李香菊，劉　浩

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院， 陜西 西安　710061)

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基于突擊花錢(qián)視角的我國(guó)預(yù)算制度改革研究

李香菊，劉浩

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院， 陜西 西安710061)

摘要：文章用熵值法分析了我國(guó)2001—2014年突擊花錢(qián)現(xiàn)象，通過(guò)對(duì)每月財(cái)政支出份額異常情況的分析，發(fā)現(xiàn)突擊花錢(qián)不僅出現(xiàn)在年底，每個(gè)季末也存在同樣問(wèn)題。目前我國(guó)預(yù)算編制、審批和執(zhí)行時(shí)間上的不匹配、預(yù)算資金使用者自利動(dòng)機(jī)以及不完善的監(jiān)督體制等致使年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象久治不愈。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，應(yīng)深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)預(yù)算管理，完善約束機(jī)制，以提高政府預(yù)算績(jī)效。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；預(yù)算制度；年底突擊花錢(qián)；績(jī)效預(yù)算

自從我國(guó)第一部《預(yù)算法》于1995年施行以來(lái)，財(cái)政管理制度發(fā)生了深刻變革，適應(yīng)公共財(cái)政體制的部門(mén)預(yù)算管理體系已初步建立，但是實(shí)踐中也暴露一些問(wèn)題。一方面，當(dāng)前財(cái)政資金流動(dòng)性偏差、財(cái)政部門(mén)擁有龐大的沉淀資金：財(cái)政國(guó)庫(kù)存量資金從2001年1月的3678.27億元上升到2014年10月的44548.9億元；另一方面，年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象屢禁不止，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，每年12月財(cái)政支出在當(dāng)年支出占比均在六分之一以上，部分年份甚至達(dá)到了四分之一以上。這無(wú)疑降低了財(cái)政資金的使用效率。十八屆三中全會(huì)《決定》提出要深化財(cái)稅體制改革，改進(jìn)預(yù)算管理制度，要求從審核預(yù)算的重點(diǎn)向支出預(yù)算拓展、清理規(guī)范重點(diǎn)支出、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等方面提高預(yù)算資金的使用效率。在此背景下，分析突擊花錢(qián)現(xiàn)象的成因，解決年復(fù)一年的突擊花錢(qián)問(wèn)題，有益于實(shí)現(xiàn)“花錢(qián)問(wèn)效、無(wú)效問(wèn)責(zé)”的預(yù)算管理制度，提高預(yù)算資金的使用效率。

一、文獻(xiàn)綜述

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政資金“重投入、輕產(chǎn)出”，“重分配、輕管理”，財(cái)政支出績(jī)效水平較低，年底突擊花錢(qián)問(wèn)題十分突出。如何提高預(yù)算績(jī)效，對(duì)建立陽(yáng)光財(cái)政、優(yōu)化公共資源配置、深化預(yù)算管理改革等都具有重要意義。為此，許多學(xué)者圍繞如何根治突擊花錢(qián)問(wèn)題提出了預(yù)算績(jī)效的改革路徑。

諸多學(xué)者研究國(guó)外績(jī)效預(yù)算改革動(dòng)態(tài)，論述推行績(jī)效預(yù)算的必要性，并在此基礎(chǔ)上探討了推行績(jī)效預(yù)算的原則、預(yù)算績(jī)效如何測(cè)量以及應(yīng)該采用何種預(yù)算改革路徑等問(wèn)題。馬駿(2004)以美國(guó)德克薩斯州的預(yù)算為例，闡述了西方預(yù)算制度，探討我國(guó)的預(yù)算改革[1]；張維平(2005)論述了推行績(jī)效預(yù)算的必要性，從績(jī)效-成本分析法、激勵(lì)機(jī)制、實(shí)行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制等方面提出我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的設(shè)想[2]；李燕、王宇龍(2005)分析了我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算的制度約束，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)從易到難、逐漸完善、由下而上、內(nèi)外結(jié)合地進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革[3]；盧洪友、龔鋒(2005)則以測(cè)量預(yù)算績(jī)效為視角，分析預(yù)算決策中信息的運(yùn)用問(wèn)題，指出如果核查技術(shù)不過(guò)關(guān)，績(jī)效信息將會(huì)對(duì)決策產(chǎn)生誤導(dǎo)[4]；馬蔡琛、董曉晴(2006)對(duì)典型國(guó)家的公共支出績(jī)效管理進(jìn)行對(duì)比，提出我國(guó)公共支出績(jī)效管理改革需要采取“兩步走”漸進(jìn)式路徑選擇[5]。

