唐忠輝

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

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節(jié)能減排財(cái)稅政策及其對(duì)節(jié)水的啟示

唐忠輝

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

節(jié)能減排財(cái)稅政策對(duì)建立健全促進(jìn)節(jié)水的財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制具有重要參考價(jià)值。梳理分析了節(jié)能減排財(cái)稅政策的主要內(nèi)容,提出節(jié)水工作應(yīng)借鑒節(jié)能減排經(jīng)驗(yàn),從國(guó)家層面高位推動(dòng),建立相應(yīng)的財(cái)稅支持政策,政策適用范圍應(yīng)涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的節(jié)水;綜合運(yùn)用補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、稅收優(yōu)惠等多種手段,保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,加強(qiáng)資金使用的監(jiān)管。

節(jié)能減排;節(jié)水;財(cái)稅政策;經(jīng)驗(yàn)啟示

財(cái)稅政策對(duì)于解決節(jié)能減排的壓力與動(dòng)力、激勵(lì)與約束問題,從而形成科學(xué)發(fā)展的長(zhǎng)效體制機(jī)制具有重要價(jià)值[1]。為加快推進(jìn)節(jié)能減排工作,國(guó)家采取了一系列財(cái)稅支持政策,并取得了良好效果。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視節(jié)水工作,提出堅(jiān)持并落實(shí)節(jié)約優(yōu)先方針,像抓節(jié)能減排一樣抓節(jié)水[2]。梳理總結(jié)節(jié)能減排財(cái)稅政策及其經(jīng)驗(yàn),對(duì)制定完善節(jié)水財(cái)稅政策具有重要意義。

1 節(jié)能減排財(cái)稅政策的主要內(nèi)容

總的來看,比較系統(tǒng)完整的節(jié)能減排財(cái)稅政策是在“十一五”期間逐步建立起來的,在“十二五”期間得到發(fā)展和完善。在層級(jí)上,有國(guó)務(wù)院制定的財(cái)稅政策[3],也有部門出臺(tái)的具體政策[4],還有地方的配套政策[5]。在內(nèi)容上,覆蓋面廣,種類繁多,形式多樣,其中財(cái)政手段有獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助(貼)、貸款貼息等,稅收手段有企業(yè)所得稅優(yōu)惠、增值稅優(yōu)惠、營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠等。本文主要從中央層面,簡(jiǎn)要梳理分析獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等幾種代表性財(cái)稅政策的主要內(nèi)容。

1.1 財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)

財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)是節(jié)能減排工作中應(yīng)用比較廣泛的一種財(cái)政支持政策,典型的獎(jiǎng)勵(lì)政策有以下幾種形式。

a. 對(duì)企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委專門制定了《節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》,由中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金,采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式,對(duì)企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)范圍是現(xiàn)有生產(chǎn)工藝和設(shè)備實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造的項(xiàng)目。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)技術(shù)改造后實(shí)現(xiàn)的年節(jié)能量確定,并因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而有不同,其中東部地區(qū)根據(jù)項(xiàng)目完工后實(shí)現(xiàn)的年節(jié)能量按240元/t標(biāo)準(zhǔn)煤給予一次性獎(jiǎng)勵(lì),中西部地區(qū)按300元/t標(biāo)準(zhǔn)煤給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

b. 對(duì)地方淘汰落后產(chǎn)能給予獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政部等部門印發(fā)《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》,對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能工作給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)范圍為國(guó)務(wù)院規(guī)定的電力、鋼鐵等行業(yè)。中央財(cái)政根據(jù)年度預(yù)算安排、地方當(dāng)年淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)、上年度目標(biāo)任務(wù)實(shí)際完成和資金安排使用情況等因素安排獎(jiǎng)勵(lì)資金。對(duì)具體項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和金額由地方確定。

c. 對(duì)北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造工作進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政部為此制定了專門的管理辦法。獎(jiǎng)勵(lì)資金采用因素法進(jìn)行分配,綜合考慮有關(guān)省區(qū)所在氣候區(qū)、改造工作量等多種因素以及相應(yīng)的權(quán)重。氣候區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)基準(zhǔn)分為嚴(yán)寒地區(qū)和寒冷地區(qū)兩類,其中嚴(yán)寒地區(qū)為55元/m2,寒冷地區(qū)為45元/m2。

