴前調(diào)解模式就是如此。

此模式有助于案件繁簡分流功能的實現(xiàn)，由法官調(diào)解，也滿足了當(dāng)事人對司法權(quán)威的依賴心理需求，有利于化解糾紛。但是該模式飽受質(zhì)疑，首先是對于案件到達(dá)法院之后的不立案行為，理論上存在對訴權(quán)侵犯的擔(dān)憂。其次是對預(yù)立案的抨擊，在法無明文規(guī)定的情況下，一旦出現(xiàn)對于訴權(quán)的侵犯，當(dāng)事人難以救濟(jì)。

2.1.2委托其他組織調(diào)解

即在自愿原則的指導(dǎo)下，當(dāng)事人將糾紛訴之法院，經(jīng)法院引導(dǎo)，當(dāng)事人同意選擇采用委托調(diào)解，法院則委托某一組織或者個人承擔(dān)調(diào)解工作。有學(xué)者對此提出看法，“在這種情況下，委托調(diào)解的啟動實際上具有雙重委托的性質(zhì)：一方面，調(diào)解組織和調(diào)解人經(jīng)過法院審查批準(zhǔn)、具有調(diào)解資質(zhì)，其程序的正當(dāng)性與公正性由司法機(jī)關(guān)保證，具體案件則是由法院交付的；另一方面，調(diào)解程序由雙方當(dāng)事人合意啟動，意味著調(diào)解人得到了雙方當(dāng)事人的共同委托。法院的授權(quán)是調(diào)解人(組織)進(jìn)行調(diào)解活動的前提，而當(dāng)事人的委托則是調(diào)解啟動的實質(zhì)性要件?！睂嵺`中，蘇州市吳中區(qū)人民法院的委托調(diào)解工作就取得不錯的成效。

此種模式雖可充分發(fā)揮社會組織熟悉專業(yè)領(lǐng)域知識以及了解糾紛處理習(xí)慣上的優(yōu)勢來化解矛盾，但完全依靠調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，缺乏法院有效引導(dǎo)和規(guī)范，且調(diào)解人員素質(zhì)層次不齊，由此導(dǎo)致的調(diào)解不公反而影響法院的司法權(quán)威。

2.1.3法院附設(shè)人民調(diào)解工作室調(diào)解

即在法院內(nèi)設(shè)人民調(diào)解工作室，由立案庭負(fù)責(zé)引導(dǎo)先行調(diào)解程序的進(jìn)行，當(dāng)事人將案件訴之法院，首先征詢其是否同意進(jìn)行訴前調(diào)解，如若同意，開始預(yù)立案登記，之后案件會被移送到法院內(nèi)設(shè)的調(diào)解工作室中由調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解工作。調(diào)解不成，轉(zhuǎn)入立案程序雙方進(jìn)入訴訟，調(diào)解成功，根據(jù)當(dāng)事人的意愿針對調(diào)解事由進(jìn)行調(diào)解結(jié)案。實踐中，常州市鐘樓區(qū)人民法院人民調(diào)解窗口就是這樣一種附設(shè)模式。

此種模式下法院承擔(dān)中立主持者的作用，履行組織、協(xié)調(diào)、審查、確認(rèn)的職能，充分發(fā)揮社會力量分流糾紛的作用，但是此種模式需要投入大量的人力、物質(zhì)和財力，才能滿足群眾對調(diào)解質(zhì)量和效率的需求。

2.2我國先行調(diào)解存在的問題

2.2.1先行調(diào)解的適用范圍不明確

我國法律對適用先行調(diào)解制度的案件范圍并沒有作出詳細(xì)的規(guī)定，各地法院受案范圍不統(tǒng)一，且缺乏調(diào)解前置案件的立法規(guī)定，這對該制度的司法實踐操作帶來了許多困擾。

首先，實踐中各地法院為便于操作，往往會根據(jù)自身的實際情況規(guī)定出本院適合先行調(diào)解的范圍，這樣的規(guī)定雖說是因地制宜，但因其缺乏統(tǒng)一性，同一糾紛在不同的法院可能做出不同的處理方式，這對于當(dāng)事人選擇先行調(diào)解解決糾紛造成了干擾，不利于先行調(diào)解制度的普遍適用。其次，如前文所述，在美國和我國臺灣地區(qū)法律均明確規(guī)定了先行調(diào)解前置的糾紛類型，而我國法律及司法解釋缺乏此類規(guī)定。根據(jù)域外的立法情況來看，先行調(diào)解前置的糾紛類型一般是包括家事案件和其他適宜調(diào)解的民事糾紛，這些類型的民事糾紛，要么是當(dāng)事人之間存在著需要維持的特定關(guān)系，要么是系爭標(biāo)的額和訴訟成本之間存在著嚴(yán)重不協(xié)調(diào)的比例，相較于審判，若是通過調(diào)解往往能取得更好的解紛效果，因此為了合理高效地解決此類糾紛，設(shè)置先行調(diào)解前置程序是必要的。