針對(duì)突擊花錢(qián)等嚴(yán)重影響預(yù)算績(jī)效的現(xiàn)象，一些學(xué)者探討了提高預(yù)算績(jī)效的建議。賈康(2009)指出我國(guó)預(yù)算績(jī)效不高，財(cái)政資金績(jī)效約束不夠，資金使用隨意性偏大，預(yù)算法制化進(jìn)程有待加快[6]；胡怡建(2011)通過(guò)預(yù)算赤字和突擊花錢(qián)間的矛盾分析財(cái)政體制缺陷，在追加預(yù)算、償還債務(wù)本息、財(cái)政資金結(jié)余、建立穩(wěn)定基金等方面提出了改革建議[7]；劉尚希(2011)分析了兩種“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象后，指出提高部門(mén)預(yù)算的透明度是關(guān)鍵[8]；葉青(2011)認(rèn)為財(cái)政支出監(jiān)管力度不足、預(yù)算編制質(zhì)量偏低是造成年底突擊花錢(qián)的主因，并提出加強(qiáng)預(yù)算支出管理、提高預(yù)算編制質(zhì)量、對(duì)預(yù)算結(jié)余進(jìn)行激勵(lì)的建議[9]；李燕(2012)從預(yù)算過(guò)程的各階段入手，提出應(yīng)從預(yù)算的準(zhǔn)備決策、編制審批、執(zhí)行決算、績(jī)效考評(píng)與控制監(jiān)督等層面解決年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象[10]；韋森(2012)提出了賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)、人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、建立央行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理地位等完善預(yù)算法的改革建議[11]；許安拓(2012)認(rèn)為應(yīng)從完善預(yù)算管理制度、優(yōu)化預(yù)算編制與撥付方式、建立績(jī)效和問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面進(jìn)行改革[12]；于軍(2013)著眼于績(jī)效監(jiān)督角度，研究加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效、確保財(cái)政資金用之于民的途徑[13]。

上述研究對(duì)我國(guó)突擊花錢(qián)影響預(yù)算績(jī)效的原因進(jìn)行了多層面的分析，但是也存在一些不足。一是對(duì)年底突擊花錢(qián)概念缺乏一個(gè)準(zhǔn)確的定義；二是相對(duì)于12月集中花錢(qián)現(xiàn)象受到普遍關(guān)注，政府在其余月份的財(cái)政支出異常情況則被忽視；三是忽略了不發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目配套資金政策在年底突擊花錢(qián)及財(cái)政資金沉淀等現(xiàn)象形成過(guò)程中起到的作用。鑒于此，本文不僅利用熵值法對(duì)年底突擊花錢(qián)進(jìn)行時(shí)間上和程度上的界定，而且從每月財(cái)政支出情況著手，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上研究全年度財(cái)政資金績(jī)效低下的原因。

二、我國(guó)突擊花錢(qián)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)怎樣科學(xué)定義年底以及突擊花錢(qián)

年底是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，既可以認(rèn)為12月是年底，也可以是11月、12月為年底，甚至可以將10~12月視為年底，那么年底突擊花錢(qián)這個(gè)期限應(yīng)該如何劃分？本文認(rèn)為，可以將10~12月確切發(fā)生了突擊花錢(qián)現(xiàn)象的月份歸為年底。突擊花錢(qián)即在年底等期限到來(lái)前，把財(cái)政資金集中支出的行為。可見(jiàn)，突擊花錢(qián)的月份，其資金使用將遠(yuǎn)超正常月份。一年12個(gè)月，平均每個(gè)月的財(cái)政支出占比應(yīng)為8.3%*如果12個(gè)月支出均等化，每個(gè)月支出占全年支出的份額為1/12，即8.3%，后文中7.7%(1/13)，7.1%(1/14)根據(jù)相同的方法得出。，考慮到年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象，正常月份所占比重應(yīng)該繼續(xù)下降，如果年底花錢(qián)相當(dāng)于多花掉了一個(gè)月的資金，那么正常月份所占比重為7.7%，如果年底花錢(qián)相當(dāng)于多花掉了兩個(gè)月資金，那么正常月份所占比重為7.1%。通過(guò)研究各年10~12月財(cái)政資金支出比重，發(fā)現(xiàn)10月財(cái)政資金支出比重大多小于7.1%，11月、12月財(cái)政資金支出比重均大于8.3%，可以認(rèn)為年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象主要發(fā)生在11月和12月，即年底時(shí)限應(yīng)界定為11月和12月。

(二)如何界定年底突擊花錢(qián)程度

既然是年度突擊花錢(qián)程度的度量，那么11月和12月的財(cái)政支出比重應(yīng)該是衡量的主要依據(jù)，相比11月、12月的財(cái)政支出比重應(yīng)該賦予更多的權(quán)重。鑒于此，本文用熵值法對(duì)12月財(cái)政支出比重和11~12月財(cái)政支出比重進(jìn)行加權(quán)，測(cè)算每年的年底突擊花錢(qián)程度，即可以保證12月財(cái)政支出比重被賦予更多權(quán)重。2001—2014年底突擊花錢(qián)程度如表1所示。

