屈曉東（陜西省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所　陜西　西安　710065）

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新常態(tài)下公眾參與政府決策的路徑分析
——以新媒體平臺(tái)為例

屈曉東
（陜西省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所陜西西安710065）

【內(nèi)容摘要】完善公眾參與機(jī)制提高政府決策的科學(xué)性。公眾參與政府決策路徑的制度完善以擴(kuò)大公眾參與范圍，拓寬公眾參與渠道為目的，確保公眾參與政府決策的可操作性。構(gòu)建公眾參與政府決策的新媒體平臺(tái)。新媒體的發(fā)展突破了傳統(tǒng)媒體信息傳播的時(shí)空限制，既可以把公眾的利益訴求快速傳遞給政府，也可以建構(gòu)公眾與政府對(duì)話交流的平臺(tái)，為公眾參與政府決策帶來了突破性的變化。

【關(guān)鍵詞】新常態(tài)公眾參與政府決策路徑

*本文為西安市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃課題“新常態(tài)下公眾參與政府決策的路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15S30）的階段性成果。

引言

公眾參與政府決策是新常態(tài)下的新要求。公眾參與（Public Participation）是伴隨著參與式民主理論而產(chǎn)生和興盛的，1960年美國(guó)學(xué)者考夫曼首次提出“參與式民主”（Participatory Democracy），這一概念被廣泛運(yùn)用于基層民主領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的發(fā)育為公眾參與政府決策提供了條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)如何在基層落實(shí)，公眾參與政府決策具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性。公眾參與能夠增加政府決策的合理性和科學(xué)性。在公眾參與的過程中，能夠全面、客觀地聽取各方面的意見，公眾參與政府決策是公眾表達(dá)其利益訴求的好渠道，是衡量政府決策是否合理的試金石，是助推科學(xué)發(fā)展的新引擎。公眾參與政府決策有利于樹立正確的“政績(jī)觀”。公眾參與政府決策有助于改變“數(shù)字出官”，“官處數(shù)字”的錯(cuò)誤“政績(jī)觀”。公眾參與政府決策是“依法行政”的需要。

一、治理轉(zhuǎn)型的政治新常態(tài)——公眾參與政府決策的背景

（一）公眾參與政府決策能夠增加政府決策的有效性和合法性。

現(xiàn)代政府決策面臨兩大挑戰(zhàn)：合法性和有效性。政府決策對(duì)績(jī)效和民主兩大價(jià)值的追求。我國(guó)公共管理學(xué)界已對(duì)政策形成過程中的公眾參與有所研究，行政法學(xué)者也提出行政法的“公眾參與模式”，認(rèn)為這是一種通過參與和協(xié)商使得行政過程獲得“自我合法化”推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)地方政府關(guān)注民生和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展也是緩解轉(zhuǎn)型期社會(huì)壓力、構(gòu)建和諧社會(huì)的必經(jīng)之途，有利于克服社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后對(duì)于經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展所形成的障礙。隨著全面深化改革的推行，公眾參與政府決策，不僅深化了政府決策民主，而且在政府與公眾之間搭建起了橋梁，在政府、公眾和社會(huì)團(tuán)體之間建立起伙伴關(guān)系。

（二）公眾參與政府決策能夠改善干群關(guān)系，增強(qiáng)地方政府的公信力。

黨和政府多次強(qiáng)調(diào)公眾參與在社會(huì)主義民主政治體系中的重要地位，并特別突出增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度問題。鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，提升執(zhí)政能力。缺少作為服務(wù)對(duì)象的公眾參與，容易造成政府決策“自說自話”的困境。

