劉娜（天津社會科學(xué)院　天津　100024）

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中國慈善事業(yè)的監(jiān)管體系研究

劉娜
（天津社會科學(xué)院天津100024）

【內(nèi)容摘要】近年來，我國的慈善事業(yè)發(fā)展很快，各類慈善組織積極踴躍地參與到各類社會服務(wù)中。但隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，一些慈善不端行為也逐漸顯現(xiàn)，傷害了民眾的慈善感情。為進(jìn)一步保護(hù)民眾的慈善行為，激發(fā)民眾的慈善意識，規(guī)范慈善行為，促進(jìn)慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展，加強對慈善組織的監(jiān)督、管理就成為當(dāng)前慈善事業(yè)發(fā)展迫不及待的工作。

【關(guān)鍵詞】慈善事業(yè)慈善組織監(jiān)督管理公信力

一、中國慈善事業(yè)的發(fā)展

改革開放以來，我國慈善事業(yè)蓬勃興起，各類慈善活動積極踴躍，在災(zāi)害救助、扶貧濟(jì)困、醫(yī)療救助、教育扶持、扶老助殘、環(huán)境保護(hù)、科技與文化發(fā)展等公益事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。尤其是近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，民眾對社會服務(wù)的需求量越來越多，需求水平也越來越高。慈善事業(yè)在提供社會服務(wù)方面發(fā)揮著不可替代的作用，是政府社會保障體系的重要補充力量，是政府提供社會服務(wù)的得力助手、合作伙伴。慈善組織①是慈善事業(yè)發(fā)展的主體與代表，在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)，普及慈善意識與文化，提高民眾的幸福指數(shù)等方面發(fā)揮著不可忽視的作用。可以說慈善組織已經(jīng)成為構(gòu)建“和諧中國”、“協(xié)調(diào)中國”、“平等中國”的重要推動力量。而近年來我國慈善事業(yè)的發(fā)展也很給力！

從標(biāo)志性的慈善組織來看，我國建立時間較長、蜚聲國內(nèi)外、引領(lǐng)我國慈善事業(yè)發(fā)展的十大慈善組織為：中華慈善總會、中國青少年基金會、中國扶貧基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國殘疾人聯(lián)合會、中國紅十字會、中華環(huán)保基金會、宋慶齡基金會、見義勇為基金會、中國光彩事業(yè)促進(jìn)會。進(jìn)入新世紀(jì)以來我國的慈善組織更以勢不可擋之勢呈爆發(fā)式發(fā)展，如：壹基金、中國麥田計劃、北京國際志愿人員協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金會、中國光華科技基金會、南通彩虹之心義工社、嫣然天使基金、春暉行動等。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近十年來，我國慈善捐贈總額從2005年的不足100億元發(fā)展到目前的1000億元左右。據(jù)2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報②顯示：截至2014年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.2萬個（其中：慈善超市10174個）。全年各地共接收社會捐贈款物604.4億元，其中：民政部門直接接收社會各界捐款79.6億元，各類社會組織接收捐款524.9億元。全年各地接收捐贈衣被5244.5萬件，捐贈物資價值折合人民幣8.0億元。間接接收其他部門轉(zhuǎn)入的社會捐款2.2億元，衣被105.6萬件，捐贈物資折款39011.6萬元。全年有1694.9萬人次困難群眾受益。全年有1095.9萬人次在社會服務(wù)領(lǐng)域提供了2711.1萬小時的志愿服務(wù)。2014年中國福利彩票年銷售2059.7億元，比上年增加294.4億元，同比增長16.7%。全年籌集福彩公益金585.7億元，比上年增長14.7%。全年民政系統(tǒng)共支出彩票公益金231.3億元，比上年增加35.8億元；其中：資助用于撫恤5.9億元、退役安置0.9億元、社會福利143.6億元、社會救助29.1億元、自然災(zāi)害2.2億元、其他49.7億元。

隨著我國慈善事業(yè)的發(fā)展，慈善行為的一些不端也逐漸顯現(xiàn)，如善款的流向不合理、不明確，信息披露不完全，沒有按照捐贈者的意愿進(jìn)行慈善活動，違背其非盈利性宗旨而進(jìn)行盈利行為，及慈善丑聞（郭美美事件、小數(shù)點事件、明星詐捐事件等）、善款囤積、私分善款、貪污受賄等。2015年6月26日，中國首次彩票資金審計結(jié)果顯示，部分彩票資金（沉睡）閑置，有204.72億元彩票資金結(jié)存在財政部門、彩票公益金使用單位，超過一年以上；彩票資金虛報套取、擠占挪用規(guī)模達(dá)90.43億元。這些不端行為使得“慈善天使”不斷折翼，對整個慈善生態(tài)環(huán)境的影響非常不利，在一定程度上喪失了民眾對慈善組織的信任，而公信力是慈善組織可持續(xù)發(fā)展的重大支柱。因此健全我國慈善事業(yè)的監(jiān)管體系迫在眉睫，對慈善事業(yè)的監(jiān)管主要落實在對慈善組織的監(jiān)管上，以保持慈善組織較高的公信力，提升民眾對慈善事業(yè)的信任度，并積極參與其中，進(jìn)而提升全民參與慈善活動的意識！對慈善組織監(jiān)管的根本問題是如何使慈善組織的管理者在利用捐贈者善款發(fā)揮其作用時，能夠有效地承擔(dān)起對善款提供者的責(zé)任。對慈善組織的監(jiān)管可以從以下幾方面進(jìn)行。

