胡麗霞 池 峰

小額貸款公司困境及綜合監(jiān)管建議

胡麗霞 池 峰

小額貸款公司經(jīng)過十余年的發(fā)展，目前進(jìn)入了低速增長期。審計(jì)及專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)，小額貸款公司自身存在貸款管理不嚴(yán)，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)控制能力不強(qiáng)等問題。外部則面對(duì)市場(chǎng)定位狹窄，政策與監(jiān)管差異及專業(yè)人才瓶頸。建議對(duì)小貸公司放寬束縛，突出監(jiān)管重點(diǎn)，加快平臺(tái)與信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)適當(dāng)提高地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位，擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)限。

小額貸款公司困境監(jiān)管審計(jì)

2005年我國在五個(gè)省份開展小額貸款公司試點(diǎn)，截止2015年末，全國共有小額貸款公司8910家，貸款余額8412億元。小額貸款公司的出現(xiàn)與發(fā)展，對(duì)規(guī)范借貸關(guān)系，緩解“三農(nóng)”及小微企業(yè)融資難起到了一定的作用，但是在市場(chǎng)尚不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)處于下行階段的共同影響下，小額貸款公司也出現(xiàn)了發(fā)展緩慢、經(jīng)營困難、分化加速的情況。

一、安徽省小額貸款公司現(xiàn)狀及問題

（一）基本狀況

安徽省第一家小額貸款公司于2008年10月成立。截止2015年末，安徽省小額貸款公司的機(jī)構(gòu)數(shù)量458家，居全國第4位，基本實(shí)現(xiàn)省內(nèi)縣、區(qū)全覆蓋，年末實(shí)收資本和貸款余額均居全國第8位（見表1）。

表1 安徽省小額貸款公司基本狀況表

8年來，安徽省小額貸款公司為小微企業(yè)、“三農(nóng)”、個(gè)體工商戶、居民提供了融資渠道，彌補(bǔ)了金融薄弱環(huán)節(jié)，未出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2011年之前是安徽小額貸款公司的高速發(fā)展期，2012年后，隨著商業(yè)銀行差異化經(jīng)營及P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展，安徽省小額貸款公司的機(jī)構(gòu)數(shù)量與貸款增速都有所下降，近兩年逾期和不良貸款有所增加。部分公司存在一定的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，在資金管理、合規(guī)經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)控制、財(cái)務(wù)管理等方面存在問題。

2011年以來，在安徽省審計(jì)廳的部署下，各市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行了審計(jì)，其中既包括國資背景的小額貸款公司，也涵蓋了縣域的民營小貸公司。合肥市要求每3年對(duì)轄內(nèi)小貸公司審計(jì)一遍，審計(jì)機(jī)關(guān)從設(shè)立審批、日常監(jiān)管、年終審計(jì)等方面參與對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理工作。部分縣市出臺(tái)了針對(duì)性的監(jiān)管辦法，如《合肥市小額貸款公司監(jiān)管辦法》、《舒城縣小額貸款公司監(jiān)管施行辦法》等。安徽省先后組織開展了五次全省現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅處理了一批小貸公司。這些公司被發(fā)現(xiàn)存在抽逃資本、內(nèi)部管理混亂等問題，無法正常開展經(jīng)營。安徽省金融辦先后取消了8家因股東原因和經(jīng)營不規(guī)范小貸公司的經(jīng)營資格，并由工商部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。在綜合監(jiān)管的約束與激勵(lì)作用下，安徽涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的小貸公司。

（二）存在問題

1、貸款管理不嚴(yán)。部分小額貸款公司未堅(jiān)持“小額、分散”的貸款原則，化整為零向貸款企業(yè)的法人代表、股東、職工及其親屬放貸。客戶集中度偏高，發(fā)生損失的概率增加，不利于分散風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)放給自然人的貸款中，貸款用途和還款來源登記模糊；發(fā)放給小微企業(yè)的貸款直接發(fā)放到經(jīng)營者個(gè)人名下。一些小貸公司不掌握貸款的實(shí)際流向，調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分貸款流向房地產(chǎn)上下游環(huán)節(jié)、礦產(chǎn)、過橋資金甚至信用卡套現(xiàn)周轉(zhuǎn)還款。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的分化，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)，小貸公司的不良貸款也出現(xiàn)攀升。