二、公眾參與政府決策的重要意義

（一）提升政府決策科學(xué)化、民主化水平

政府決策制定過程中需要對(duì)公眾需求進(jìn)行有效回應(yīng)，所以需要公眾參與政府決策制定。有效監(jiān)督防止公權(quán)力異化。

（二）有利于構(gòu)建服務(wù)型政府。

政府通過與公眾的良性互動(dòng)，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量，確保政府決策有序進(jìn)行，向公眾提供廣泛、優(yōu)質(zhì)、公正的公共服務(wù)。政府與公眾的良性互動(dòng)是推行城市精細(xì)化管理的基礎(chǔ)，也是推行城市精細(xì)化管理的目的或愿景。公開透明是現(xiàn)代政治的重要目標(biāo)，也是我們改革攻堅(jiān)戰(zhàn)中的關(guān)鍵一環(huán)。以公眾滿意為導(dǎo)向，以回應(yīng)公眾需求為抓手，促進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)效率、穩(wěn)定、社會(huì)公平和民主的認(rèn)同，推動(dòng)構(gòu)建“服務(wù)型政府”。

（三）優(yōu)化政府決策執(zhí)行過程。

公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性分配。公眾參與政策制定過程，有利于多元利益訴求的充分表達(dá)，及時(shí)回應(yīng)各種社會(huì)需求，彌補(bǔ)政府決策中可能因理性缺失帶來的判斷失誤，增加公眾對(duì)政策的理解和配合，以減少政策執(zhí)行阻力。公眾參與政府決策使決策過程更加公開、透明，更具有回應(yīng)性。傳統(tǒng)的政府決策“黑箱”被打開，政府決策過程受到媒體、公眾的廣泛關(guān)注。尤其是政府決策過程中對(duì)社會(huì)邊緣群體、弱勢(shì)群體的利益關(guān)注。我國(guó)在政策問題確認(rèn)的政策議程階段多采用政府主導(dǎo)型模式，容易忽視公眾需求，造成政策問題堆積和危機(jī)性事件。作為公共政策過程的前置環(huán)節(jié)，政策議程應(yīng)是公眾進(jìn)行利益表達(dá)的主要場(chǎng)域。及時(shí)監(jiān)測(cè)并收集公眾對(duì)政策問題的利益訴求，保證公眾集中關(guān)注的問題能夠快速進(jìn)入政府議事日程，促進(jìn)政策問題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決。

三、公眾參與政府決策的現(xiàn)狀

（一）公眾參與廣度與深度不足。

目前，真正出于自主意識(shí)自愿參與的公眾參與行為很少，一般都具有隨大流的從眾性。實(shí)踐中，相當(dāng)一部分社會(huì)成員的公眾參與意識(shí)比較薄弱。同時(shí)，我國(guó)原有的公共資源配置機(jī)制對(duì)一般公眾利益并無直接影響，無形之中培養(yǎng)了“與我無關(guān)”的思想，大多數(shù)人只意識(shí)到自身是政府決策的對(duì)象，卻沒有意識(shí)到也是政府決策主體中不可或缺的一部分，缺乏參與意識(shí)。與此同時(shí)，公眾參與的內(nèi)容缺乏深度和廣度,導(dǎo)致參與效果十分有限。公共政策能不能反映或能在多大程度上反映社會(huì)成員的利益訴求，社會(huì)成員無從知曉，更無法落實(shí)及進(jìn)行有效的監(jiān)督。再加上社會(huì)成員的力量有限，公眾參與還比較多地屬于自發(fā)的個(gè)人行為，對(duì)政府決策的影響力輕微。

（二）公眾參與的制度化渠道不暢。

我國(guó)的基本社會(huì)制度為公眾參與提供了根本保證，但關(guān)于規(guī)劃參與行為、暢通參與渠道、保證參與實(shí)施的制度卻不夠健全，普遍缺乏社會(huì)公眾參與的制度規(guī)范，致使許多公眾參與以非制度化的形式出現(xiàn)。

（三）公眾參與政府決策的能力不足。

由于受到社會(huì)成員的自身素質(zhì)，對(duì)資訊的掌握程度、理解程度及對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性和途徑的認(rèn)識(shí)等諸多因素的影響，使得現(xiàn)實(shí)中公眾參與的能力與參與要求不相符合，參與效率低微。主觀方面，政府行政權(quán)力過于強(qiáng)大，使公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生依賴心理，導(dǎo)致公眾參與政府決策的觀念淡薄。公眾個(gè)性化、多元化的需求在政府決策過程中無法得到充分滿足，因而在客觀上也造成公眾參與政府決策不多的結(jié)果。