二、慈善事業(yè)的監(jiān)管體系

1.法律監(jiān)督

慈善組織的健康、可持續(xù)發(fā)展離不開背后強大的法律支撐，只有法律的規(guī)范與保障才能提高組織的公信力，提升慈善組織在民眾中的認(rèn)可度和信任度，甚至可以說慈善立法是慈善組織發(fā)展的生命線。雖然我們具有傳統(tǒng)的慈善文化，民眾普遍具有慈善意識。但在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，貧富差距加大，社會矛盾增多，社會服務(wù)需求增強，民眾的慈善意識與行為還需進(jìn)一步喚醒與指導(dǎo)。而相關(guān)慈善立法的出臺，則可為慈善組織更好發(fā)揮其功能提供一個堅實保障。

慈善立法應(yīng)規(guī)定慈善組織必須以公共利益為其發(fā)展的唯一目標(biāo)。法律的監(jiān)督能有效引導(dǎo)慈善組織的發(fā)展方向，保障組織的公信力，培養(yǎng)社會的慈善意識，加強慈善文化的普及。慈善立法的完善也有利于慈善組織相關(guān)主體的利益，激勵慈善組織的健康發(fā)展。慈善立法不僅能保障民眾參與慈善事業(yè)的權(quán)力，還可以通過法律規(guī)定的慈善激勵機制（如稅收減免、榮譽獎勵等）提升民眾參與公共服務(wù)的積極性，提高公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，加大民眾的慈善幸福指數(shù)。

英國的慈善法律可以說是最早的也是最完善的慈善專門法。1601年英國政府就頒布了世界上第一個慈善事業(yè)法律《慈善組織用途法》。其后英國政府又陸續(xù)頒布了多項關(guān)于慈善的法律。如，《休養(yǎng)慈善組織法》、《慈善信托法》、《慈善受托人社團(tuán)法》、《慈善法》等，這些法律為英國慈善事業(yè)的發(fā)展罩上了一個巨大的保護(hù)網(wǎng)，保障慈善組織的一切行動必須遵守相關(guān)的法律法規(guī)。一旦突破這個法律的“網(wǎng)”，立即會被依法制裁，這也是英國慈善事業(yè)基業(yè)長青的法寶。

2.行政監(jiān)督

政府部門在慈善組織的發(fā)展中扮演的監(jiān)管角色是不可或缺的。政府必須制定完備的約束體制與機制來規(guī)范慈善事業(yè)的運行。政府對慈善事業(yè)的監(jiān)管主要落實到對慈善組織的監(jiān)管上。

政府對慈善組織的監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下方面：慈善組織的設(shè)立、登記、注冊、具體運行、財務(wù)與稅收、組織的信息透明度及涉外組織活動等。政府必須規(guī)定慈善組織設(shè)立的終極目標(biāo)是為了慈善公益目的，把為社會提供公共服務(wù)，滿足民眾對公共利益的需求作為其設(shè)立的核心價值觀。慈善項目的設(shè)立必須包括在扶貧、濟(jì)困、教育、體育、科學(xué)、文化、醫(yī)療、環(huán)保等范圍內(nèi)。

政府對慈善組織的登記、注冊進(jìn)行管理，是對慈善組織的設(shè)立制定一定門檻，以保障慈善組織有良好的發(fā)展基礎(chǔ)。但這個門檻也不能太高，以免壓制資金儲備不太厚實的慈善組織人員的積極性。應(yīng)在一定程度上降低準(zhǔn)入門檻，以調(diào)動民眾參與慈善事業(yè)的積極性，使更多的“準(zhǔn)草根慈善組織”也能有更多機會獲得合法身份。

財務(wù)稅收是政府對慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的重要途徑之一。政府對組織資金的募集、使用進(jìn)行監(jiān)管，可以在很大程度上保證慈善組織的各項活動符合公益目的，限制其相關(guān)利益主體的非法活動。因此，慈善組織每年應(yīng)向相關(guān)政府部門提交財務(wù)支出明細(xì)、財務(wù)年度報告、財務(wù)審計報告、信息透明度報告等，對違規(guī)的組織和個人給予相應(yīng)處罰，且這些違規(guī)行為，將由政府和網(wǎng)站予以公布。這樣的懲罰在很大程度上震懾了慈善組織相關(guān)利益主體的不端行為，減少了貪污腐敗事件的發(fā)生。