d. 對(duì)部分地區(qū)水污染防治項(xiàng)目建設(shè)給予獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政部印發(fā)文件,支持有關(guān)地方在淮河、海河等流域的水污染防治項(xiàng)目建設(shè)。獎(jiǎng)勵(lì)資金中,70%根據(jù)國(guó)務(wù)院重點(diǎn)流域水污染防治考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),30%根據(jù)國(guó)務(wù)院考核認(rèn)定的各省化學(xué)需氧量(COD)等主要污染物實(shí)際削減量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

e. 對(duì)城市節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范給予獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政部等出臺(tái)政策,以城市為平臺(tái),以整合財(cái)政政策為手段,全面開展城市節(jié)能減排綜合示范。綜合示范的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)項(xiàng)目投資、地方投入和節(jié)能減排效果等情況確定。目前,已有北京等30個(gè)示范城市開展了以產(chǎn)業(yè)低碳化、交通清潔化、建筑綠色化等為主要內(nèi)容的綜合示范。中央財(cái)政按照3年示范期給每個(gè)城市安排了15億～20億元的綜合獎(jiǎng)勵(lì)資金。

從上述政策來看,財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策的適用范圍和對(duì)象非常廣泛,既有針對(duì)具體項(xiàng)目的,也有針對(duì)城市區(qū)域的;既有針對(duì)技術(shù)改造等專項(xiàng)業(yè)務(wù)的,也有針對(duì)節(jié)能減排綜合業(yè)務(wù)的。

1.2 財(cái)政補(bǔ)助(補(bǔ)貼)

財(cái)政補(bǔ)助(補(bǔ)貼)也是節(jié)能減排工作中使用最為廣泛的支持政策之一。代表性的財(cái)政補(bǔ)助(補(bǔ)貼)政策有以下幾種。

a. 對(duì)節(jié)能產(chǎn)品推廣的財(cái)政補(bǔ)助(補(bǔ)貼)。財(cái)政部等積極實(shí)施節(jié)能產(chǎn)品惠民工程,支持高效節(jié)能產(chǎn)品的推廣使用。補(bǔ)貼對(duì)象主要選擇量大面廣、用能量大、節(jié)能潛力明顯的高效節(jié)能產(chǎn)品。具體產(chǎn)品種類包括空調(diào)等10余種,每一種產(chǎn)品都制定了專門的實(shí)施細(xì)則。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)高效節(jié)能產(chǎn)品與同類普通產(chǎn)品成本差異的一定比例確定,具體標(biāo)準(zhǔn)在不同產(chǎn)品推廣的實(shí)施細(xì)則中明確。

b. 對(duì)工業(yè)企業(yè)能源管理中心建設(shè)示范項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助。財(cái)政部等部門印發(fā)文件,對(duì)鋼鐵、有色等重點(diǎn)用能行業(yè)企業(yè)能源管理中心建設(shè)示范項(xiàng)目給予財(cái)政支持。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一般根據(jù)示范項(xiàng)目投資規(guī)模并綜合考慮節(jié)能效果、技術(shù)先進(jìn)程度等因素確定。

c. 對(duì)可再生能源建筑應(yīng)用的專項(xiàng)補(bǔ)助。財(cái)政部等部門印發(fā)文件,支持利用太陽(yáng)能、淺層地能等對(duì)建筑進(jìn)行采暖制冷、熱水供應(yīng)等,并根據(jù)可再生能源建筑應(yīng)用的不同類型給予相應(yīng)補(bǔ)助。有關(guān)部門還組織開展了可再生能源建筑應(yīng)用城市級(jí)示范。對(duì)納入示范的城市,中央財(cái)政予以專項(xiàng)補(bǔ)助,資金補(bǔ)助基準(zhǔn)為每個(gè)示范城市5 000萬元,具體根據(jù)2年內(nèi)應(yīng)用面積、能源替代效果等因素綜合核定,切塊到省。實(shí)施效果好的,每個(gè)示范城市資金補(bǔ)助最高8 000萬元;反之,將相應(yīng)調(diào)減補(bǔ)助額度。