表1　2001-2014年全國(guó)年底突擊花錢(qián)程度

注：根據(jù)熵值法算出，12月財(cái)政支出信息熵值為0.89，11~12月財(cái)政支出信息熵值為0.99，由此得出的信息效用d值為0.11和0.01，可知，12月財(cái)政支出權(quán)重為11/12，而11~12月財(cái)政支出權(quán)重為1/12。數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站。

如表1所示，根據(jù)熵值法算出的結(jié)果顯示我國(guó)年底突擊花錢(qián)程度經(jīng)歷了一個(gè)先上升后下降的過(guò)程。在2006-2009年間，年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象最為嚴(yán)重。近年來(lái)，年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象備受關(guān)注，以及“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)等一系列陽(yáng)光預(yù)算制度改革，年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象有所改善。但是，以12月財(cái)政支出份額來(lái)看，2013年12月的財(cái)政支出依然占到了全年財(cái)政支出的六分之一以上，且相比于2012年，年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象有所反彈。由此可見(jiàn)，仍需進(jìn)一步完善預(yù)算制度，消除年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象。

(三)是否僅年底存在突擊花錢(qián)

相對(duì)于在12月集中支出財(cái)政資金現(xiàn)象受到普遍關(guān)注，其余月份的財(cái)政支出異常情況則被忽視。實(shí)際上，不僅是年底存在突擊花錢(qián)，每半年、每個(gè)季度的最后一個(gè)月也存在著不同程度的突擊花錢(qián)現(xiàn)象。從表2中2001-2014年各月財(cái)政支出份額中可以清楚看到這一現(xiàn)象：除去第四個(gè)季度外，每個(gè)季度前兩個(gè)月的財(cái)政支出份額大致相當(dāng)，而第三個(gè)月的財(cái)政支出份額大幅提升，說(shuō)明每個(gè)季度最后一個(gè)月也存在突擊花錢(qián)問(wèn)題。突擊花錢(qián)不僅出現(xiàn)在年底，每個(gè)季度都會(huì)出現(xiàn)不同程度的突擊花錢(qián)，只是年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象更加顯著。

表2　2001-2014年各月財(cái)政支出份額

三、突擊花錢(qián)的原因剖析

年底突擊花錢(qián)不是新鮮話(huà)題，盡管政府三令五申、新聞屢屢報(bào)道，年底突擊花錢(qián)仍然“久治不愈”。針對(duì)年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象，部分官員認(rèn)為，年底政府賬面上的資金看似雖多，但事實(shí)上早已花出去了，年底突擊花錢(qián)實(shí)際上是年底集中支付。此外存在著其他合理解釋?zhuān)喝绮糠猪?xiàng)目資金需求不平滑，前小后大；政府采購(gòu)要求貨到或者確保質(zhì)量之后才能付款；存在著到年底才進(jìn)行清算的項(xiàng)目，如據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目、以收定支項(xiàng)目等。上述情況導(dǎo)致年底支出規(guī)模要比正常月份稍大。2001—2014年中，12月平均支出規(guī)模達(dá)到全年財(cái)政支出的22.5%，相當(dāng)于1~10月份每月平均支出的3倍。2011年以后年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象得到一定遏制，但12月的平均支出仍是1~10月每月平均支出的2倍以上。年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象得到遏制的同時(shí)，財(cái)政資金沉淀現(xiàn)象逐步凸顯。在陜南、陜北和西安等地的實(shí)地調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)財(cái)政沉淀資金大多是由于各種原因?qū)е沦Y金暫時(shí)沒(méi)有使用出去帶來(lái)的結(jié)轉(zhuǎn)而非結(jié)余。突擊花錢(qián)和財(cái)政資金沉淀很像一枚硬幣的兩面，如果不能將資金在年底突擊花出去，就會(huì)形成結(jié)轉(zhuǎn)，造成財(cái)政專(zhuān)戶(hù)賬面上的資金余額增加?？梢?jiàn)分析年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象的根源，必須結(jié)合處理財(cái)政資金沉淀問(wèn)題從更深層的制度方面進(jìn)行剖析，避免產(chǎn)生按下葫蘆起了瓢的現(xiàn)象，否則達(dá)不到標(biāo)本兼治的效果。