3.內(nèi)部監(jiān)督

當(dāng)代比較完善的慈善組織內(nèi)部治理一般都借鑒商業(yè)治理模式建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立的運行框架，由理事會、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)事會具體履行相關(guān)職責(zé)。在慈善組織自身治理過程中，監(jiān)事會是慈善組織的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)人員及工作人員的行為，并對慈善組織各項決議進(jìn)行建議與督導(dǎo)，進(jìn)行內(nèi)部審計工作，確保人員、財產(chǎn)、慈善活動按組織章程平穩(wěn)運作。財務(wù)監(jiān)督是監(jiān)事會主要的工作內(nèi)容。慈善組織的監(jiān)事會應(yīng)遵循以下原則：一是具有獨立性，獨立于慈善組織的具體運行，監(jiān)督工作人員尤其是各級管理人員的活動，確保各級管理人員正確有效行使職權(quán)。二是監(jiān)事會成員不得在慈善組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。監(jiān)事會成員的任職資格應(yīng)與慈善組織有清晰的關(guān)系，其家屬和利益相關(guān)者不得在慈善組織中擔(dān)任任何職務(wù)。

監(jiān)事會作為慈善組織內(nèi)部監(jiān)督機制的核心部門，其最重要的職責(zé)之一是實施追責(zé)制度。以一定法規(guī)及規(guī)章制度為保障，慈善組織需要一套責(zé)任體系，這一體系應(yīng)以慈善組織的高級管理部門——理事會為核心，其他機構(gòu)的管理者也包括在其監(jiān)督范圍內(nèi)。

4.第三方評估機構(gòu)

獨立的可信任的第三方評估結(jié)構(gòu)對慈善組織的運營進(jìn)行的監(jiān)督與約束，是提升慈善組織公信力的重要途徑之一。如美國的“慈善導(dǎo)航”作為獨立的第三方力量客觀、公正、全面地點評各大慈善組織，教給人們?nèi)绾巫龃壬疲绾螢樯鐣娣?wù)，并建立了自己的網(wǎng)站，這是世界上第一個針對慈善組織的評價網(wǎng)站。評估慈善組織主要的標(biāo)準(zhǔn)就是財政狀況，具體分為以下幾大指標(biāo)：項目支出、行政支出、善款支出、善款使用效率、善款增長、項目支出增長和營運資金比例。最后根據(jù)這些指標(biāo)的得分評定星級，四顆星表示該機構(gòu)的財務(wù)狀況運營良好；兩顆星以下，則表示運營不好。通過這種排行評價方式，對內(nèi)部治理良好的慈善組織是一種褒獎，對內(nèi)部治理差的組織是一種督促。他們還對慈善組織的財務(wù)狀況進(jìn)行專門審計與監(jiān)督，把一些負(fù)面信息公布于眾，如善款利用率低、有財務(wù)危機、領(lǐng)導(dǎo)薪酬過高等審計信息。民眾若獲得這些慈善組織的負(fù)面信息，對相關(guān)組織的捐款、關(guān)注度一定會降低，甚至棄之不理。這種獨立的第三方評估機構(gòu)所進(jìn)行的評估行為，對慈善組織依法依規(guī)運行帶來了強大壓力，促使其要時刻關(guān)注自己的公信力，完善內(nèi)部治理。

5.行業(yè)自律

行業(yè)自律主要指由各個慈善組織自發(fā)聯(lián)合起來組成行業(yè)協(xié)會、聯(lián)合會等，通過互相幫助、互相監(jiān)督的方式運行。這種協(xié)會能幫助慈善組織維護(hù)自身的合法權(quán)益，反映行業(yè)訴求；同時通過定期召開會員大會、高層領(lǐng)導(dǎo)人員會議，交流經(jīng)驗與信息，互相監(jiān)督，從而促進(jìn)慈善組織的自身發(fā)展。還能幫助政府、民眾對慈善組織進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)慈善組織自覺完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高慈善行業(yè)公信力，保障組織的順暢發(fā)展。如美國的華盛頓非政府研究與咨詢機構(gòu)，就是一個非政府組織的行業(yè)協(xié)會，采用會員制。它可以幫助參與其中的慈善組織會員加強與政府的交流合作；反映慈善組織的意愿與建議；慈善組織之間可以互相交流經(jīng)驗與信息，聯(lián)合開展社會調(diào)查，相互監(jiān)督組織的行為規(guī)范，并定期按照國家規(guī)定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對慈善組織進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果公開，促使各個慈善組織積極完善自身內(nèi)部治理，保持其公信力。