（四）公眾參與政府決策成本偏高。

公眾參與政府決策需要公眾付出一定的時(shí)間、精力、體力和金錢，同時(shí)還可能要放棄一些機(jī)會(huì)或閑暇，這些構(gòu)成了公眾參與政府決策的成本。同時(shí)，公眾參與政府決策增加了決策的時(shí)間成本。完善公眾參與政策制定的制度建設(shè)。政治學(xué)家薩繆爾·亨廷頓曾指出:“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！睘楸ＷC公眾有序、高效參與，首先要通過制度保證政策制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即在充分尊重憲法和法律對(duì)公民權(quán)利界定的基礎(chǔ)上，明確公眾參與政策制定的身份和角色，增加公眾參與的穩(wěn)定性與安全感。健全決策前公示制度、政策責(zé)任追究制度，以嚴(yán)格的監(jiān)督和問責(zé)倒逼公民參與權(quán)利的落實(shí)。

四、公眾參與政府決策路徑的制度完善

公眾參與政府決策路徑的制度完善以擴(kuò)大公眾參與范圍，拓寬公眾參與渠道為目的，確保公眾參與政府決策的可操作性。專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定將作為法定程序，政府重大行政決策除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密外，均應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式引導(dǎo)公眾參與，接受社會(huì)監(jiān)督。公眾參與政府決策制定有賴于公眾的組織化程度和政治能力的提高,公眾參與政府決策無法脫離中國(guó)現(xiàn)有傳統(tǒng)，國(guó)情。公眾參與政府決策路徑的保障機(jī)制。

（一）利益表達(dá)機(jī)制

公眾通過微博可以表達(dá)自身觀點(diǎn)，擁有了平等的話語(yǔ)權(quán)，微博匯集公眾的聲音，擴(kuò)大社會(huì)影響力，有效推動(dòng)政策事件的解決。公眾對(duì)于環(huán)境問題的關(guān)注占到了很大的比重。而相關(guān)環(huán)保部門也相繼開通微博，及時(shí)對(duì)公眾提出的意見做出反饋并處理環(huán)保投訴。對(duì)農(nóng)民、農(nóng)民工、失業(yè)者等相對(duì)弱勢(shì)群體，搭建便于進(jìn)行利益訴求表達(dá)的制度平臺(tái)。政府通過微博可以充分了解群眾意見，傾聽民眾的聲音；網(wǎng)友選擇人民微博首頁(yè)中的“對(duì)話官微”，即可向官方微博賬號(hào)反映問題，實(shí)現(xiàn)官民間的平等對(duì)話與交流。

（二）信息公開機(jī)制

政府通過政務(wù)微博實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開。政務(wù)微博可以宣傳地方工作，發(fā)布政務(wù)信息；第一時(shí)間澄清事實(shí)真相，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，實(shí)現(xiàn)了由單向到互動(dòng)的交流方式的轉(zhuǎn)變。政務(wù)微博為公眾參與政策過程提供足夠的信息。真實(shí)、及時(shí)、便捷的信息是決定公眾有效參與和深度參與的前提條件。深入推進(jìn)政務(wù)微博，加快政務(wù)信息的公開程度，降低公眾獲取信息的成本，把凡是可以在微博上公開的文件和規(guī)定全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。

（三）保障直接參與機(jī)制

通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)保障公眾直接參與政策決策，提升公眾參與政府決策的效能。公眾直接參與政策制定可以減少參與環(huán)節(jié)，避免利益訴求和政策建議的失真、延緩和擱置，減少參與的時(shí)間成本。目前公眾直接參與政策制定的制度供給明顯不足。公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有得到有效保障。通過對(duì)公眾民主意識(shí)、法治精神的教育，提升公眾參與的主動(dòng)性；保障不同利益群體享有平等的參與權(quán)利。