(一)財(cái)政資金批復(fù)和撥付過(guò)程中存在時(shí)滯是年底突擊花錢(qián)的主要原因

我國(guó)當(dāng)前采用日歷年制的財(cái)政年度，即從公歷1月1日起至12月31日止。然而，根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定：中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)*參見(jiàn)《預(yù)算法》第五章第三十九條。。這意味著中央預(yù)算批復(fù)起碼在3月之后。財(cái)政部2014年5月21日下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》，要求細(xì)化落實(shí)未分配到部門(mén)和下級(jí)財(cái)政的預(yù)算：“本級(jí)代編預(yù)算要盡量在6月30日前分配下達(dá)；超過(guò)9月30日仍未落實(shí)到部門(mén)和單位且無(wú)正當(dāng)理由的，除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目外，全部收回總預(yù)算。上級(jí)轉(zhuǎn)移支付要在收到后30日內(nèi)分解下達(dá)到本級(jí)有關(guān)部門(mén)和下級(jí)財(cái)政?！?財(cái)預(yù)〔2014〕85號(hào)文件?？梢?jiàn)，當(dāng)前預(yù)算撥付到具體使用單位時(shí)，預(yù)算使用期限已經(jīng)過(guò)去一半。事實(shí)上在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了少數(shù)項(xiàng)目是因?yàn)樯夏?~8月申報(bào)，10月份評(píng)審，11~12月確定，1月份開(kāi)始執(zhí)行，基本不存在突擊花錢(qián)現(xiàn)象以外，其他資金年初大都沒(méi)有具體到項(xiàng)目，由于2月份才開(kāi)始征集項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)專(zhuān)家評(píng)審以及公示等程序，到7~8月份才能確定具體項(xiàng)目，9~10月份開(kāi)始撥付，在通過(guò)中央→省→地方的撥付路徑，真正到地方手上時(shí)已經(jīng)到年底，如果不突擊花錢(qián)，就造成資金結(jié)轉(zhuǎn)，這也是地方財(cái)政資金“沉淀”的主因。而部分南水北調(diào)及生態(tài)修復(fù)的項(xiàng)目冬季無(wú)法施工，當(dāng)?shù)毓賳T戲稱(chēng)連突擊花錢(qián)的資格也沒(méi)有。財(cái)政資金批復(fù)和撥付的時(shí)滯導(dǎo)致的結(jié)果便是財(cái)政資金使用前緊后松，不僅年底突擊花錢(qián)，而且第一個(gè)季度財(cái)政支出份額相對(duì)偏低，部分財(cái)政支出在第一季度并未得到執(zhí)行，影響財(cái)政資金的使用效率。

(二)預(yù)算資金使用單位自利動(dòng)機(jī)是造成年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象的主觀原因

財(cái)政資金相對(duì)均勻地在各月平均分?jǐn)?，有利于提高政府?cái)政支出的績(jī)效，然而突擊花錢(qián)成為常態(tài)表明，對(duì)于資金使用者而言，在期限到來(lái)前將財(cái)政資金花出去比提高財(cái)政資金的績(jī)效更有利。資金使用者自利動(dòng)機(jī)體現(xiàn)在事先、事中、事后三方面：一是個(gè)別地方政府部門(mén)在年初預(yù)算編制時(shí)，出于政績(jī)等方面考慮，上報(bào)大項(xiàng)目、虛報(bào)項(xiàng)目，造成部分項(xiàng)目資金超過(guò)其所需，一開(kāi)始便埋下了年底突擊花錢(qián)的隱患；二是在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)前，如不能將資金用掉，超期的財(cái)政資金將無(wú)法繼續(xù)使用，最終沉淀在國(guó)庫(kù)中。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)存量資金增長(zhǎng)迅速*中國(guó)人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表顯示財(cái)政國(guó)庫(kù)存量資金出現(xiàn)了迅速增長(zhǎng)的現(xiàn)象：從2001年1月的3678.27億元上升到2014年10月的44548.9億元。，國(guó)庫(kù)中存在著龐大的存量資金*從世界范圍來(lái)看，美國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)存量現(xiàn)金為4126億人民幣，日本為1600億人民幣，印度為875億元人民幣，德國(guó)為190億人民幣、法國(guó)為118.9億人民幣(截止2013年1月，匯率為同期匯率)。《預(yù)算法》第三十四條和第四十七條規(guī)定各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，堅(jiān)決不允許超出預(yù)算，各級(jí)政府預(yù)算的上年結(jié)余，可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；有余額的，可以補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金；再有余額的，可以用于下年必需的預(yù)算支出。。因此在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算資金使用者在項(xiàng)目結(jié)束前突擊花錢(qián)相比資金最終滯留在國(guó)庫(kù)中更為有利；三是現(xiàn)行預(yù)算編制往往與前一年的預(yù)算支出掛鉤，如果當(dāng)前預(yù)算資金并未全部執(zhí)行，那么會(huì)影響到以后年份的預(yù)算收入，加之預(yù)算資金績(jī)效低下對(duì)地方官員考核并無(wú)負(fù)面影響，財(cái)政資金使用績(jī)效如何自然不在各級(jí)地方政府的考慮之內(nèi)。因此，預(yù)算資金使用者出于事后考慮，在預(yù)算期限結(jié)束前突擊花掉預(yù)算資金的行為也就不足為奇。

