廖宏斌

(西南財經(jīng)大學公共管理學院，四川成都610074)

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災害行政管理體制：域外經(jīng)驗與本土借鑒

廖宏斌

(西南財經(jīng)大學公共管理學院，四川成都610074)

摘要：日本的災害行政管理體制主要由中央和地方政府及與之相對應的災害組織管理機制構成，它具有原則性與靈活性、獨立性與協(xié)作性、中央主導與地方自治、政府主導與民間參與相結合的特征。對日本災害行政管理體制進行了比較全面的考察，并結合我國正在推進的災害行政管理體制改革，提出了若干政策建議。

關鍵詞：日本；中央政府；地方政府；災害行政管理體制

日本地處亞歐大陸板塊與太平洋板塊的交界地帶，是一個地震、海嘯和火山等自然災害頻發(fā)的國家。①經(jīng)過不斷的探索與發(fā)展，日本政府在應對自然災害的過程中建立了一套彼此獨立又相互協(xié)作的災害行政管理體制。防災救災的實踐表明，日本的災害行政管理體制在應對自然災害時責任明確、反應及時且高效有序。本文主要考察了日本災害行政管理體制的組織架構及其基本特征，并結合我國災害行政管理中存在的突出問題，提出了若干改革意見和政策建議。

一、日本災害行政管理體制

日本的災害行政管理體制是在通過建立與防災減災相關法律制度的基礎上逐步形成的。②1961年10月日本國會頒布災害對策基本法，以法律的形式正式確立了災害行政管理體制的組織結構和與災害管理相關各部門之間的權利、責任和義務關系。根據(jù)災害對策基本法的相關規(guī)定，日本災害行政管理體制主要由行政部門和與行政部門相對應的災害組織管理機制兩大部分組成。

(一)中央和地方政府的災害管理體制

日本中央和地方政府的災害管理主要由中央和地方兩級防災會議負責實施。同時，為了更有效地開展防災減災工作，日本政府還根據(jù)災害規(guī)模的大小建立了臨時性的災害對策指揮決策機制。目前日本各級政府正是按照這套系統(tǒng)進行著有系統(tǒng)、有規(guī)劃的防災減災工作。

1.中央防災會議

(1)中央防災會議的組織結構③

中央防災會議(Central Disaster Management Council)是負責日本災害管理的最高行政機構，機構設置在內閣總理府，成員主要由會長和委員組成。依據(jù)災害對策基本法的規(guī)定，中央防災會議的會長主要由內閣總理大臣(首相)擔任，會長擁有招集會議、采決議題等會議運營方面的權利。如果會長因特殊原因無法履職時，災害對策基本法規(guī)定必須由內閣總理大臣指定的委員代理并行使會長的權利。

中央防災會議委員由防災擔當大臣及其他國務大臣、指定公共機關長(4名)、日本銀行總裁、紅十會會長、放送協(xié)會會長、電信電話公司經(jīng)理等其他內閣大臣和資深專家學者(4名)組成。防災大臣的主要職責是負責協(xié)調中央各省廳機關防災組織間的關系，確保防災行政相關部門的聯(lián)結，推動防災事業(yè)的順利進行。日本銀行、紅十字協(xié)會、電信電話株式會社和放送協(xié)會是由中央政府指定的專門負責災害協(xié)調與管理的公共機構。專家學者主要是為中央防災會議提供防災救災專業(yè)咨詢。

此外，為了調查和研究防災救災專門事項，中央防災會議還專門設立了各類調查委員會。委員主要由內閣總理大臣任命的各相關行政機關負責人、指定公共機關的職員和資深專家學者組成，它的職責主要是負責開展防災減災專項調查和研究。專門調查委員會是一個臨時性機構，專門事項調查結束后，委員會便自動宣告解散。目前，日本中央防災會議內設東海地震相關調查會、防災基本規(guī)劃調查會、防災情報共享調查會等七個專門調查委員會。

(2)中央防災會議的基本職能④

作為總理府的附屬機關和綜合的對策防災委員會，中央防災會議的主要職能是負責制定全國性的防災基本計劃，協(xié)商和制定關于減災問題的重要議題和對策，推動防災基本計劃和防災對策的實施；負責協(xié)調中央政府各部門之間、中央與地方政府和地方公共機關之間有關防災方面的關系，協(xié)助地方政府和各行政機關制定和實施地區(qū)防災規(guī)劃和防災業(yè)務規(guī)劃；在大規(guī)模的自然災害發(fā)生時，設立非常災害或緊急災害對策本部，制定緊急救災措施，推進防災救災規(guī)劃的實施。

