文/本刊記者 祁娟

新政落地：出租汽車行業(yè)怎么改？

文/本刊記者 祁娟

“胎動”兩年的新政終于“呱呱落地”，從其醞釀、征求意見到最終出臺的轉折歷程中，公眾體驗的是開門立法的縱深互動，感受的是從善如流的政策調整，看到的是政府尊重市場機制努力營造公平競爭大環(huán)境的良苦用心。

據交通運輸部統計，截至2015年底，全國出租汽車年客運量約400億人次，折合每天有超過1億人在使用出租汽車服務。體量如此巨大的市場，近些年卻因為“打車難”、行業(yè)整體服務質量不高、多層次出行需求難以有效滿足等問題飽受詬病，而網約車的橫空出世，猶如一條鲇魚鉆入傳統巡游出租汽車市場，激起層層波瀾，倒逼傳統出租汽車行業(yè)加緊改革步伐。

7月28日，備受關注的《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)[2016]58號）（以下簡稱《指導意見》）與《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）正式對外發(fā)布。在促進新舊行業(yè)協調發(fā)展的前提下，兩年多來高歌猛進的網約車被納入大的出租汽車行業(yè)加以管理，與傳統的巡游出租車共同成為廣義出租車行業(yè)的兩個子類。

除此之外，兩個文件還做了哪些重大修改？這些修改又將對乘客、網約車、運營平臺以及傳統出租汽車公司產生哪些重大影響？本刊記者做了一一梳理。

兩個文件的“前世今生”

2015年1月，交通運輸部專門成立改革工作組，聯合有關部門進行深入調查研究。在對國內21個不同類型城市的實地調研，并系統研究出租汽車法律法規(guī)和管理政策的國際經驗之后，2015年10月10日到11月9日，兩個文件的征求意見稿向社會公開。

“征求意見的一個月里，引起社會各界的廣泛關注，我們共搜集十大方面6000多條意見和建議，相對而言，對網約車的管理暫行辦法意見和關注度更多一些。比如針對網約車平臺的管理方式、網約車車輛的性質以及報廢的標準等一些問題民眾關注度特別高、爭議也比較大。另外，傳統巡游出租汽車經營權改革、駕駛員的承包金也倍受關注?！苯煌ㄟ\輸部副部長劉小明介紹說。

交通運輸部運輸服務司出租汽車管理處副處長曾嘉表示，此次改革的總體思路為：以出租汽車新業(yè)態(tài)撬動傳統行業(yè)體制機制改革，“倒逼”傳統業(yè)態(tài)轉型升級、提升服務；鼓勵并規(guī)范新型網約車發(fā)展，管住底線，放開創(chuàng)新，為乘客提供高品質、多樣化服務；對新老業(yè)態(tài)實行分類管理，逐步融合發(fā)展，構建起既相互獨立、又相互補充的新型市場體系。

那么，從征求意見稿的爭議大到如今新規(guī)的滿意度提升，這些意見和建議是如何在正式版的法規(guī)中體現的呢？

出租車作為城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化出行服務

對此，劉小明指出，在《指導意見》當中突出修改了三個方面：

一是把原來體現在文件當中的指導思想、基本原則做了進一步凝練，目的是為了讓社會更加了解兩個文件的出發(fā)點和落腳點。

二是對整個文件的框架做了調整，使邏輯關系更加明確，從指導思想、基本原則到改革的主要內容、保障措施都更加清晰。

三是進一步強化了城市人民政府在出租汽車行業(yè)發(fā)展改革穩(wěn)定中的主體地位，而且在制度設計上也給地方發(fā)揮主動性留了更多的空間和余地。

與《指導意見》相比，《暫行辦法》的修改較多：

一是網約車的車輛登記性質，調整為預約出租客運，既體現了網約車確實是出租汽車的性質，也反映了新業(yè)態(tài)的特征。

二是關于網約車車輛報廢標準的修改。傳統出租汽車是八年強制報廢，這次考慮到網約車的特點，規(guī)定網約車行駛里程達到60萬公里要強制報廢，行駛里程沒有到60萬公里但是使用年限到八年的，可以不報廢但不能再從事網約車服務，可以轉為社會車輛運行，當然相關安全檢測和環(huán)保檢測也得符合要求。這就給了網約車一個更寬松的空間。