d. 針對(duì)企業(yè)節(jié)能的其他補(bǔ)助。針對(duì)企業(yè)有關(guān)節(jié)能項(xiàng)目,財(cái)政部等部門還組織實(shí)施了金太陽(yáng)示范工程財(cái)政補(bǔ)助、秸稈能源化利用補(bǔ)助等方面的支持政策,鼓勵(lì)光伏發(fā)電技術(shù)應(yīng)用及秸稈收集與秸稈能源產(chǎn)品生產(chǎn)等。

e. 針對(duì)城市節(jié)能的其他補(bǔ)助。財(cái)政部等組織實(shí)施了餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)城市建設(shè)補(bǔ)助、再生資源回收利用體系建設(shè)補(bǔ)助、綠色能源示范縣建設(shè)補(bǔ)助等方面的財(cái)政支持政策,從城市層面支持節(jié)能減排工作。

在財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的基礎(chǔ)上,還有財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)本質(zhì)上是獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助相結(jié)合的方式,在具體操作層面,根據(jù)適用對(duì)象的不同,有的采用獎(jiǎng)勵(lì)方式,有的采用補(bǔ)助方式,有的采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式。

1.3 財(cái)政貼息

財(cái)政貼息是指針對(duì)企業(yè)為實(shí)施節(jié)能減排項(xiàng)目向各類銀行貸款而產(chǎn)生的利息給予補(bǔ)貼支持。這是減少企業(yè)融資成本和壓力,提高企業(yè)節(jié)能減排積極性的重要政策工具。代表性的貼息政策主要應(yīng)用于以下3個(gè)方面。

a. 對(duì)節(jié)能減排基本建設(shè)貸款的財(cái)政貼息。財(cái)政部印發(fā)文件,對(duì)符合條件的農(nóng)林、水利行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及污水、生活垃圾處理等生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目給予貸款貼息。貼息率由財(cái)政部根據(jù)年度貼息資金預(yù)算控制指標(biāo)和當(dāng)年貼息資金申報(bào)需求等因素一年一定,原則上不高于3%。貼息期限原則上按項(xiàng)目建設(shè)期限貼息,除特大型項(xiàng)目外,其他項(xiàng)目一律不超過5年。

b. 對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興和企業(yè)技術(shù)改造貸款的貼息。國(guó)家發(fā)改委和工信部每年制定并發(fā)布當(dāng)年度的技改投資工作重點(diǎn)。2009—2011年,政府每年從中央預(yù)算內(nèi)投資安排大概200億元專項(xiàng)資金用于支持十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)符合政策范圍的工業(yè)技改投資項(xiàng)目和中小企業(yè)技改投資項(xiàng)目。原則上按項(xiàng)目貸款的實(shí)際發(fā)生額兩年貸款利息安排貼息資金。貼息率不超過當(dāng)期銀行中長(zhǎng)期貸款利率,單個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)助金的最高限額原則上不超過2億元。

c. 對(duì)再生節(jié)能建筑材料企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能貸款的貼息。中央財(cái)政貼息資金按再生節(jié)能建材生產(chǎn)企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能實(shí)際貸款額及央行同期貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算。貸款期限不長(zhǎng)于3年的,按實(shí)際貸款期限貼息;貸款期限長(zhǎng)于3年的,按3年貼息。當(dāng)然,申請(qǐng)中央財(cái)政貼息資金的再生節(jié)能建筑材料生產(chǎn)企業(yè)需滿足有關(guān)部門規(guī)定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)條件。