2、基礎(chǔ)資料不規(guī)范。貸款基礎(chǔ)資料的收集、整理、歸檔不規(guī)范。對(duì)部分客戶的貸前調(diào)查不夠詳實(shí)，相關(guān)收入或資產(chǎn)證據(jù)不充分。貸后管理記錄不規(guī)范。某小貸公司僅記錄“正常”，缺乏調(diào)查內(nèi)容、方式、結(jié)論等，缺乏實(shí)地考核佐證資料。個(gè)別小貸公司甚至存在信貸員每人一本臺(tái)賬的情況。涉農(nóng)貸款統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確，例如有的公司把所有農(nóng)村戶籍的借款人都統(tǒng)計(jì)為涉農(nóng)貸款。信貸資料管理的信息化程度普遍較低，缺乏與業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的信貸管理系統(tǒng)。

3、風(fēng)險(xiǎn)控制能力有待提高。小額貸款公司“只貸不存”，征信成本高，借款人通常缺少合格的質(zhì)押與抵押物。換言之，只有在商業(yè)銀行貸不到款的人才會(huì)到小貸公司借款，這對(duì)小貸公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力提出了很高的要求。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，小貸公司除了提高借款利率之外，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控手段。個(gè)別公司存在以房屋買賣合同定金代替房屋抵押登記、抵押車輛管理混亂、扣押借款人身份證戶口本、封門討債等情況，這既是打法律擦邊球的僥幸行為，也造成了不良的社會(huì)影響。

4、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。某縣一家小貸公司在會(huì)計(jì)核算中未按權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行賬務(wù)處理，收息時(shí)按照收付實(shí)現(xiàn)制記賬，導(dǎo)致利潤、稅費(fèi)列報(bào)不真實(shí)。有的使用貸款之外的科目進(jìn)行貸款發(fā)放和資金往來，甚至有以股東或公司員工個(gè)人銀行賬戶進(jìn)行貸款和利息結(jié)算的現(xiàn)象，現(xiàn)金管理不合規(guī)。現(xiàn)金、銀行存款日記賬記錄不及時(shí)、不規(guī)范、不完整，賬賬不符、賬表不符。個(gè)別公司存在現(xiàn)金放貸、白條抵庫、坐支等問題。有的公司未按規(guī)定計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備金。

二、小額貸款公司面臨的困難

（一）小貸在金融服務(wù)中的定位不清

如果把我國的金融客戶分為四層，頂層為大中型企業(yè)，第二層則是中小企業(yè)中的優(yōu)質(zhì)客戶，第三層為成長性的中小微企業(yè)與創(chuàng)業(yè)企業(yè)，第四層是經(jīng)營困難的中小微企業(yè)、三農(nóng)及貧困群體。頂層和第二層是各類大中型金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相服務(wù)的對(duì)象；第三層是差異化競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，部分小型商業(yè)銀行和民間金融機(jī)構(gòu)以此為目標(biāo)客戶；第四層則是政策扶植區(qū)，是金融失血嚴(yán)重的區(qū)域。我國成立小貸公司，是希望引導(dǎo)社會(huì)金融資本投向三農(nóng)、小微企業(yè)這些缺乏金融服務(wù)的需求者。但小貸公司依靠商業(yè)性金融資本發(fā)起設(shè)立，屬性與公益性并不匹配，與國際上格萊珉模式針對(duì)窮人的“小額貸款”更不相同。在兩種不同的理解下，小貸公司拿著服務(wù)第四層客戶的牌照，卻希望為第二層、第三層客戶服務(wù)。

目前，安徽省內(nèi)除了跨區(qū)經(jīng)營的各類大小商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)以外，地方性商業(yè)銀行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了縣域全覆蓋。目前省內(nèi)有83家農(nóng)村商業(yè)銀行，網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量共3062個(gè)。村鎮(zhèn)銀行已成立63家，網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量共200個(gè)，組建數(shù)量居全國第3位。小貸公司在商業(yè)銀行的包圍中生存，實(shí)屬不易。