2.2.2法院的“返工率”過高

司法實踐中，先行調(diào)解的利用率和成功率不高，而法院的“返工率”卻比較高。所謂法院的“返工率”是指，法院在監(jiān)督先行調(diào)解的過程中發(fā)現(xiàn)問題，對先行調(diào)解協(xié)議不予進(jìn)行司法確認(rèn)，或要求調(diào)解機(jī)構(gòu)重新組織調(diào)解，或直接立案轉(zhuǎn)入訴訟程序。主要有兩個原因?qū)е隆?/p>

第一，法院主導(dǎo)性不強(qiáng)。在推行先行調(diào)解制度的適用中，許多地方法院忽略了總領(lǐng)全局的職責(zé)，即在案件進(jìn)行先行調(diào)解的過程中，法院仍然肩負(fù)著主導(dǎo)、監(jiān)督整個調(diào)解過程的責(zé)任。部分法院在將糾紛丟給先行調(diào)解機(jī)構(gòu)后便不聞不問，疏于監(jiān)管，使得調(diào)解過程中的錯誤頻發(fā)，一些侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的違法行為得不到及時發(fā)現(xiàn)和糾正。而且使法院在先行調(diào)解失敗后，依然要承擔(dān)起自行立案后判決的工作。第二，調(diào)解人員的整體素質(zhì)偏低。調(diào)解和審判一樣，都需要一定的知識和技能，調(diào)解人員的素質(zhì)對于能否順利完成先行調(diào)解工作非常重要。當(dāng)前，我國先行調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解人員的整體素質(zhì)還是偏低的。

2.2.3先行調(diào)解存在不公正隱患

首先，先行調(diào)解隨意性較大，其不像訴訟那樣具有嚴(yán)格的實體和程序規(guī)范。在先行調(diào)解的實踐中，其程序規(guī)制被過分弱化，有些地方法院的先行調(diào)解機(jī)構(gòu)會以當(dāng)事人不易掌握復(fù)雜的程序規(guī)則、程序規(guī)則步驟太繁多等理由而弱化先行調(diào)解本來就較輕松的程序規(guī)制。這種不重視程序規(guī)制的做法，擴(kuò)大了調(diào)解程序在公平性上的缺陷，使得經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的當(dāng)事人更容易通過非法手段使調(diào)解者偏袒自己。其次，相關(guān)監(jiān)督制度缺乏。有律師認(rèn)為在調(diào)解過程中對案件的“可操作空間”要遠(yuǎn)大于訴訟，處于相對弱勢的當(dāng)事人很容易在各種勸說和壓力下放棄自己的權(quán)益，而讓對方在實質(zhì)上獲利。因此，在先行調(diào)解機(jī)制的具體運行中，設(shè)置相關(guān)的監(jiān)督制約制度是非常必要的。而實際情況是在監(jiān)督規(guī)范先行調(diào)解的力度上是薄弱的，實踐中調(diào)解員違反程序性規(guī)定，當(dāng)事人恃強(qiáng)凌弱、濫用調(diào)解申請權(quán)的現(xiàn)象并不少見。

3　完善我國先行調(diào)解制度的構(gòu)想

3.1明確先行調(diào)解的適用范圍

對于先行調(diào)解適用范圍的界定，學(xué)者們探討較多，大都采取三分法。如李浩教授將糾紛分為三類，“適合先行調(diào)解的糾紛”、“不適合先行調(diào)解的糾紛”以及“可以先行調(diào)解的糾紛”。也有學(xué)者提出另類觀點：認(rèn)為熟人之間的糾紛比陌生人之間的糾紛、小額的糾紛比大額的糾紛適用調(diào)解固然更有必要也更容易成功，但這并非絕對，也不能成為除此之外的案件就不能適用調(diào)解的理由，主張用“個案判斷”的方法來進(jìn)行界定。

對此，筆者借鑒臺灣地區(qū)的有關(guān)規(guī)定，采取二分法方式：第一，建議我國立法確立先行調(diào)解前置規(guī)則，即規(guī)定某幾類民事糾紛強(qiáng)制先行調(diào)解是法院正式受理案件的前提條件。例如涉及離婚糾紛、繼承糾紛、贍養(yǎng)糾紛等的家事類糾紛案件；涉及宅基地糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、不動產(chǎn)共有糾紛等當(dāng)事人存在較為親密關(guān)系的糾紛；勞務(wù)合同糾紛、交通事故引起的損害賠償糾紛、醫(yī)療糾紛；涉及爭議金額較小的其他財產(chǎn)糾紛。第二，建議立法明確規(guī)定不適用先行調(diào)解的民事糾紛類型，對于符合該類型的糾紛，即使當(dāng)事人達(dá)成先行調(diào)解合意，法院也必須立案后安排其直接進(jìn)入訴訟程序。此類案件類型的設(shè)置可以參照李浩教授對于“不適合先行調(diào)解的糾紛”的案件劃分來制定。除了適用強(qiáng)制先行調(diào)解和不適用先行調(diào)解的民事糾紛外，其他一般性民事糾紛由當(dāng)事人自行選擇是否先行調(diào)解，除非雙方均同意進(jìn)入先行調(diào)解程序，否則立案后直接進(jìn)入訴訟程序。