1.4 企業(yè)所得稅優(yōu)惠

企業(yè)所得稅支持政策是促進(jìn)節(jié)能減排的重要稅收政策。所得稅支持政策主要包括企業(yè)從事節(jié)能減排項(xiàng)目所得稅優(yōu)惠、企業(yè)購(gòu)置節(jié)能減排設(shè)備的投資抵免所得稅、企業(yè)綜合利用資源的減計(jì)收入計(jì)算所得稅等類型。

a. 企業(yè)從事節(jié)能減排項(xiàng)目所得稅支持政策。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定,從事符合條件的公共污水處理、節(jié)能減排技術(shù)改造等環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得可以免征、減征企業(yè)所得稅。企業(yè)從事上述項(xiàng)目的所得,自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起,第一年至第三年免征企業(yè)所得稅,第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅,此即所得稅“三免三減半”政策。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策,節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目取得的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入,也可以按規(guī)定享受該優(yōu)惠。

b. 企業(yè)購(gòu)置節(jié)能減排設(shè)備的投資抵免所得稅政策。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定,企業(yè)購(gòu)置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等專用設(shè)備的投資額,可按一定比例實(shí)行稅額抵免。稅額抵免,是指企業(yè)購(gòu)置并實(shí)際使用《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的節(jié)能環(huán)保等專用設(shè)備的,該專用設(shè)備投資額的10%可以從企業(yè)當(dāng)年應(yīng)納稅額中抵免;當(dāng)年不足抵免的,可以在以后5個(gè)納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。

c. 企業(yè)綜合利用資源的減計(jì)收入計(jì)算所得稅政策。該政策也在《企業(yè)所得稅法》中有明確規(guī)定。根據(jù)規(guī)定,企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料,生產(chǎn)國(guó)家非限制和禁止并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入,可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)減計(jì)收入,減按90%計(jì)入收入總額。

此外,根據(jù)《關(guān)于中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金及清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》規(guī)定,對(duì)中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金取得的部分收入,免征企業(yè)所得稅。

1.5 企業(yè)增值稅優(yōu)惠

增值稅優(yōu)惠也是促進(jìn)節(jié)能減排的重要稅收政策。增值稅優(yōu)惠主要應(yīng)用于節(jié)能服務(wù)和再生資源利用兩個(gè)方面。

a. 節(jié)能服務(wù)公司的增值稅優(yōu)惠。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》,明確合同能源管理項(xiàng)目節(jié)能服務(wù)公司的增值稅支持政策。按照規(guī)定,節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施符合條件的合同能源管理項(xiàng)目,將項(xiàng)目中的增值稅應(yīng)稅貨物轉(zhuǎn)讓給用能企業(yè),暫免征收增值稅。

b. 再生資源利用的增值稅優(yōu)惠。根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》等文件規(guī)定,對(duì)銷售再生水、翻新輪胎等自產(chǎn)貨物實(shí)行免征增值稅政策;對(duì)污水處理勞務(wù)免征增值稅;對(duì)銷售以工業(yè)廢氣為原料生產(chǎn)的高純度二氧化碳產(chǎn)品等自產(chǎn)貨物實(shí)行增值稅即征即退政策;對(duì)利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力等自產(chǎn)貨物實(shí)現(xiàn)的增值稅實(shí)行即征即退50%的政策;對(duì)銷售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油實(shí)行增值稅先征后退。

1.6 其他財(cái)稅支持

除了上述財(cái)稅支持政策,國(guó)家還實(shí)施了節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)、營(yíng)業(yè)稅等方面的支持政策。政府采購(gòu)方面,國(guó)務(wù)院對(duì)節(jié)能產(chǎn)品建立強(qiáng)制政府采購(gòu)制度?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》專門規(guī)定,國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門制定政府采購(gòu)政策,通過制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先采購(gòu)等措施,實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境。

營(yíng)業(yè)稅方面,按照國(guó)家有關(guān)文件規(guī)定,對(duì)符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目取得的營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅收入,暫免征收營(yíng)業(yè)稅。對(duì)單位和個(gè)人從事節(jié)能減排技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)業(yè)務(wù)和相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)取得的收入,免征營(yíng)業(yè)稅。隨著“營(yíng)改增”政策的實(shí)施,該類優(yōu)惠也在相應(yīng)調(diào)整。

2 節(jié)能減排財(cái)稅政策的基本經(jīng)驗(yàn)

在國(guó)家財(cái)稅政策的強(qiáng)力支持下,我國(guó)節(jié)能減排工作取得顯著成效[6],為綠色發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。節(jié)能減排財(cái)稅政策的成功實(shí)施,可以歸結(jié)為以下幾方面的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)有力