2008年5月我國出臺(tái)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，2009年6月發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》。截至目前，安徽無一家小貸公司改制村鎮(zhèn)銀行，這反映了發(fā)展定位與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的矛盾。小貸公司以大約20%的利率水平放貸，如果將小額貸款定位為面向“三農(nóng)”和中小微企業(yè)的普惠金融，這樣的“普惠”似乎非常牽強(qiáng)。

（二）政策瓶頸

國際上對(duì)非吸儲(chǔ)類放貸人，通常采取較寬松的非審慎監(jiān)管，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、最低資本金、借款人條件等方面基本無多少限制，對(duì)普惠金融才實(shí)施審慎監(jiān)管。如限制信貸投放對(duì)象、限制利率、限制單筆投放金額、限制貸款期限等。

對(duì)小額貸款公司的審慎監(jiān)管表現(xiàn)為：只貸不存，只能向商業(yè)銀行融資且受資本金比例限制，不得從事票據(jù)貼現(xiàn)、委托貸款、股權(quán)投資、融資租賃等金融業(yè)務(wù)。貸款利率為基準(zhǔn)利率的0.9至4倍，單一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%。《財(cái)政部關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則的通知》要求，小額貸款公司執(zhí)行《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》、《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》和《銀行抵債資產(chǎn)管理辦法》等金融企業(yè)的財(cái)務(wù)管理制度。

小額貸款公司從事金融服務(wù)，比照金融企業(yè)的財(cái)務(wù)管理制度，卻沒有獲得金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益。小額貸款公司未能獲得涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的政策與稅費(fèi)待遇，無法進(jìn)入拆借市場(chǎng)融通資金。甚至，對(duì)金融機(jī)構(gòu)至關(guān)重要的征信系統(tǒng)，小額貸款公司大多未能接入，安徽省458家小貸公司中，目前僅有2家國資背景的公司接入了人民銀行征信系統(tǒng)?？蛻粜庞貌樵冸y，客戶貸款無記錄，違約信息無法全社會(huì)共享，在客觀上降低了客戶違約成本，增加了小貸公司的風(fēng)險(xiǎn)成本。

（三）市場(chǎng)與監(jiān)管瓶頸

在綜合監(jiān)管方面，人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦、工商、稅務(wù)、審計(jì)都有介入，社會(huì)監(jiān)管成本不高，對(duì)小貸公司的約束較多，但由于缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)管機(jī)制，“九龍治水”下，小貸公司并未按照預(yù)期發(fā)展。小貸公司的成立由省金融辦核準(zhǔn)，工商部門審批，其資本金限額、業(yè)務(wù)范圍、利率水平等由央行及銀監(jiān)會(huì)制定，但央行和銀監(jiān)會(huì)并未將小貸公司納入監(jiān)管體系。作為監(jiān)管主體的金融辦限于網(wǎng)絡(luò)、人力和跨區(qū)域的種種制約，在監(jiān)管能力和監(jiān)管技術(shù)上都不能與央行及銀監(jiān)會(huì)相提并論。有的城市專職從事監(jiān)管工作的只有1個(gè)人，在縣區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)僅有兼職人員參與管理監(jiān)督。有的城市有聯(lián)席會(huì)議制度，但協(xié)同效率不高。

此外，市場(chǎng)上常把小貸公司與擔(dān)保公司、投資公司、P2P，甚至高利貸、地下錢莊混淆，增加了公眾的不信任感。民間借貸中一些“無抵押貸款”宣傳、暴力討債、“攜款跑路”等，都造成了公眾對(duì)小貸的錯(cuò)誤認(rèn)知。例如，僅合肥市就有各種投資公司3000多家，有的以金融信息服務(wù)之名，行民間借貸、擔(dān)保之實(shí)，甚至出現(xiàn)非法集資的案件，這也使得市場(chǎng)監(jiān)管更為困難，任務(wù)也更為艱巨。