三是涉及到勞動合同，明確了網約車平臺公司應該根據工作的時長、服務頻次和駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或協議，目的是更加適應于網約車靈活用工的特點。

四是關于優(yōu)化許可的程序，實施了“兩級工作、一級許可”?！皟杉壒ぷ鳌奔窗丫€上和線下分開，線上能力只需要在平臺公司的注冊地的省級交通運輸主管部門和相關部門聯合審查，一經審查通過，全國通用。網約車平臺公司在服務所在地申請經營許可時，服務所在地出租汽車行政主管部門不再審核已經認定的線上服務能力，僅對規(guī)定的線下服務能力進行審核，符合條件的，按規(guī)定作出許可。

上圖：此次改革將網約車的車輛登記性質調整為預約出租客運，既體現了網約車確實是出租汽車的性質，也反映了新業(yè)態(tài)的特征

下圖：無論是出租車還是網約車，在這背后，是新技術、新理念的運用和對服務的極致追求深深吸引了乘客

五是關于信息安全，此次從四個方面進行了規(guī)定：第一，規(guī)定了乘客對于網約車平臺個人信息的采集目的、方式和范圍的知情權；第二，規(guī)定網約車平臺公司對采集信息的使用必須要符合其服務的目的，不得超越這個范圍使用；第三，規(guī)定了除了國家機關依法可以調用數據以外，網約車的平臺公司不得向第三方提供駕駛員、約車人、乘客的相關信息，也不能泄露事關國家安全的敏感信息；第四，規(guī)定網約車平臺公司采集的相關個人信息、生成的相關業(yè)務數據應當在中國內地存儲和使用，不得外流。

六大方面力促新老業(yè)態(tài)融合發(fā)展

從《指導意見》看，此次新規(guī)出臺突出了五個基本原則：以乘客為本、改革創(chuàng)新、統籌兼顧、依法規(guī)范、屬地管理。對此，劉小明強調：“這五個原則是我們改革和制度設計過程中一直堅持的，目的是使改革工作真正按照黨中央和國務院的要求積極推進。我們有一個非常重要的原則，就是‘乘客為本’，即要以乘客高興不高興、滿意不滿意、便捷不便捷，作為這次改革的根本出發(fā)點和落腳點?！?/p>

同時，劉小明指出，兩個文件的正式出臺是交通運輸供給側結構性改革的重要舉措，也是實施“互聯網+”的具體行動。通過“出租汽車+互聯網”，推動傳統巡游出租汽車轉型升級；通過“互聯網+出租汽車”，促進網約車規(guī)范健康發(fā)展。最終實現新老業(yè)態(tài)協調、融合發(fā)展。

科學定位出租汽車服務

《指導意見》對出租汽車服務的定位予以了明確。出租汽車作為城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化出行服務。城市應該堅持優(yōu)先發(fā)展公共交通，適度發(fā)展出租汽車，統籌傳統巡游出租汽車和網絡預約出租汽車的發(fā)展，從而促進兩個業(yè)態(tài)都能健康發(fā)展。

劉小明說，改革是在優(yōu)先發(fā)展公共交通、適度發(fā)展出租汽車的前提之下，以新的業(yè)態(tài)撬動傳統行業(yè)體制機制的改革。要解決政府和企業(yè)、企業(yè)和駕駛員、運力供給和需求之間的突出矛盾。

曾嘉則表示，城市人民政府應因地制宜，合理確定出租汽車供給數量。大城市人口眾多，要靠大力發(fā)展公共交通才能減少道路擁堵和環(huán)境污染，提高道路使用效率，應該對出租汽車發(fā)展的速度或數量規(guī)模作一定形式的管理；部分中小城市公共交通不夠發(fā)達，則可以對出租汽車采取相對靈活的運力管理方式。

深化巡游車改革

劉小明強調了其中的兩個改革重點，第一，改革經營權管理制度。在傳統巡游出租汽車改革上，新增的經營權要一律實行期限制和無償使用?，F在已經是無期限的或者是已經實行有償使用的，各地政府要制定相應的方案，積極、科學、穩(wěn)妥地實現過渡。第二，鼓勵出租汽車行業(yè)通過“互聯網+”手段，努力實現轉型升級。