強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制是科學(xué)制定并有效實(shí)施節(jié)能減排財(cái)稅政策的關(guān)鍵。首先,黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視節(jié)能減排工作,注重從立法、規(guī)劃、宏觀政策層面強(qiáng)化節(jié)能減排財(cái)稅政策的頂層設(shè)計(jì),并在國(guó)家層面成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組,整合各部門力量,統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作。其次,財(cái)政、稅務(wù)、發(fā)展改革等主要部門充分發(fā)揮在各自領(lǐng)域的牽頭作用,及時(shí)出臺(tái)具體政策,強(qiáng)化工作指導(dǎo)。最后,工信、建設(shè)、交通、能源等其他有關(guān)部門全力參與配合,結(jié)合行業(yè)特點(diǎn),采取有力措施,積極推動(dòng)相關(guān)財(cái)稅政策在行業(yè)節(jié)能減排工作中的貫徹實(shí)施。

2.2 法規(guī)政策成龍配套

節(jié)能減排財(cái)稅政策的顯著特點(diǎn),是形成了從法律法規(guī),到部門規(guī)章,再到專項(xiàng)管理辦法以及具體實(shí)施細(xì)則等一整套法規(guī)政策體系。在法律層面,《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《企業(yè)所得稅法》等對(duì)節(jié)能減排的財(cái)稅政策作出總體規(guī)定。在法規(guī)層面,《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》《建筑節(jié)能條例》和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)范性文件等進(jìn)一步明確有關(guān)財(cái)稅政策。在部門規(guī)章和文件層面,財(cái)政部等部門單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)了數(shù)以百計(jì)的配套辦法和實(shí)施細(xì)則等。上下協(xié)調(diào)、完整配套的政策體系,為節(jié)能減排提供了制度保障。

2.3 適用范圍覆蓋面廣

節(jié)能減排涉及面廣、行業(yè)眾多、主體多元。國(guó)家充分考慮節(jié)能減排工作的系統(tǒng)性和綜合性,出臺(tái)了覆蓋廣泛的財(cái)稅支持政策。從行業(yè)來看,涵蓋了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、建筑、生活等各個(gè)行業(yè)。從地域來看,財(cái)稅政策從宏觀到微觀全面覆蓋,既有面向流域的,也有面向區(qū)域和城市的,還有面向行業(yè)、企業(yè)和具體項(xiàng)目的。從對(duì)象來看,既有針對(duì)產(chǎn)品推廣的,也有針對(duì)技術(shù)改造的,還有針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的。由于適用范圍廣泛,財(cái)稅政策的整體效能和效益充分釋放。

2.4 支持方式靈活多樣

從節(jié)能減排財(cái)稅政策的內(nèi)容來看,支持方式的多樣性是其顯著特點(diǎn)。針對(duì)不同的行業(yè)、領(lǐng)域和對(duì)象,國(guó)家有關(guān)部門設(shè)計(jì)了財(cái)政和稅收等不同類型的支持方式。財(cái)政政策方面,有獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、貼息等多種方式。每種方式針對(duì)不同的適用對(duì)象而設(shè)計(jì)。獎(jiǎng)勵(lì)主要針對(duì)已經(jīng)在節(jié)能減排工作中做出顯著成效的地方政府或企業(yè)而設(shè)計(jì)。補(bǔ)助(補(bǔ)貼)主要適用于節(jié)能產(chǎn)品推廣、技術(shù)應(yīng)用和試點(diǎn)示范等方面。貼息則主要適用于項(xiàng)目貸款。稅收方面的支持政策也是多樣的,在稅種上涉及企業(yè)所得稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅等,在優(yōu)惠方式上包括減征、免征、即征即退、先征后退等不同方式。不同的財(cái)稅支持方式,對(duì)應(yīng)不同的適用對(duì)象,確保了支持政策的針對(duì)性和有效性。

