◇董華亭

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理的思考
——以駐馬店市為例

◇董華亭

10.13999/j.cnki.scyj.2016.12.029

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理基本情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權(quán)的基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項職能的財力基礎。自2005年開始，駐馬店市各縣（區(qū)）相繼啟動了以“鄉(xiāng)財縣管”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理方式改革。

各縣（區(qū)）均成立了鄉(xiāng)財縣管中心，規(guī)格為股級，具體負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理和監(jiān)督工作。依據(jù)《預算法》規(guī)定，該市鄉(xiāng)財縣管實行了“五個統(tǒng)一”。一是“預算共編”?？h（區(qū)）財政部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預算的指導意見，報縣（區(qū)）政府批準；鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)縣（區(qū)）財政部門提出的指導意見，編制本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預算，經(jīng)縣（區(qū)）財政部門審核后，按法定程序?qū)徟?。二是“賬戶統(tǒng)設”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和各預算單位在各商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)的所有賬戶，實行賬戶統(tǒng)設。一般設置財政資金清算戶、基本支出戶、專項資金戶和村級經(jīng)費戶四類賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財政性資金全部納入鄉(xiāng)財縣管中心支付系統(tǒng)管理，鄉(xiāng)財縣管中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金撥付使用進行監(jiān)管。三是“集中收付”?？h（區(qū)）財政部門負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金的收付，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支按預算執(zhí)行。四是“采購統(tǒng)辦”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制政府采購預算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)年初政府采購預算，提出采購申請和計劃，經(jīng)縣（區(qū)）財政部門審核后，由縣（區(qū)）政府采購經(jīng)辦機構(gòu)集中統(tǒng)一辦理，政府采購資金由國庫直接支付到供應商。五是“票據(jù)統(tǒng)管”。票據(jù)管理權(quán)收歸縣（區(qū)）財政部門管理，嚴格以票管收，票款同行，確保賬、票、款一致，票據(jù)實行嚴格登記制度。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理取得的成效及存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理取得的成效

1.保障了基本支出需要

實施鄉(xiāng)財縣管改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資納入縣（區(qū)）財政統(tǒng)發(fā)工資系統(tǒng)，將“保工資”列于所有經(jīng)費開支首位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資支出、機構(gòu)運轉(zhuǎn)支出得到保障，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

2.遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務攀升

通過管住收入的“袋子”，扎嚴支出的“口子”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正常性開支受到極大約束，各種債務被完全控制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未出現(xiàn)新增債務，原有債務逐年減少。

3.規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理

賬戶設置規(guī)范，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金適時納入監(jiān)控之中，“收支兩條線”得到較好執(zhí)行，財務處理得到及時糾正和統(tǒng)一。

4.完善了公共財政體系建設

實行鄉(xiāng)財縣管，從完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理、國庫集中支付、政府采購管理和收支兩條線管理等方面，推動了財政公共支出改革延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

5.促進了源頭治腐工作

隨著“鄉(xiāng)財縣管”以及“村賬鄉(xiāng)管”的實行，各項鄉(xiāng)村財政財務管理制度日趨規(guī)范完善，財政資金使用更加程序化和透明化，從源頭上較好地預防了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支水平較低

駐馬店市各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，經(jīng)濟規(guī)模小，技術(shù)裝備和工藝水平落后，效益低，競爭能力差，企業(yè)對財政稅收的貢獻有限，稅源匱乏，完成收入目標任務難度也很大。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了發(fā)放基本工資和津貼外，很難拿出多余財力支持公共服務設施建設，基本上是吃財政飯。

2.鄉(xiāng)財縣管改革模式不統(tǒng)一

各縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管模式不盡一致。有的縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管的賬戶由縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管中心管理，縣（區(qū)）審核到具體的票據(jù)，做到了“先票后款”，基本上實現(xiàn)了真正意義上的鄉(xiāng)財縣管；有的縣（區(qū)）鄉(xiāng)財縣管的賬戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，縣（區(qū)）僅對資金撥付進行形式上的審核，管理相對比較粗放，并沒有實行真正意義上的鄉(xiāng)財縣管。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理比較粗獷