為何要實施經營權期限制？曾嘉表示，經營權管理是傳統巡游出租汽車行業(yè)矛盾的焦點和難點，由于行政許可具有附期限性，因此實施經營權期限制有利于抑制非法炒賣、哄抬價格，實現資源的優(yōu)化配置。

規(guī)范網約車發(fā)展

《指導意見》明確了網約車合法的地位，明確了平臺公司應該承擔承運人責任。同時，車輛和駕駛員都有一個基本的準入條件，而且必須要依法規(guī)范經營行為。

劉小明說，在近兩年的專車實際發(fā)展過程中，有些地方出現過約的車和來的車不一樣，駕駛員也不一樣的問題，由此帶來很多服務上的糾紛和問題。因此，此次改革對網約車規(guī)范了經營的具體行為，經營者要保證提供服務車輛和駕駛員具備合法的資質，以及線上線下提供的車輛和駕駛員的一致性。

鼓勵私人小客車合乘

《指導意見》明確地從國家層面確定了合乘的合法地位。

劉小明說，在當前的交通擁堵、環(huán)境污染比較嚴重的情況下，合乘是一個降低交通擁堵、提高道路使用率的重要方式。同時也需要各個城市政府結合自身實際制訂相應的規(guī)范，讓它良性發(fā)展。

營造良好市場環(huán)境

文件明確，無論是傳統巡游出租汽車還是網約出租汽車都要有良好的市場環(huán)境，包括服務設施，法律法規(guī)和標準，也包括信用、信息、誠信體系的建設。

劉小明說，作為網約車不能有不正當的價格行為，也不得排除和限制競爭，因為只有通過正當的競爭、正當的價格才能真正實現市場上的優(yōu)勝劣汰。

網約車作為新業(yè)態(tài)，平臺掌握了大量參與方的信息，所以平臺不得違規(guī)采集、利用和泄露乘客的個人信息以及事關國家安全的一些信息，改革在這方面也提出了明確的要求。

進一步明確了屬地管理

改革明確出租汽車行業(yè)屬地管理原則。地方政府有充足的政策空間，可以結合當地的實際進一步制訂完善適合自己的制度。

劉小明說，對于出租汽車行業(yè)來說，城市人民政府應當承擔主體責任，在國家層面更多是作出一個方向性的、頂層的設計，所以在這個過程中進一步明確地方人民政府，特別是城市人民政府對出租汽車管理的主體責任。

份子錢，還是份子錢！

份子錢一直是出租汽車駕駛員關注的焦點?！吨笇б庖姟分幸?guī)定“動態(tài)調整出租汽車承包費標準和定額任務”，這個“動態(tài)”怎么“動”？

劉小明說，份子錢是經營承包費或勞動定額的一種俗稱，各個城市的情況都不太一樣，它主要包括車輛的折舊、保險、維修費、駕駛員的一些補貼、企業(yè)管理的成本、稅金、利潤等等，就像原來的聯產承包責任制如果都是集體的，大家的勞動積極性可能就沒那么高，聯產承包了調動了廣大農民的積極性，所以他把田也種了，糧食也豐產了，交夠了國家的，留下了自己的。傳統巡游出租汽車這種經營模式與此類似，問題就在于沒有與時俱進，“以包代管”導致勞資關系緊張、企業(yè)利益固化。

新政落地，網約車的身份終于合法了

此次改革有利于降低駕駛員負擔，從四個方面減少份子錢：

一是改革經營權管理制度。新增出租汽車的經營權一律實行期限制和無償使用，而且不得改變經營的主體?！霸瓉碛行┏鞘械慕洜I權有償使用費達到50萬元、60萬元甚至100萬元，平攤到份子錢就是很大一塊。改革后拿掉了經營權有償使用費，會在一定程度上降低份子錢。”

二是規(guī)范承包經營的方式。采取承包經營方式的承包人和取得經營權的個體經營者，應取得出租汽車駕駛員從業(yè)資格，按規(guī)定注冊上崗并直接從事運營活動。