（四）完善間接參與機(jī)制

完善人大、政協(xié)以及共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織間接參與機(jī)制。制度化的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等因其先天性的準(zhǔn)官方性質(zhì)而被理解為政府的延伸，政治依附性較強(qiáng)，自由表達(dá)功能就較弱。公眾利用微博向政府表達(dá)意見、提出問題，政府機(jī)構(gòu)、代表和委員們聽取網(wǎng)民意見，給予回應(yīng)。良好治理的城市是一個(gè)公平參與決策的城市，是一個(gè)包容性的城市。精細(xì)化城市管理是政府與公眾的良性互動(dòng)。

五、構(gòu)建公眾參與政府決策的新媒體平臺(tái)

構(gòu)建公眾參與政府決策的新媒體平臺(tái)。新媒體的發(fā)展突破了傳統(tǒng)媒體信息傳播的時(shí)空限制，既可以把公眾的利益訴求快速傳遞給政府，也可以建構(gòu)公眾與政府對(duì)話交流的平臺(tái)，為公眾參與政府決策帶來了突破性的變化。

（一）微信朋友圈

普通公眾通過自媒體參與政府決策。參與程序民主化，公眾參與政府決策機(jī)制需要按照規(guī)范的程序，保證公眾參與的起點(diǎn)公平。參與渠道法治化，公眾參與政府決策呼聲高，回應(yīng)小，公眾參與渠道需要法治化確保群眾參與的廣度和深度。健全公眾參與政府決策的權(quán)利保障機(jī)制，確保公眾具有更廣泛的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。天津港爆炸事故發(fā)生后，西安市民楊海于8月13日給西安市政府發(fā)了一封公開信。就明德門南部“秦華天然氣南郊儲(chǔ)備廠”巨型儲(chǔ)氣罐遷移問題，致西安市政府及市民的公開信。公開信中，所提到的中石化大寨路儲(chǔ)油罐遷移問題，已經(jīng)得到中石化陜西石油分公司大寨油庫(kù)的回復(fù)，稱正在加緊遷移，油庫(kù)已經(jīng)不存油，油罐全部注入自來水，無安全隱患。位于明德門南部朱雀大街南段“秦華天然氣南郊儲(chǔ)備廠”巨型儲(chǔ)氣罐事宜，未見西安市政府及秦華公司有明確回應(yīng)。天津的大爆炸死傷慘象令人不堪目睹，而此前青島中石化的輸油管大爆炸也讓人記憶猶新。將災(zāi)難防范于發(fā)生之前，是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。要求西安市政府對(duì)“秦華天然氣南郊儲(chǔ)備廠”4個(gè)巨大圓形大罐的遷移問題給全體市民一個(gè)明確的回復(fù)，立即拿出遷移方案并向社會(huì)公布，力求在盡短的時(shí)間內(nèi)將它遷移出人口稠密的生活區(qū)。公開信表示，天津大爆炸的慘痛教訓(xùn)告訴我們，為了西安市民安全，必須將明德門南部的天然氣儲(chǔ)配廠儲(chǔ)氣罐和大寨路上的儲(chǔ)油罐遷移出人口密集區(qū)。這封公開信在微信朋友圈和微博上的瀏覽量達(dá)58萬，大部分市民留言支持楊海所提建議。

（二）微博問政

公眾參與政府決策機(jī)制的內(nèi)在結(jié)構(gòu)包括“誰(shuí)來參與”、“參與什么”和“怎樣參與”。公眾參與的前提是政務(wù)公開，推進(jìn)政務(wù)公開，不但要保障公民的知情權(quán)，同時(shí)也要為公民參政議政疏通渠道、提供平臺(tái)，搭建一個(gè)公眾參與、有效互動(dòng)的公共政務(wù)空間。以制度化的渠道許可群眾列席會(huì)議，既增加了政府機(jī)關(guān)的公開透明程度，又便于政府傾聽群眾呼聲，了解社情民意，獲得更加豐富、準(zhǔn)確、直接的基礎(chǔ)信息。