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理主體不明確，監(jiān)督缺失。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總務、農(nóng)業(yè)服務中心、村鎮(zhèn)服務中心、計生服務中心、文化服務中心、民政所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位合并為一個會計主體，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在一個賬套內(nèi)進行所有單位的收入支出核算，造成會計核算主體不明、預決算數(shù)據(jù)不準，同時存在大額提現(xiàn)、白條列支等現(xiàn)象。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡制度改革進展不平衡

從調(diào)研情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡發(fā)卡量、用卡率與刷卡金額穩(wěn)步增長，現(xiàn)金支出整體下降，公務消費支出管理明顯規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡制度改革雖然取得了階段性成效，但也存在縣直與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）與縣（區(qū)）之間改革進展不平衡的問題。從2015年全年的情況看，縣直與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡支出比重較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡支出占非轉(zhuǎn)賬支出比重為68.4%，比縣直比重低3.7個百分點。

三、進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理的意見建議

（一）加強聯(lián)動，全面落實國庫集中支付制度

1.加強領(lǐng)導

鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施國庫集中支付制度改革，涉及縣鄉(xiāng)財政及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門單位利益調(diào)整，時間要求緊，操作難度大，為確保完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部納入國庫集中支付制度改革任務，建議由各縣（區(qū)）政府牽頭，相關(guān)部門配合，形成改革合力，共同推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革工作。

2.統(tǒng)一標準

由上級財政部門出臺統(tǒng)一、可操作性強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革工作實施細則，在縣（區(qū)）推行實施。

3.提供支撐

結(jié)合金財工程建設，在原有鄉(xiāng)財縣管信息網(wǎng)絡的基礎上，建立縣、鄉(xiāng)、預算單位三級暢通的財政信息化網(wǎng)絡，為實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革提供技術(shù)支撐。

4.加強監(jiān)督

積極協(xié)調(diào)紀檢、監(jiān)察、審計、銀行等部門，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革工作監(jiān)督檢查力度，對改革工作不力的縣（區(qū)），給予通報、約談，督促縣（區(qū)）加快推進改革進程。

（二）加強督導，持續(xù)推進公務卡制度改革

由紀檢監(jiān)察部門牽頭，財政、審計、銀行等部門組成聯(lián)合督導組，對市縣鄉(xiāng)公務卡制度改革情況進行督導檢查。對公務卡制度改革進展緩慢、未嚴格執(zhí)行公務卡強制結(jié)算目錄等問題的單位、縣（區(qū)），將視情節(jié)輕重給予約談等組織處理，直至黨紀政紀處分。

（三）嚴格監(jiān)管，規(guī)范財政財務行為

1.嚴格財政收入管理

結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展狀況及實際稅源情況，研究制訂科學合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入目標；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)國稅、地稅和財政所等部門，建立稅收征收聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機制，形成工作合力，預防推諉、扯皮現(xiàn)象發(fā)生；各項收入嚴格按照縣鄉(xiāng)財政管理體制規(guī)定的收入分成標準分級入庫，嚴格入庫時限，杜絕虛收空轉(zhuǎn)、買稅賣稅。

2.加強財政支出管理

2015年1月執(zhí)行的新《預算法》對擅自進行預算調(diào)整、隨意改變預算支出用途等行為，加大了處罰力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴格按照新《預算法》的相關(guān)規(guī)定，進一步加強預算管理，減少預算調(diào)整和追加事項，增強預算的剛性。依法履行預算追加程序，追加預算由預算單位提出申請，財政部門進行初審，報同級政府研究，經(jīng)人大批準后執(zhí)行。

3.規(guī)范財務管理

嚴格執(zhí)行國庫集中支付規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收支和預算單位全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革范圍，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出一個口子出錢。督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴格按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的有關(guān)要求，完善財務審批程序，杜絕大額提現(xiàn)和白條列支等違反財經(jīng)紀律現(xiàn)象。

（四）強化培訓，提升人員綜合素質(zhì)

建議由人大牽頭，將培訓范圍擴大至各級政府領(lǐng)導層面，使各級領(lǐng)導更好、更準確地掌握新《預算法》精神、原則和涉及預算全過程的各項具體法律規(guī)定，以指導相關(guān)工作和避免違法行為。同時充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的實際情況，實行短期政策業(yè)務培訓和長期學歷技能培訓相結(jié)合，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的整體素質(zhì)。

（作者單位：駐馬店市財政局）