2.5 支持政策持續(xù)有力

節(jié)能減排財(cái)稅政策不僅靈活多樣,而且力度很大,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①資金來源穩(wěn)定。財(cái)稅政策絕大多數(shù)的資金來自中央財(cái)政,不需要地方配套支持。即使個(gè)別項(xiàng)目有地方配套,也主要由省級(jí)財(cái)政承擔(dān),并且比例較低。②資金規(guī)模較大。無論是針對(duì)產(chǎn)品、項(xiàng)目,還是針對(duì)區(qū)域、城市,都有強(qiáng)有力的資金支持,其中節(jié)能減排綜合示范城市的獎(jiǎng)勵(lì)資金高達(dá)15億～20億元。③支持標(biāo)準(zhǔn)較高。例如,中央財(cái)政對(duì)居民購(gòu)買高效照明產(chǎn)品的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到產(chǎn)品中標(biāo)價(jià)格的50%。④支持時(shí)間較長(zhǎng)。幾乎每項(xiàng)政策的實(shí)施周期都不是短期的,而是分期分批、持續(xù)推進(jìn)。

2.6 實(shí)施程序嚴(yán)格規(guī)范

①嚴(yán)格政策的適用范圍、對(duì)象和條件。政策實(shí)施過程中,有關(guān)部門按照規(guī)定的條件和要求,嚴(yán)格審核篩選支持對(duì)象,其中相當(dāng)一部分通過競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審的方式確定支持對(duì)象。②嚴(yán)格資金申請(qǐng)和使用程序。各項(xiàng)政策對(duì)資金申請(qǐng)主體、方式、時(shí)間、條件、支付程序等有明確規(guī)定,并且對(duì)資金使用方向提出明確要求。③嚴(yán)格績(jī)效考核和資金監(jiān)管。相關(guān)政策均明確了政策實(shí)施的監(jiān)管主體及違法違規(guī)情形的法律責(zé)任。中央和地方有關(guān)部門加強(qiáng)專項(xiàng)監(jiān)督檢查。對(duì)資金規(guī)模特別大的項(xiàng)目,還制定了績(jī)效考核辦法,定期組織進(jìn)行績(jī)效考核,考核結(jié)果與下一年度獎(jiǎng)勵(lì)資金分配掛鉤;對(duì)節(jié)能減排指標(biāo)完不成的,取消示范資格,扣回全部獎(jiǎng)勵(lì)資金。

3 對(duì)節(jié)水財(cái)稅政策的啟示

與節(jié)能減排一樣,節(jié)水是中央順應(yīng)我國(guó)國(guó)情水情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求作出的重大戰(zhàn)略抉擇,是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容[7]。節(jié)能減排財(cái)稅政策的成功實(shí)施,對(duì)節(jié)水工作具有重要啟示[8]。應(yīng)參考節(jié)能減排財(cái)稅政策,加快建立健全促進(jìn)節(jié)水的財(cái)稅政策。

3.1 需要高位推動(dòng)

節(jié)水與節(jié)能一樣,涉及眾多部門、各行各業(yè)。節(jié)能減排財(cái)稅政策的成功實(shí)踐啟示我們,要制定有效的節(jié)水財(cái)稅政策,必須通過高位推動(dòng),促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)和社會(huì)互動(dòng)。要通過節(jié)水條例等相關(guān)法律法規(guī),為節(jié)水財(cái)稅政策提供頂層設(shè)計(jì)。要從國(guó)務(wù)院層面,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),出臺(tái)有關(guān)政策性文件,為各地區(qū)、各部門開展相關(guān)工作提供指導(dǎo)。要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)協(xié)作,推動(dòng)財(cái)政、稅務(wù)等部門制定相關(guān)配套政策,聯(lián)合工業(yè)、建設(shè)等部門制定實(shí)施各行業(yè)節(jié)水支持政策,形成完整配套的政策體系。

3.2 需要廣泛覆蓋

節(jié)水是全社會(huì)的共同事業(yè),要借鑒節(jié)能減排財(cái)稅政策的經(jīng)驗(yàn),建立覆蓋面廣、適用范圍大、適用主體多的節(jié)水財(cái)稅政策。要將支持政策擴(kuò)展到流域、區(qū)域、城市、行業(yè)、企業(yè)、家庭等各個(gè)層面,涵蓋節(jié)水的所有社會(huì)主體。要將支持政策延伸到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、非常規(guī)水源利用等各個(gè)方面,覆蓋節(jié)水的各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。要將支持政策細(xì)化到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)改造、產(chǎn)品推廣等各個(gè)環(huán)節(jié),推動(dòng)精準(zhǔn)扶持,避免“大水漫灌”。