3.2強(qiáng)化先行調(diào)解的主體力量

筆者認(rèn)為，首先，我們應(yīng)該強(qiáng)化法院作為先行調(diào)解機(jī)制運行的主導(dǎo)者地位，在人力財力方面加大對于先行調(diào)解機(jī)制建構(gòu)的投入，從而真正發(fā)揮其在先行調(diào)解中串聯(lián)、組織、主導(dǎo)地位。應(yīng)推動相對獨立的先行調(diào)解機(jī)構(gòu)的形成，必須建立相對獨立運行的專司先行調(diào)解職能的辦公室，區(qū)別于原有模式下先行調(diào)解隸屬于立案庭的情況，合理配備人員、辦公場所以及必要設(shè)施為先行調(diào)解運行提供基礎(chǔ)保障。

其次，先行調(diào)解的完善也不可缺少社會力量的參與。規(guī)范和發(fā)展社會力量參與先行調(diào)解，需要完備相關(guān)法律規(guī)范和工作條例，推動模式運行中調(diào)解流程的規(guī)范化、嚴(yán)格化。確立調(diào)解員選任具體選任標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)調(diào)解員選任的公正和有效。對于調(diào)解人員必須具備過硬的專業(yè)知識，律師、法學(xué)學(xué)者、特定領(lǐng)域的專家和退休法官理應(yīng)成為調(diào)解的主體。法院也應(yīng)定期組織調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織業(yè)務(wù)交流，形成規(guī)范的培訓(xùn)系統(tǒng)，不斷提高調(diào)解力量。同時，為了保障調(diào)解制度正常運轉(zhuǎn)，應(yīng)建構(gòu)對于調(diào)解機(jī)構(gòu)的常態(tài)化管理，確定穩(wěn)定的管理組織，保障其有效監(jiān)督。

3.3完善先行調(diào)解的配套機(jī)制

筆者建議，我國應(yīng)建立拒絕調(diào)解的懲戒機(jī)制。其具體的做法是，雙方當(dāng)事人已經(jīng)達(dá)成合意但一方當(dāng)事人反悔拒絕接受調(diào)解協(xié)議或者當(dāng)事人惡意阻擾調(diào)解成功，導(dǎo)致先行調(diào)解失敗糾紛轉(zhuǎn)入訴訟程序的，如果通過法院的裁判所獲得的利益少于或者等于調(diào)解協(xié)議確定的利益時，法院應(yīng)在判決中對導(dǎo)致糾紛進(jìn)入訴訟程序的責(zé)任進(jìn)行判定，從而判令責(zé)任方承擔(dān)因為訴訟所付出的訴訟費用和其他經(jīng)濟(jì)損失。

其次，應(yīng)建立信息反饋制,加強(qiáng)監(jiān)督管理。糾紛通過先行調(diào)解后,當(dāng)事人是否滿意？協(xié)議內(nèi)容是否合法？調(diào)解人員的調(diào)解能力及水平如何？調(diào)解程序是否合法？這些問題關(guān)乎先行調(diào)解制能否持續(xù)綻放生命力,是立法及司法實務(wù)界應(yīng)持續(xù)關(guān)注且不容忽視的問題。日本學(xué)者棚瀨孝雄認(rèn)為:“對調(diào)解是否有效進(jìn)行評價,需要參考以下幾條標(biāo)準(zhǔn):(1)終結(jié)糾紛的能力；(2)滿意的程度；（3）社會效果；(4)代價?！蓖ㄟ^建立案件信息反饋制,在調(diào)解結(jié)案后通過電話回訪等形式,調(diào)查了解上述關(guān)于調(diào)解有效性的標(biāo)準(zhǔn),總結(jié)先行調(diào)解制度運行中存在的經(jīng)驗及教訓(xùn),整合數(shù)據(jù)并加強(qiáng)監(jiān)督管理,必將為先行調(diào)解制度的更好運行做好實踐準(zhǔn)備。

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責(zé)任編輯：鄧榮華

中圖分類號：D925.14

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 2094（2016）01- 0001- 04

收稿日期：2015-12-17

作者簡介：劉宇飛（1991-），男，江蘇連云港人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院訴訟法學(xué)專業(yè)2014級研究生。研究方向：訴訟法學(xué)。