（四）戰(zhàn)略與人才瓶頸

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，“小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎(chǔ)上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行?！钡彐?zhèn)銀行的主發(fā)起人、最大股東必須是符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，這就意味著小貸公司如果改制為村鎮(zhèn)銀行則必須放棄公司控制權(quán)。而且，由于銀行參股須不低于20%，這意味著股權(quán)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。這樣的發(fā)展路徑對(duì)股東沒有吸引力。

某小貸公司的總經(jīng)理表示：在現(xiàn)行政策下，小貸公司以長期資本匹配短期借貸，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行好的時(shí)候常常無錢可放，經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，錢貸不出去。小貸公司的產(chǎn)品既不能滿足客戶需求，也不能滿足股東需求。做上去是送死，撐下去是等死，這塊牌照日漸失去價(jià)值。2015年以來，一些小貸公司申請(qǐng)停業(yè)、減資，就是對(duì)發(fā)展信心不足的反映。

除了戰(zhàn)略瓶頸之外，人才瓶頸是小額貸款公司面臨的另一大困難。一些小貸公司高層缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏清晰的發(fā)展計(jì)劃，缺乏與客戶共同成長的金融理念，存在短視行為、管理方式粗放等問題。有的小貸公司在經(jīng)營過程中只顧經(jīng)濟(jì)效益，不顧客戶發(fā)展及社會(huì)效益。只要能取得擔(dān)保，或自認(rèn)為具備控制手段，就敢于放款，至于借款用途、項(xiàng)目可行性分析、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與借款人風(fēng)險(xiǎn)等問題都很少研究。缺乏專業(yè)人員充分研究宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及行業(yè)前景，也沒有能力對(duì)借款企業(yè)進(jìn)行有效診斷。小額貸款公司只有少數(shù)核心工作人員具有金融機(jī)構(gòu)信貸工作經(jīng)驗(yàn)，大量從業(yè)人員都是一些大中專院校畢業(yè)生，缺乏有經(jīng)驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)控制與信貸人員。很多小貸公司缺乏人力資源規(guī)劃和人才培養(yǎng)計(jì)劃，人員培訓(xùn)僅依靠政府主管部門及行業(yè)協(xié)會(huì)來實(shí)行。

三、綜合監(jiān)管建議

（一）放寬經(jīng)營束縛

2015年08月央行發(fā)布《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》，擬降低對(duì)非存款類放貸組織的準(zhǔn)入門檻，并允許小貸公司通過發(fā)行債券、向股東或銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)借款、資產(chǎn)證券化等方式融入資金，這擴(kuò)大了資金的“入口”，有助于小貸公司靈活經(jīng)營，突破了融資瓶頸。

此外，在政策方面，建議繼續(xù)放寬貸款投向與業(yè)務(wù)范圍限制，允許小額貸款公司自主選擇客戶，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在業(yè)務(wù)方面，允許經(jīng)營優(yōu)秀的公司開辦委托貸款、票據(jù)貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)。同時(shí)，為保護(hù)小貸公司合法權(quán)益，在資產(chǎn)保全和訴訟方面，建議在法院為合規(guī)經(jīng)營的小貸公司建立綠色通道，縮減訴訟周期。

（二）突出監(jiān)管重點(diǎn)

在資金方面，應(yīng)重點(diǎn)打擊賬外經(jīng)營、吸收或變相吸收社會(huì)公眾資金、非法集資等行為。重點(diǎn)核查小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)控制與貸審制度。嚴(yán)格落實(shí)《安徽省小額貸款公司財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，要求公司設(shè)置財(cái)務(wù)管理部門，配備專職財(cái)務(wù)管理人員，健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度。

同時(shí)，依靠地方力量對(duì)小貸公司進(jìn)行外部審計(jì)，彌補(bǔ)監(jiān)管力量的不足，將審計(jì)支出納入年度預(yù)算。建議在審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，指導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行抽審、異地審計(jì)、外包審計(jì)等，并將審計(jì)結(jié)果作為年檢與考核的重要依據(jù)。在審計(jì)方法上，可以借鑒浙江省金華市的經(jīng)驗(yàn)，直接向借款企業(yè)發(fā)出《小額貸款詢證函》和《小額貸款滿意度調(diào)查表》，并結(jié)合奇異點(diǎn)，實(shí)地走訪，重點(diǎn)調(diào)查。