在中央防災會議內部，作為防災會議會長的內閣總理大臣必須就防災救災的基本方針、非常災害時的緊急措施大綱、災害緊急事態(tài)的公布等重要事項向中央防災會議提出各種咨詢。中央防災會議必須就總理大臣提出的咨詢進行答辯并提出具體的陳述意見。需要特別指出的是，隨著時間的遷移，內閣總理大臣在中央防災會議內部的權力呈上升趨勢。最明顯的例證是，1995年阪神大地震后經(jīng)國會修改的災害對策基本法明確規(guī)定，內閣總理大臣無需咨詢中央防災會議，即可根據(jù)災情的變化，作出立即設立非常災害對策本部的指示。

(3)中央防災會議的運行程序

災害對策基本法不僅確立了中央防災會議的組織結構、基本職能，而且還明確規(guī)定：(a)中央防災會議的運行必需依照法定程序行事；(b)在會長認為有必要、或有2名以上中央防災會議委員要求召開中央防災會議時，將由會長招集委員會召開中央防災會議；(c)如果參加會議委員沒有過半數(shù)，會議則不可以進行各種決議；在出席委員全員的意見一致時，方可決定各項事議；(d)中央防災會議、地方都道府縣、各相關行政機關必需就會長提出的問題或咨詢，作出如實說明；(e)因緊急情況而無法召集中央防災會議時，會長有權根據(jù)災情變化獨自決斷；(f)以上會長的各種決斷，必須在下次中央防災會議召開時向委員會報告，并求得會議認可。

2.地方防災會議

(1)地方防災會議的機構設置

日本的地方防災會議由都道府縣防災會議和次一級的市街村防災會議構成。地方防災會議是地方政府的附屬機關，依據(jù)災害對策基本法的有關規(guī)定，地方防災會議由會長和委員組成，會長主要由各地方的行政長官(知事)擔任，委員由會長任命的本地區(qū)相關的行政機關和公共機關的負責人及專家學者組成。

(2)地方防災會議的基本職能

都道府縣防災會議的主要職責是負責制定適合本地區(qū)的地區(qū)防災規(guī)劃，并積極推進地區(qū)防災規(guī)劃的實施；協(xié)調區(qū)域內與災害應急對策及災后重建等相關各部門之間的關系；收集和處理與災害相關的情報；討論、審議和修改地區(qū)年度防災規(guī)劃，本地區(qū)的防災規(guī)劃。市街村防災會議的主要職責是負責制定本地區(qū)的防災規(guī)劃；討論、審議和修改區(qū)域內的防災規(guī)劃；推動、實施和開展具體的防災減災業(yè)務工作。

(3)地方防災會議協(xié)議會

為了加強跨區(qū)域間的災害協(xié)調與管理工作，災害對策基本法還規(guī)定，當已發(fā)生或預測可能發(fā)生的災害波及兩個以上的行政區(qū)域時，各級地方政府可以根據(jù)需要設立地方防災會議協(xié)議會。協(xié)議會的主要職責是，負責制定跨行政區(qū)域的地區(qū)防災規(guī)劃，推動指定行政區(qū)域內防災規(guī)劃的實施；災害發(fā)生時，負責收集、調查和處理災害情報，制定災害應急規(guī)劃并推動災后修復、復興事業(yè)的實施。

3．災害對策部

在災害發(fā)生或預測災害可能發(fā)生時，日本政府還根據(jù)災害對策基本法的有關規(guī)定，確立了臨時性的災害對策指揮決策機制。其具體操作流程是，在特大災害發(fā)生或預測到有可能發(fā)生時，政府必須在總理府設立緊急災害對策本部，并由內閣總理大臣擔任緊急災害對策本部部長，親自指揮災害的緊急對應。在非常災害發(fā)生或可能發(fā)生時，內閣總理可以根據(jù)災害發(fā)生(或可能發(fā)生)的烈度和被害程度在總理府或受災地區(qū)設立非常災害對策本部。在一般性災害發(fā)生或可能發(fā)生時，都道府縣或市街村可以依照所在地防災規(guī)劃的規(guī)定，批準設置災害對策本部，負責與地方防災會議進行緊急聯(lián)絡，并按照地方防災會議規(guī)定的內容，在本區(qū)域內開展防災救災工作。