(三)監(jiān)管不力助長(zhǎng)年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象

一方面，實(shí)質(zhì)性預(yù)算權(quán)力在立法與行政之間的配置失衡，導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算過(guò)程中，行政部門(mén)的裁量權(quán)過(guò)大。對(duì)此不少專(zhuān)家、學(xué)者呼吁加強(qiáng)和改進(jìn)人大作用，但由于《預(yù)算法》缺乏具體的保障和操作機(jī)制，人大在整個(gè)預(yù)算過(guò)程中事實(shí)上被邊緣化[14]。另一方面，社會(huì)輿論監(jiān)督使得年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象有所緩解，但是監(jiān)督力度有待加強(qiáng)。從表1中可以看到，雖然年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象一直存在，但在2009年之后有所緩解。這與年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象越來(lái)越受到關(guān)注，以及“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)等預(yù)算制度改革密切相關(guān)。但是預(yù)算公開(kāi)不夠細(xì)化，過(guò)于專(zhuān)業(yè)，削弱了社會(huì)輿論的監(jiān)督效果，無(wú)法約束相關(guān)利益主體，特別是無(wú)法避免官員主體的尋租和預(yù)算最大化行為。

(四)地方上配套資金壓力是造成西部地區(qū)突擊花錢(qián)及財(cái)政資金沉淀的區(qū)域因素

中國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)，對(duì)中央和省級(jí)的財(cái)權(quán)事權(quán)進(jìn)行了劃分。中央政府在集中了大量財(cái)力之后，對(duì)于諸如教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等區(qū)域性公共服務(wù)的供給，采取委托地方政府提供，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金的方式實(shí)行。上述專(zhuān)項(xiàng)資金通常要求地方政府給予配套。這種配套制度造成了地方政府突擊花錢(qián)及財(cái)政資金沉淀：一方面，項(xiàng)目資金分為中央的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和地方配套資金，中央專(zhuān)款未動(dòng)的情況下，地方無(wú)法及早開(kāi)展項(xiàng)目；另一方面，部分市縣配套資金壓力大，西部地區(qū)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，而且承擔(dān)著南水北調(diào)、涵養(yǎng)水源等生態(tài)修復(fù)重任，薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和沉重的配套資金壓力造成部分項(xiàng)目由于配套資金未到位而無(wú)法動(dòng)工或者較晚動(dòng)工，造成突擊花錢(qián)或財(cái)政資金沉淀*漢中“十一五”期間國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃7大類(lèi)67個(gè)項(xiàng)目，總計(jì)20.85億，其中涉及污水處理和垃圾填埋的22個(gè)兩廠(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目配套資金就有6.55億，目前為止由于配套資金暫未落實(shí)致使前期移民、拆遷工作尚未完成，導(dǎo)致有4個(gè)項(xiàng)目無(wú)法啟動(dòng)。。

(五)預(yù)算制度存在缺陷是造成年底突擊花錢(qián)的根本原因

不論是政府財(cái)政資金撥付緩慢，還是監(jiān)管不足，亦或是突擊花錢(qián)是預(yù)算資金使用單位的最優(yōu)選擇，都折射出我國(guó)預(yù)算制度存在缺陷。第一，預(yù)算資金撥付緩慢已經(jīng)引起重視，政府已將預(yù)算撥付速度納入財(cái)政部門(mén)考核體系，預(yù)算資金撥付效率得到了提升，但是財(cái)政年度與預(yù)算審批之間時(shí)間上的不匹配，依舊制約了財(cái)政資金撥付速度。財(cái)政部2014年5月21日下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》也僅僅要求“本級(jí)代編預(yù)算要盡量在6月30日前分配下達(dá)”，可見(jiàn)撥付緩慢從根本上來(lái)講是因?yàn)轭A(yù)算制度還存在一定缺陷。第二，預(yù)算編制常與上年支出或當(dāng)年GDP掛鉤，項(xiàng)目資金常要求地方配套等不適宜的財(cái)政體制需要完善。第三，預(yù)算資金使用單位自利動(dòng)機(jī)致使年底突擊花錢(qián)成為其最優(yōu)選擇，也說(shuō)明我國(guó)預(yù)算制度還不夠完善，使得預(yù)算資金使用效率低下。第四，我國(guó)《預(yù)算法》缺乏具體的保障和操作機(jī)制，同時(shí)目前預(yù)算公開(kāi)不夠細(xì)化，過(guò)于專(zhuān)業(yè)。