建議實(shí)行小額貸款公司從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，要求小貸公司業(yè)務(wù)員必須取得商業(yè)銀行的初、中級(jí)從業(yè)資格證書（含風(fēng)險(xiǎn)管理、公司信貸、個(gè)人貸款、個(gè)人理財(cái)?shù)炔煌瑣徫唬?/p>

（三）加快平臺(tái)與信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

《中國人民銀行辦公廳關(guān)于小額貸款公司接入人民銀行征信系統(tǒng)及相關(guān)管理工作的通知》于2011年下發(fā)，由于小貸公司條件參差不齊，接入工作中間一度暫停，這既不便于查詢客戶信用情況，又不利于上傳借還款信息。建議實(shí)施強(qiáng)制接入并倒排時(shí)間表，對(duì)環(huán)境、硬件和軟件不達(dá)標(biāo)的小貸公司，無法實(shí)行直接接入的，建議依托商業(yè)銀行接入，或者在各城市小貸協(xié)會(huì)成立征信中心，實(shí)施統(tǒng)一接入。

建議地方政府建立民間借貸登記制度，在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一平臺(tái)上為公眾提供融資登記服務(wù)，提倡所有的民間借款、貸款、委托理財(cái)行為都進(jìn)行登記備案。政府可以通過數(shù)據(jù)分析進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示并提供查詢等服務(wù)。每一個(gè)借款人都有義務(wù)向出借人公開籌資信息，每一個(gè)出借人都有權(quán)知道借款人的借債規(guī)模，降低信息不對(duì)稱導(dǎo)致的違法行為。有關(guān)部門應(yīng)優(yōu)先受理登記備案的借貸糾紛，保護(hù)陽光交易，公平維護(hù)借貸雙方的權(quán)益。

（四）提高地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位，擴(kuò)大行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)限

金融對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，因此，應(yīng)強(qiáng)化金融辦的主體監(jiān)管責(zé)任。由于金融辦負(fù)責(zé)發(fā)放許可證，所以理所當(dāng)然應(yīng)成為監(jiān)管主體，這也是一種隱性背書。由于與各職能部門的協(xié)調(diào)工作較多，建議提高金融辦的行政級(jí)別，由分管副市長、副縣長兼任金融辦主任，提高協(xié)調(diào)與執(zhí)行效率。

目前，安徽省既有省級(jí)小貸協(xié)會(huì)，也有市級(jí)小貸協(xié)會(huì)。各類協(xié)會(huì)每年收取會(huì)費(fèi)0.3萬—5萬元不等，主要職能是協(xié)調(diào)主管部門與小貸公司關(guān)系、行業(yè)自律、信息服務(wù)、培訓(xùn)等，對(duì)會(huì)員的約束力不強(qiáng)。建議借鑒安徽省信用聯(lián)社對(duì)各農(nóng)村商業(yè)銀行的管理模式，逐步擴(kuò)大協(xié)會(huì)權(quán)限，規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。協(xié)會(huì)可以對(duì)會(huì)員進(jìn)行量化考核，實(shí)施正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)；可以綜合監(jiān)管部門及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，在會(huì)費(fèi)、評(píng)比、宣傳方面對(duì)會(huì)員區(qū)別對(duì)待；可以向社會(huì)發(fā)布評(píng)價(jià)考核結(jié)果，對(duì)小貸公司進(jìn)行星級(jí)認(rèn)證，并以此作為小貸公司向商業(yè)銀行融資、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化的重要參考。協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)自律，督促會(huì)員之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)的局面，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

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6.中國政府網(wǎng).2015年小額貸款公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告［EB/OL］.2016-01-26。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）

2013年安徽省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“安徽省小額貸款公司發(fā)展過程中的金融審計(jì)與綜合監(jiān)管研究”<批準(zhǔn)號(hào)SK2013A070>；2014年安徽省高等學(xué)校省級(jí)質(zhì)量工程項(xiàng)目“金融管理與實(shí)務(wù)教學(xué)團(tuán)隊(duì)”<批準(zhǔn)號(hào)2014jxtd103>）

（

安徽審計(jì)職業(yè)學(xué)院）