三是建立份子錢的集體協商機制。即行業(yè)協會、工會組織進行平等協商政府參與其中進行平衡，更多保護駕駛員的權益，同時也保護企業(yè)的權益。

四是利用互聯網技術構建風險共擔、利益共享的新經營模式?！氨热缑鞔_一單中，哪些企業(yè)拿，哪些應該駕駛員留下?！眲⑿∶髋e例說。

劉小明指出，傳統巡游出租汽車實行政府定價，或者政府指導價，政府定價和政府指導價的目的是為了使行業(yè)發(fā)展更加穩(wěn)定，更加健康，而且價格非常公平，但是這時候政府應該建立一個動態(tài)的機制，讓這個行業(yè)隨著整個經濟社會的發(fā)展，它的價格和實際服務能夠匹配。

新政不能全國“一刀切”

值得一提的是，此次兩個文件中有不少關鍵內容是留給地方政府來具體明確的。比如經營權問題、價格機制選擇、發(fā)展規(guī)模、準入標準等，那么，究竟該如何理解這些改革設計？

劉小明說，出租汽車管理是屬于地方事權，城市人民政府是出租汽車行業(yè)管理的責任主體。因此，此次在運力的規(guī)模、運價的政策、車輛的標準、駕駛員的條件等方面都給各地政府留下了政策空間。

“比如對像北上廣深這樣的大型城市，在政策落地的過程中，要處理好優(yōu)先發(fā)展社會公共交通和適度發(fā)展出租汽車的關系，處理好既有出租汽車存量和未來網約車增量的關系，同時處理好存量的平穩(wěn)過渡問題，以優(yōu)化城市的交通結構，保障城市交通的可持續(xù)發(fā)展?！眲⑿∶髋e例說，“至于三四線的中小城市，則需要出租汽車更多地發(fā)揮城市公共交通補充的作用，以便更好地滿足城市居民出行的需求。因此，我們希望各城市因地制宜，因城施策?！?/p>

交通運輸部運輸服務司出租汽車管理處處長王繡春則認為，進一步強化屬地管理的事權，實際上進一步體現了統分結合的思想。一方面是在中央層面做出頂層設計，另一方面給地方在制度設計上發(fā)揮主動性留了更多的空間和余地。

經過地方政府、乘客和網約車供給方、巡游車，也就是社會各方的共治，在一種合作、共贏甚至某種妥協過程中慢慢磨合，最后經過一段時間形成多贏的、持續(xù)可發(fā)展的格局，這兩個文件真正的精神方可落地。

實際上，網約車在中國城市覆蓋的影響之廣、對消費者習慣的改變之深，從短短兩年多來的行業(yè)成長曲線已可得見。也正因如此，從其誕生之日起，便一直伴隨著爭議。此次新規(guī)正式確認了網約車的合法地位，是否意味著網約車的快速發(fā)展或將替代傳統巡游出租汽車？

網約車在中國城市覆蓋的影響之廣、對消費者習慣的改變之深，從短短兩年多來的行業(yè)成長曲線已可得見

對此，劉小明表示，傳統出租汽車和網約車各有特點，今后它們誰被誰淘汰，還是取決于乘客，取決于市場。此次深化改革正是在市場經濟的大環(huán)境下，努力構建一個公平競爭的市場環(huán)境，無論是出租汽車還是網約車，都應用服務贏得市場和百姓。

從國外經驗來看，既有巡游、約租相結合，以巡游為主導的模式，譬如西班牙、新加坡；也有把約租車納入監(jiān)管體系的模式，譬如紐約、倫敦；還有分類監(jiān)管模式，專車主要是高檔次的車，價格更高，成為巡游車服務的補充，譬如墨西哥。這些都成為網約車和巡游出租汽車兩者融合共存的先例和參考。

城市交通專家徐康明也曾這樣表達：“巡游車是一種不可或缺的客運方式。一方面，在城市中心區(qū)客流高密度區(qū)域具有更高的運輸效率，在交通樞紐輪排市場更有難以替代的效率優(yōu)勢。另一方面，約租車取代不了巡游車，這在紐約、倫敦、巴黎等國際特大城市的經驗已經證明了。傳統巡游出租汽車在經過進一步改革后，應該與約租車一起為市民提供更好的服務?！?/p>