四、國(guó)外預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

(一)美國(guó)零基預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)和啟示

零基預(yù)算是以零為基點(diǎn)編制預(yù)算的方法，于20世紀(jì)60年代由美國(guó)的彼得·派爾提出，并最先在美國(guó)農(nóng)業(yè)部試行，結(jié)果以失敗告終。直到1970年，零基預(yù)算才在美國(guó)德克薩斯儀器公司取得了成功，并被廣泛推廣到其他私營(yíng)企業(yè)。隨后，在借鑒私營(yíng)企業(yè)使用零基預(yù)算成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，美國(guó)公共部門(mén)開(kāi)始全面使用零基預(yù)算。1993年，美國(guó)在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，將績(jī)效觀念加入預(yù)算編制中，公共部門(mén)開(kāi)始采用績(jī)效預(yù)算編制方法。

從美國(guó)預(yù)算發(fā)展過(guò)程可以看到：首先，零基預(yù)算顯然比非零基的預(yù)算編制方式更加科學(xué)，實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算，有利于提高我國(guó)財(cái)政資金的使用效率；其次，可以借鑒美國(guó)實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算的改革方式，不僅可以采用在地區(qū)部門(mén)間進(jìn)行試點(diǎn)，還可以借鑒企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；再次，績(jī)效預(yù)算是零基預(yù)算的發(fā)展方向，在進(jìn)行零基預(yù)算的改革過(guò)程中，可以利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，加入部分績(jī)效預(yù)算的先進(jìn)觀念，進(jìn)一步提高我國(guó)預(yù)算資金的使用效率。

(二)澳大利亞、巴西績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)和啟示

本文選取澳大利亞和巴西分別作為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家實(shí)行績(jī)效預(yù)算的代表，從中借鑒預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)和做法。

澳大利亞考慮到突發(fā)事件會(huì)導(dǎo)致增加支出，在年度預(yù)算外增加了補(bǔ)充預(yù)算應(yīng)對(duì)年初沒(méi)有考慮到的因素，并在年度預(yù)算開(kāi)始執(zhí)行的同時(shí)編制補(bǔ)充預(yù)算。澳大利亞預(yù)算績(jī)效是由國(guó)家審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)審計(jì)，并賦予權(quán)力以保障審計(jì)實(shí)施。一方面保障審計(jì)長(zhǎng)辦公室的獨(dú)立性，只有參眾兩院都不滿(mǎn)意才能免除審計(jì)長(zhǎng)任職；另一方面賦予審計(jì)長(zhǎng)相關(guān)權(quán)限，保證審計(jì)順利進(jìn)行，審計(jì)長(zhǎng)既有權(quán)出入政府的任意建筑，又有要求政府工作人員提供相關(guān)信息的權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算績(jī)效評(píng)估不對(duì)政府政策進(jìn)行審計(jì)，主要是對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)。

巴西議會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算的審議和通過(guò)，預(yù)算的監(jiān)督主要通過(guò)政府內(nèi)部監(jiān)管局和外部議會(huì)來(lái)進(jìn)行。巴西績(jī)效預(yù)算的一個(gè)突出特點(diǎn)便是審查內(nèi)容十分具體。比如審查一個(gè)公路項(xiàng)目，通常會(huì)細(xì)致到具體路段，并審查相關(guān)合同。此外，巴西也賦予預(yù)算審查一定權(quán)限。如果上述審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，議會(huì)擁有停止相關(guān)項(xiàng)目資金支付的權(quán)力。

從澳大利亞和巴西為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家實(shí)行預(yù)算績(jī)效的經(jīng)驗(yàn)中可以看出：一方面，必須賦予預(yù)算審查機(jī)關(guān)對(duì)不合格項(xiàng)目停止支付資金的權(quán)限，避免財(cái)政資金被隨意使用；另一方面，應(yīng)該借鑒巴西審查策略，細(xì)化、具體審查內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)制，提高財(cái)政資金使用效率。

(三)預(yù)算編制審批與執(zhí)行時(shí)間匹配上的借鑒

英國(guó)預(yù)算周期大約為30個(gè)月，財(cái)政年度從4月1日到次年的3月31日，預(yù)算編制及審批從上年4月到本年3月，時(shí)間大約1年。美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政年度從每年的10月1日開(kāi)始到次年9月30日截止；州政府的財(cái)政年度并不統(tǒng)一，大多數(shù)州政府依然沿用1977年之前的財(cái)政年度，即7月1日到次年6月30日，少數(shù)州政府的財(cái)政年度跨度長(zhǎng)達(dá)兩年。一個(gè)完整的預(yù)算周期大約33個(gè)月，預(yù)算編制和審批大約要經(jīng)歷18個(gè)月。日本預(yù)算編制及批復(fù)時(shí)間也較長(zhǎng)，以2011年預(yù)算編制流程為例：2010年6月下旬開(kāi)始編制預(yù)算，2011年1月底，將預(yù)算提交國(guó)會(huì)，預(yù)算于2011年4月審批后開(kāi)始執(zhí)行，其預(yù)算編制及批復(fù)時(shí)間大約10個(gè)月。