(二)與中央和地方政府相對應的災害組織管理機制

鑒于警察、消防、軍隊和醫(yī)療機構在搶險救災中的重要作用，日本政府還根據(jù)災害對策基本法的規(guī)定，建立起了一個廣泛而全面的與行政部門災害管理相對應的防災救災組織管理機制。

1.自衛(wèi)隊災害派遣機制。由于自衛(wèi)隊由日本防衛(wèi)廳直接領導，不屬于地方機關，如果需要自衛(wèi)隊參與救災搶險，原則上必須由所在地地方政府應先向防衛(wèi)廳長官或防衛(wèi)廳長官指定的代理人提出災害援助請求，在辦理有關自衛(wèi)隊派遣的申請手續(xù)后，再由防衛(wèi)廳根據(jù)災害申請的內容和實際需要向災區(qū)派遣救援部隊。但是，在緊急情況下，地方政府可以直接通過電話或其他通訊手段提出請求，事后再補交正式的書面申請。申請內容必須包括災害情況說明和請求原因、希望派遣時間、派遣的地區(qū)、活動內容和參與事項等。

2.警察的災害對應機制。警察的災害對應機制由情報對應體系和災區(qū)現(xiàn)場救援機制構成。災害發(fā)生時，災區(qū)警察機構將現(xiàn)場所收集到的情報通過內部專用災害情報網(wǎng)及時傳輸給警察署，并經(jīng)警察署整理后傳至都道府縣公安委員會和警察本部，然后再由警察本部傳到國家公安委員會和警視廳，最后由警視廳直接負責向首相官邸匯報。現(xiàn)場對應機制則包括災區(qū)都道府縣公安委員會和警察本部指揮各警察機構實施搶險救災、道路交通管制和維持治安等應急管理制度。⑤

3.消防部門的災害對應機制。為了應對自然災害，日本不僅建立了緊急指揮部隊、水上部隊、急救部隊等8個專業(yè)化部隊，還建立了全國性的緊急消防援助網(wǎng)絡。根據(jù)緊急消防援助體制，災害發(fā)生時，市街村先向都道府縣提出援助請求，然后再由都道府縣向消防廳長官提出援助請求。緊急狀態(tài)下，都道府縣可以根據(jù)災情自行判斷，直接向消防廳長官提出請求，而不必等市街村提出請求。⑥

4.醫(yī)療機構的災害對應機制。根據(jù)災害對策基本法的規(guī)定，日本各都道府縣必須建立一個以上骨干醫(yī)療中心和若干必要的地區(qū)災害中心。被確定的定點醫(yī)院除必須配備各種必要的急救藥品和醫(yī)療器材外，醫(yī)院的房屋已必須按特定要求加固，以確保災害發(fā)生時能及時開展應急醫(yī)療救援活動。災害一旦發(fā)生，指定的定點醫(yī)院將立即啟動成為專門的救災醫(yī)院。據(jù)統(tǒng)計，目前日本在全國已建立了52個骨干醫(yī)療中心和479個地區(qū)災害醫(yī)療中心。此外，為了加強災時醫(yī)療機制的相互協(xié)作，日本政府還建立了區(qū)域性的醫(yī)療輸送和協(xié)作機制。⑦

(三)日本災害行政管理體制的基本特征

1.原則性與靈活性相結合。日本災害行政管理體制是經(jīng)國會頒布災害對策基本法，并以法律的形式確定下來的，無論是行政部門還是與行政部門相對應的災害組織管理機構，都必須嚴格按照既定的法律規(guī)則行事。但是，在具體的操作過程中，考慮到災情變化的特殊性，災害對策基本法在明確各級機構負責協(xié)調和實施災害管理職責的同時，又要求中央和地方防災會議可以根據(jù)實際情況對災害基本對策法和各類防災規(guī)劃適時進行修改，以符合災害管理的實際需要。⑧

2.獨立性與協(xié)作性相結合。在充分尊重和保持各機構獨立性的同時，為了防止災害管理過程中出現(xiàn)條塊分割的現(xiàn)象，日本政府還建立了一套覆蓋全國的災害協(xié)調和管理機制，如防災會議部門協(xié)調機制、政府防災規(guī)劃支援系統(tǒng)、地方協(xié)議會制度和軍警、消防和醫(yī)療機構的災害對應機制，等等。這些機制的確立，加大了災害管理各部門和各行政區(qū)域之間的互助合作，提升了日本災害管理的效率。