3.3 需要綜合支持

節(jié)水具有很強(qiáng)的公益性和正外部性,需要政府的大力支持。節(jié)能減排財(cái)稅政策的重要啟示,是綜合運(yùn)用多種財(cái)政稅收工具推進(jìn)節(jié)能減排[9]。為調(diào)動(dòng)全社會(huì)節(jié)水的積極性,也需要建立豐富多樣、相互銜接的財(cái)稅支持政策。要結(jié)合節(jié)水的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)、不同主體,因事制宜、因人制宜,有針對(duì)性地靈活運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、稅收優(yōu)惠等多種手段,打好政策工具“組合拳”,發(fā)揮政策集成優(yōu)勢(shì),推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

3.4 需要加大投入

受多種因素影響,社會(huì)主體開展節(jié)水往往投入大、成本高、產(chǎn)出少、效益低。

節(jié)能減排政策能夠得到全社會(huì)的支持,與其財(cái)稅支持力度大密不可分。要調(diào)動(dòng)各地區(qū)、各行業(yè)節(jié)水的積極性,也需要加大財(cái)稅支持力度。渠道上要以中央財(cái)政為主,盡量減少或者免除地方特別是中西部地區(qū)的配套。力度上要提高獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、貼息等支持標(biāo)準(zhǔn),增加投入規(guī)模。時(shí)間上要持續(xù)滾動(dòng)實(shí)施,保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,避免短期刺激。

3.5 需要嚴(yán)格監(jiān)管

財(cái)稅政策的有效實(shí)施,離不開政府的嚴(yán)格監(jiān)管。要借鑒節(jié)能減排財(cái)稅政策經(jīng)驗(yàn),建立健全節(jié)水財(cái)稅政策實(shí)施的監(jiān)管機(jī)制。要堅(jiān)持公開、公平、公正原則,明確節(jié)水財(cái)稅政策的適用范圍和對(duì)象,嚴(yán)格評(píng)審條件和程序。要科學(xué)選擇資金支持方式,合理測(cè)算并確定支持標(biāo)準(zhǔn)。要明確資金申請(qǐng)和支付程序,規(guī)定資金使用方向用途。要加強(qiáng)資金使用的績(jī)效評(píng)估和考核,嚴(yán)格資金監(jiān)管,嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為。

[1] 劉軍民.“十二五”期間節(jié)能減排的財(cái)政政策取向[J].中國(guó)科技投資,2011(11):29-32.

[2] 陳雷.新時(shí)期治水興水的科學(xué)指南:深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于治水的重要論述[J].中國(guó)水利,2014(15):1-3.

[3] 國(guó)務(wù)院.節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃[EB/OL].[2016-02-18]. http://www.gov.cn/zwgk/2012-08/21/content_2207867.htm.

[4] 財(cái)政部.節(jié)能減排補(bǔ)助資金管理暫行辦法[EB/OL].[2016-03-05]. http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201505/t20150519_1233458.html.

[5] 北京市發(fā)展和改革委員會(huì).北京市節(jié)能減排獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法[EB/OL].[2016-03-06]. http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201505/t20150519_1233458.html.

[6] 史丹.“十二五”節(jié)能減排的成效與“十三五”的任務(wù)[J].中國(guó)能源,2015,37(9):4-7.

[7] 中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[EB/OL].[2016-04-11]. http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/1436286.htm.

[8] 顏勇.落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)[J].水利發(fā)展研究,2015,15(3):3-6.

[9] 周波.中國(guó)的節(jié)能困境和財(cái)稅政策選擇[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2011,21(6):79-82.

唐忠輝(1979—),男,湖南衡陽(yáng)人,高級(jí)工程師,博士,主要從事水利發(fā)展戰(zhàn)略和節(jié)水研究。E-mail:tang1022@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.003

F812.0

A

1003-9511(2016)06-0009-04

2016-06-07 編輯：陳玉國(guó))