與上述國(guó)家預(yù)算編制和執(zhí)行相比，我國(guó)在兩方面上處于劣勢(shì)：一是預(yù)算實(shí)際編制以及審批時(shí)間較短。根據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)公布的《國(guó)家預(yù)算的編制過(guò)程和主要內(nèi)容》顯示：我國(guó)于年中開(kāi)始編制下年預(yù)算，到次年1月中上旬，預(yù)算工作委員會(huì)實(shí)施預(yù)先審查，著手預(yù)算批復(fù)的準(zhǔn)備工作。這意味著預(yù)算編制花費(fèi)的時(shí)間大約6個(gè)月，而預(yù)算審批時(shí)間大約只有3個(gè)月。二是預(yù)算編制審批和預(yù)算執(zhí)行時(shí)間有一定重復(fù)。上述國(guó)家在完成預(yù)算的編制、批復(fù)之后，才開(kāi)始執(zhí)行預(yù)算。而我國(guó)預(yù)算審批和預(yù)算執(zhí)行上有大約3個(gè)月的重疊期。正因?yàn)槿绱?，第一季度我?guó)財(cái)政支出份額相對(duì)偏少，財(cái)政資金使用效率偏低。

五、結(jié)論與改革建議

本文利用熵值法，從年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象出發(fā)對(duì)政府每月財(cái)政支出份額進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)突擊花錢(qián)不僅出現(xiàn)在年底，也出現(xiàn)在每個(gè)季末。財(cái)政資金批復(fù)和撥付過(guò)程中存在時(shí)滯、預(yù)算資金使用單位自利動(dòng)機(jī)、監(jiān)管不力、地方配套資金壓力等原因造成了年底突擊花錢(qián)的久治不愈，歸根結(jié)底是預(yù)算制度存在缺陷。借鑒國(guó)際預(yù)算制度改革的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，本文從預(yù)算制度設(shè)計(jì)和完善約束機(jī)制兩方面提出建議。

(一)深化財(cái)政體制改革，優(yōu)化預(yù)算制度

1.改革預(yù)算制度，科學(xué)編制預(yù)算

一方面，繼續(xù)深化零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革。從實(shí)際情況出發(fā)編制預(yù)算，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，并注重評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用；另一方面，改革預(yù)算編制、執(zhí)行期限。延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間以確保預(yù)算編制的科學(xué)合理，同時(shí)要避免預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制、審批在時(shí)間上的重疊，將財(cái)政年度可以從日歷年制改為跨日歷年制。考慮到我國(guó)每年3月召開(kāi)“兩會(huì)”，建議財(cái)政年度改為每年4月1日至次年3月31日。

2.進(jìn)一步深化分稅制改革，完善省以下財(cái)權(quán)事權(quán)劃分

1994年分稅制改革初步厘清了中央和地方財(cái)政之間的收入和支出關(guān)系，但是對(duì)省以下財(cái)政體制的改革并未做明確規(guī)定?；鶎訂挝皇聶?quán)剛性與財(cái)權(quán)薄弱的矛盾越發(fā)凸顯?，F(xiàn)行的專(zhuān)項(xiàng)資金地方配套制度雖然存在一定不合理性，但是其根源在于地方政府財(cái)力薄弱無(wú)法負(fù)擔(dān)配套資金帶來(lái)的壓力。進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建與財(cái)力相匹配的事權(quán)支出責(zé)任，是解決當(dāng)前地方政府債務(wù)、突擊花錢(qián)以及財(cái)政資金沉淀的一劑良方。

(二)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程管理，提高財(cái)政資金使用效率

1.加強(qiáng)預(yù)算支出管理，加快資金支付進(jìn)度

一是，將年初預(yù)算下達(dá)時(shí)間提前，便于開(kāi)展項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，同時(shí)，各部門(mén)和單位應(yīng)提前做好支付準(zhǔn)備，爭(zhēng)取做到資金到賬即可使用；二是，要加快財(cái)政資金的審核、支付、細(xì)化和落實(shí)的速度，便于預(yù)算資金盡快到達(dá)使用單位；三是，規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，避免財(cái)政資金沉淀；四是，在加速執(zhí)行本年預(yù)算的基礎(chǔ)上，還要充分利用結(jié)轉(zhuǎn)資金，提高其執(zhí)行速度。