3.中央主導與地方自治相結合。中央防災會議是日本災害管理的最高權力機構，主要負責制定全國性的防災規(guī)劃，協(xié)調中央和地方災害管理各部門間的關系，指導并推動地方防災規(guī)劃的制定和實施。地方防災會議必須根據(jù)中央防災規(guī)劃的要求，制定和實施適合本地區(qū)特征的防災規(guī)劃。在防災事業(yè)方面，除依靠國家的防災事業(yè)預算經(jīng)費外，地方政府還可以根據(jù)實際需要，通過地方財政預算來建立本地區(qū)的災害緊急應對、災后重建等災害對策體制。

4.政府主導與民間參與相結合。行政部門居于災害管理體制的中心，是日本災害管理的主體。與行政部門相對應的是包括軍警、消防和醫(yī)療機構在內的災害輔助管理機構。再次是包括銀行、株式會社和紅十字會等機構在內的指定災害管理機構。居于最外圍的是若干個相對獨立且自成體系的民間災害治理機構和規(guī)模龐大且訓練有素的志愿者服務隊伍。災害發(fā)生時，這些機構和組織在災害對策基本法的指導下，通過各種網(wǎng)絡和渠道積極、緊張而有序地參與各類防災救災工作。災害管理處于政府主導和民間參與相結合的相互依賴狀態(tài)。

二、日本災害行政管理體制對我國的啟示

防災救災的實踐表明，日本災害行政管理體制在應對各類自然災害的過程中分工明確，反應及時，高效有序。它對推動和促進我國災害行政管理體制改革具有重要借鑒意義和參考價值。

(一)轉變執(zhí)政理念，強化災害行政管理體制的服務職能

日本政府非常重視災害行政管理服務職能的整體設計與制度安排。其服務意識和職能，不僅體現(xiàn)在有關災害管理的法理意義和制度安排中，也充分融于災害管理的各個具體環(huán)節(jié)。在現(xiàn)階段，及時轉變執(zhí)政理念，強化災害行政管理的服務意識和職能，是推進我國災害行政管理體制改革的前提條件。而要轉變執(zhí)政理念，就必須從防災備災、緊急對應和災后重建環(huán)節(jié)入手，并將執(zhí)政為民的服務理念和意識與災害行政管理的制度建設結合起來，通過制定和完善災害預警和預報機制、專業(yè)救援機制、救災物質儲備和運輸機制、災時信息傳播、交流與共享機制和災后心理安撫與救助機制建設，逐步建立起一套完整嚴密、科學規(guī)范和以人為本的災害管理體制，切實改變?yōu)暮芾磉^程中存在的“輕服務、重管理，輕防災、重救災，輕落實、重形式”現(xiàn)象。

(二)推進體制改革，強化災害行政管理體制的協(xié)調功能

目前，我國“條塊分割”、“九龍治災”式的災害管理機制，嚴重地妨礙了防災救災工作的開展。建立綜合性的災害行政管理和協(xié)調機制勢在必行。當前加強我國災害行政管理和協(xié)調機制建設，必須遵循統(tǒng)籌安排、分布實施的原則。

1.建立綜合性防災行政管理體制。根據(jù)突出緊急救助、健全救災應急機制的原則，在整合民政部、公安部、水利部、農業(yè)部、海洋部、國土資源部和國家地震局等部門職能的基礎上，建立國家應急管理委員會。委員會主要負責制定全國性的防災減災規(guī)劃和對策；協(xié)調中央各部委以及中央與地方政府之間有關災害管理的關系；指導地方政府制定和實施地區(qū)防災規(guī)劃和直接實施緊急救援和救助協(xié)助。各級地方政府(包括省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn))應建立應急實體性管理機構，在國家應急管理委員會的統(tǒng)一協(xié)調、管理和指揮下，承擔起制定和實施地區(qū)防災規(guī)劃和開展防災救災等具體業(yè)務。

2.建立規(guī)劃性防災行政管理體制。根據(jù)整合資源、綜合管理的原則，不僅行政部門，而且還必須將公共事業(yè)團體納入各級政府的行政規(guī)劃，并責令其在相關部門的指導下，制定出適合本地區(qū)、本行業(yè)特征的防災業(yè)務規(guī)劃，自上而下、由內及外，逐步建立覆蓋全國的規(guī)劃性防災行政管理體制，徹底扭轉“輕防重治”的災害管理格局。

3.建立跨區(qū)域災害協(xié)調與管理機制。在災害易發(fā)多發(fā)地帶，設立跨區(qū)域災害協(xié)調和管理委員會，負責對受災地區(qū)展開專項調查；收集整理各種災害情報，積極開展災害預警工作；制定和實施跨行政區(qū)域間的防災規(guī)劃；負責協(xié)調指定區(qū)域內與災害應急預防、緊急應對及災后恢復重建環(huán)節(jié)的災害管理事宜；災害發(fā)生時，直接參與災害救助。