6.社會監(jiān)督

社會民眾對慈善組織的輿論監(jiān)督也是保持慈善組織公信力很重要的方面。當(dāng)前我們已經(jīng)進(jìn)入信息社會，新聞媒體、各大新聞網(wǎng)站、微博、微信等信息、網(wǎng)絡(luò)平臺，成為民眾獲得信息的主要渠道。且不受地域、階層限制，普及范圍廣，影響力也很大。某個慈善組織一旦出現(xiàn)不端行為，并被發(fā)現(xiàn)，不良信息會在很短時間內(nèi)大范圍傳播，使民眾減少甚至放棄對相關(guān)慈善組織的捐贈與支持，這對慈善組織造成了重大的震懾力。而媒體、網(wǎng)絡(luò)釋放出的關(guān)于慈善組織的利好信息、傳遞的正能量也能強有力地引導(dǎo)民眾向信譽度高的組織捐款、捐物、奉獻(xiàn)時間等。從而增強民眾的慈善意識，發(fā)揚慈善文化。

三、結(jié)語

我國的慈善事業(yè)相對于發(fā)達(dá)國家來說還有很大的差距，其中主要原因之一是我國傳統(tǒng)慈善文化的掣肘。因為長期以來我們生活在一個“熟人社會”中，人們之間以“血緣、地緣、業(yè)緣”關(guān)系為基礎(chǔ)。我們在遇到困難的時候，會向熟悉人尋求幫助，而人們也會主動向遇到困難的熟悉人提供幫助，這種幫助包括錢財、時間等。而對陌生人遇到困難時多數(shù)情況下不會積極主動地施以援手，大家都在想其親朋好友會幫助他們的。因為我們都生活在熟人的小圈子里，認(rèn)為個人沒有義務(wù)和責(zé)任去幫助陌生人。而一旦出現(xiàn)主動幫助陌生人的人，民眾就會給予其“樂于助人”、“見義勇為”等榮譽，可見我國社會文化中對陌生人的幫助是多么難能可貴！可以說這種“狹隘的慈善觀念”在一定程度上阻滯了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、個人收入水平的提高、人口流動的加快，民眾文化水平的提升、中外文化交流的增強，民眾正逐步突破“小范圍的熟人慈善”向“大范圍的普世慈善”轉(zhuǎn)變。近年來，民眾積極地投入到各種慈善活動中，普世的慈善意識逐步增強，這也促進(jìn)了我國慈善事業(yè)的快速發(fā)展。為了保護(hù)民眾這種“大范圍的普世慈善”行為，必須保障慈善事業(yè)的公信力，加快對慈善組織監(jiān)管體系的建立健全。

令人驚喜的是，2015年10月30日第二屆人大常委會第十七次會議初次審議了《中華人民共和國慈善法（草案）》③，并向全社會征求意見！草案擬定過程中體現(xiàn)了民眾立法、開放立法的新理念。草案對慈善組織的監(jiān)督做出了專章規(guī)定：促進(jìn)慈善組織的行為一靠自律，二靠嚴(yán)管。規(guī)定了慈善組織監(jiān)管的“監(jiān)管主體”、“年度報告”、“行業(yè)監(jiān)督”、“社會監(jiān)督”及相關(guān)規(guī)章制度。同時設(shè)專章對慈善組織的法律責(zé)任、信息公開進(jìn)行了規(guī)定。雖然慈善法還沒有正式頒布，但已經(jīng)給我們吃了一顆定心丸。慈善法正式頒布后，會給我國慈善事業(yè)的發(fā)展罩上一個巨大的安全網(wǎng)，建立一個堅固的保護(hù)墻。其規(guī)劃的慈善事業(yè)監(jiān)管體系，必將大力推進(jìn)我國慈善事業(yè)的規(guī)范發(fā)展，增強慈善組織的公信力，提升民眾的慈善意識并促使其積極參與到慈善事業(yè)中。

注釋：

①因慈善組織是慈善事業(yè)的主體，下文二者將交替使用。

②數(shù)據(jù)來源：民政部門戶網(wǎng)站，2015- 06- 10。

③中國人大網(wǎng)2015年10月31日。

參考文獻(xiàn)：

［1］潘旦，徐永祥.國際比較視野下慈善組織監(jiān)管機制研究［J］.華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（1）：94- 101.

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［3］耿云.國外慈善事業(yè)簡論［M］.北京：中國社會出版社，2014.

中圖分類號：D632.9；C196.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0049- 04

*作者簡介：劉娜（1976—），女，天津社會科學(xué)院社會學(xué)所副研究員，社會學(xué)博士，研究方向為教育社會學(xué)、城市社會學(xué)。