2.盤(pán)活財(cái)政存量資金

首先，中央和地方的各部門(mén)要厘清現(xiàn)有財(cái)政存量資金，并根據(jù)存量資金分類(lèi)進(jìn)行處理，清理一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和部門(mén)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理；其次，在盤(pán)活現(xiàn)有存量資金的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和償債準(zhǔn)備金的管理，規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，減少未來(lái)財(cái)政存量資金的生存空間；最后，在做到事先預(yù)防、事中監(jiān)管的同時(shí)，還必須注重事后的績(jī)效評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)，根據(jù)《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》追究相關(guān)人員的責(zé)任，以期提高財(cái)政資金的使用效率。

(三)完善約束機(jī)制，限制相關(guān)利益主體尋租和預(yù)算最大化等行為

1.做好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)制度

預(yù)算是公共財(cái)政的基石，提高預(yù)算績(jī)效是依法治國(guó)的內(nèi)在要求。政府做好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)制度是改進(jìn)預(yù)算制度的必然選擇。首先，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，實(shí)現(xiàn)“花錢(qián)必問(wèn)效”。各部門(mén)應(yīng)完善本部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的分析機(jī)制，并對(duì)重點(diǎn)單位和項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)分析。其次，健全考核機(jī)制。各部門(mén)在明確考核指標(biāo)的同時(shí)，還需要將所有預(yù)算支出都納入考核范圍。最后，加大問(wèn)責(zé)力度，確?！盁o(wú)效必問(wèn)責(zé)”。針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，采取各種方式，幫助查找原因并改進(jìn)工作。

2.增強(qiáng)人大在預(yù)算過(guò)程中的監(jiān)督作用

目前人大在整個(gè)預(yù)算過(guò)程中實(shí)際上處于邊緣地位，難以發(fā)揮監(jiān)督作用，要增強(qiáng)人大在預(yù)算過(guò)程中的監(jiān)督作用，必須做到：一是，要給人大騰出充足的時(shí)間來(lái)進(jìn)行預(yù)算草案的審查工作，否則難以保障其有效進(jìn)行監(jiān)督；二是，將一籃子表決改為分次表決，避免部分預(yù)算表決項(xiàng)目捆綁；三是，要增強(qiáng)人大在預(yù)算撥款過(guò)程中的作用，實(shí)現(xiàn)地方預(yù)算的獨(dú)立審查。

3.加快參與式預(yù)算改革的進(jìn)程

新《預(yù)算法》中規(guī)定的預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容還主要停留在結(jié)果的公開(kāi)。要減少公眾對(duì)突擊花錢(qián)的疑慮，必須加大財(cái)政公開(kāi)力度。我國(guó)《預(yù)算法》在低透明度上存在失語(yǔ)，在公民參與原則上存在缺位。細(xì)化預(yù)算公開(kāi)既可以增加公眾對(duì)預(yù)算的了解程度，起到監(jiān)督作用，也可以遏制不合理的開(kāi)支及突擊花錢(qián)，有助于提高財(cái)政資金使用效率。預(yù)算公開(kāi)改革還需加快實(shí)施參與式預(yù)算的進(jìn)程。只有公眾及其代表參與到預(yù)算整個(gè)過(guò)程中，全面了解如何制定預(yù)算，即預(yù)算制定過(guò)程也公開(kāi)，才能真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算全面公開(kāi)。

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(責(zé)任編輯：任紅梅)

Research on Chinese Budget System Reform Based on Crash Expenditure Perspective

LIXiang-ju，LIUHao

(School of Economics and Finance，Xi’an Jiaotong University，Xi’an 710061，China)

Abstract:Using entropy value method, this paper analyses “Year-end Crash Expenditure”in China during 2001-2014.Through the research on monthly expenditure share anomalies, we found that crash expenditure not only appeared at the end of the year, but also appeared at each end of the season.At present the period of budget preparation，approval and execution don’t match, budget users self-interest and imperfect supervision system is the main reason for “Year-end Crash Expenditure” in China. Through draw lessons from foreign experience budget system reform, this paper puts forward some suggestions of reform and perfect the system of Chinese budget for deepening the reform of the budget system,strenthening the budget management and perfecting the restraim mechanism.

Keywords:financial fund; budget system; year-end crash expenditure; performance budgeting

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-2817(2016)02-0005-07

作者簡(jiǎn)介：李香菊(1962-)，女，河南滎陽(yáng)人，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論；劉浩(1984-)，男，湖北襄陽(yáng)人，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論。

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目“基于‘年底突擊花錢(qián)’視角的我國(guó)預(yù)算法修改研究”(SK2013035)

收稿日期：2015-09-30