(三)開展法制建設，加強災害行政管理體制的法制保障

結構嚴整、覆蓋面廣且極具適用性的法律法規(guī)，為日本災害行政管理體制的建立提供了堅實的法律保障。近年來，我國有關災害管理的法制建設雖取得了不少成績，但與日本及其他發(fā)達國家相比，還處于起步階段，災害行政管理體制缺乏有力的法律支撐和保障。⑨開展法制建設，加強我國災害行政管理法制保障，首先應盡快制定出綜合減災法或防災減災基本法，明確和細化中央、地方政府及各種公共事業(yè)團體的防災救災責任與義務，理順各級政府及與災害管理相關各門之間的關系，逐步建立起一個分工明確、相互協(xié)作、完整嚴密、應對及時且高效有序的綜合性的防災救災體制。其次，是制定災害預防法或防災對策法，逐步建立和完善災害預防、宣傳、教育和管理機制，強化政府的防災備災責任。再次，是在總結汶川抗震救災經(jīng)驗的基礎上，進一步加強與災時緊急對應相關法律法規(guī)的配套建設，探索、建立并逐步完善軍隊、警察、消防和醫(yī)療等機構或部門的防災救災工作機制。最后，加強災后重建和復興方面的法制建設，尤其是災害財政預算、分配、籌集和援助機制以及巨大災害保險制度建設，逐步將災后恢復和重建過程中的政府工作機制納入法治化的軌道，強化我國災害尤其是巨大自然災害的抗風險能力。

注釋：

①根據(jù)日本《防災白皮書》(2002年)的統(tǒng)計，日本平均每年發(fā)生有感地震大約1300次，有活火山86座(約占全球活火山總數(shù)的10.4%)，年平均臺風登陸數(shù)高達2.8次；1994-1998年期間，全球共發(fā)生的454次6級以上地震中，近21%(95次)發(fā)生在日本境內。

②騰五曉，加藤孝明，小出治.日本災害對策體制[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社,2003:32.

③相關內容可參見：http://www.bousai.go.jp/chubou/chubou.html.

④相關內容可參見：http://www.bousai.go.jp/soshiki1/soshiki1.html.

⑤日本警察廳災害對應主要包括情報收集、災時救援、交通管制等方面的問題，關于日本警察廳的災時應急機制及相關職能，可參見：http://www.npa.go.jp/

⑥相關資料可參閱：http://www.fdma.go.jp/concern/index.html.

⑦關于災時醫(yī)療機構應急輸送機制，參見：http://www.bousai.go.jp/3oukyutaisaku/pdf/kouiki_gaiyou.pdf

⑧1961年災害對策基本法頒布后，中央防災會議根據(jù)實際應用中遇到的各類問題，對該法一共進行了23次修改。歷次修改后用以說明的附則是災害對策基本法的重要組成部分。詳見：騰五曉，加藤孝明，小出治.日本災害對策體制[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2003：38.

⑨據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，目前我國已出臺了60多部有關防災減災的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)具有部門性和行業(yè)性特點，其中一些條款或因過于陳舊，不具適用性，或因過于原則和抽象，不具可操作性。相關法律法規(guī)可參見中國政府門戶網(wǎng)站：http://www.gov.cn/yjgl/flfg.htm.

[責任編輯范藻]

收稿日期：2016-01-17

基金項目：西南財經(jīng)大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目“社會風險與政府危機管理研究中心”(JBK130404)

作者簡介：廖宏斌(1972—)，男，四川宣漢人。教授，博士，主要從事市場經(jīng)濟與政府職能、社會風險與治理研究。

中圖分類號：C939

文獻標志碼：A

文章編號：1674-5248(2016)04-0035-05

Administration System of Disasters:Experiences from Japan and Reforms in China

LIAO Hongbin

(Public Aministration School of China Southwest Finance and Economics University, Chengdu Sichuan 610074, China)

Abstract:The administation system of disasters in Japan is mainly composed of the institutions from the national and local governments and the corresponding ones, which has such features as the combinations between principle and flexibility, independence and cooperation, central dominance and local autonomy, and governmental leading role and nongovernmental anticipation. A good number of suggestions have been put forward on the bases of a fuller reseaches on administration system of disasters from Japan and the reforms about it in China.

Key words:Japan; central government; local government; administration system of disasters