政務(wù)微博受到的關(guān)注越來越多。2011年政務(wù)微博快速發(fā)展，堪稱為我國(guó)政務(wù)微博元年。近年來，微博在參與政府建設(shè)、關(guān)注公共事務(wù)等方面發(fā)揮了重要的作用。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）發(fā)布了第35次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告。報(bào)告顯示，截至2014年12月，我國(guó)微博客用戶規(guī)模為2.49億，網(wǎng)民使用率為38.4%，與去年年底相比下降了7.1%。西安市公安局官方微博“西安公安”從2010年底開通至今已得到146萬粉絲的關(guān)注?！拔⒉﹩栒庇^念在政府機(jī)構(gòu)和政府官員中不斷普及和深入。微博不僅是網(wǎng)友獲取新聞資訊的第一渠道更是網(wǎng)友反映問題的第一平臺(tái)。官方發(fā)布的消息更具權(quán)威性。政府微博問政是個(gè)貼近民生最接地氣的問政方式，政府放下架子以這種時(shí)尚的方式了解民情，與網(wǎng)友在線溝通，很受網(wǎng)友歡迎。“交通違規(guī)”、“食品安全”、“住房保障”、“土地糾紛”、“教育監(jiān)督”、“拆遷”等成為微博問政高頻詞，反映了官方微博網(wǎng)友關(guān)注的焦點(diǎn)問題。為了減少“面子賬號(hào)”和“僵尸賬號(hào)”，擴(kuò)大政務(wù)微博的影響力和公信力，政務(wù)微博通過“紅榜”形式，鼓勵(lì)先進(jìn)，以期讓更多的政務(wù)微博賬號(hào)發(fā)揮實(shí)際效用，建立政務(wù)微博與網(wǎng)友溝通快速、便捷、高效的良好生態(tài)環(huán)境。

開微博、搭平臺(tái)，微博問政在實(shí)踐中高效、有效。西安推進(jìn)微博問政幫百姓解決實(shí)際問題。西安網(wǎng)上信訪投訴受理中心、政府微博等各種網(wǎng)絡(luò)渠道將普通公眾與政府拉得很近。公眾將自己的訴求第一時(shí)間通過各種方法傳遞給政府決策者和社會(huì)管理者。微博問政，改變了公眾參與政策決策的方式和方法。微博問政是公眾參與公共事務(wù)的重要橋梁和紐帶。對(duì)社會(huì)成員分散和差異性的利益訴求進(jìn)行整合，更有效地實(shí)現(xiàn)公眾利益訴求的表達(dá)，在此基礎(chǔ)上，均衡政府權(quán)威和社會(huì)公眾的力量對(duì)比。西安市“兩會(huì)”期間，為了將更多網(wǎng)民的心聲、建議傳遞到“兩會(huì)”上，西安市人民政府網(wǎng)站通過網(wǎng)絡(luò)投票的方式征集“兩會(huì)”民意，希望公眾積極提出寶貴意見，并且將意見匯總向相關(guān)部門反映。公眾通過網(wǎng)絡(luò)跟帖或者網(wǎng)絡(luò)投票等方式對(duì)公共政策的制定發(fā)表意見和建議。公眾在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表對(duì)上學(xué)、房?jī)r(jià)、工資漲幅等方面的訴求。

微博作為一個(gè)全新的傳播媒介，在傳播方式上，具有獨(dú)特性。1.可移動(dòng)便捷式的傳播媒介。相較于傳統(tǒng)媒體，微博將PC與手機(jī)客戶端結(jié)合，完成了傳播媒介由固定化向移動(dòng)化發(fā)展的轉(zhuǎn)變。截至2014年12月末，其中，手機(jī)微博客用戶數(shù)為1.71億，相比2013年底下降2562萬，使用率為30.7%。手機(jī)微博將成為未來新興傳播媒介中的中流砥柱。通過手機(jī)客戶端發(fā)布的微博占微博總數(shù)的比例在逐漸增長(zhǎng)，一方面表明用戶對(duì)微博的使用粘性增強(qiáng)，另一方面也說明其移動(dòng)化的特性日益凸顯。2.“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”高效率的傳播途徑。區(qū)別于平面、廣播、電視媒體，網(wǎng)絡(luò)最大的特點(diǎn)即高速的信息傳達(dá)，而微博更是放大了這一優(yōu)勢(shì)。沒有地域，時(shí)差，語(yǔ)言的阻礙，也不需要經(jīng)過復(fù)雜的編輯和新聞加工，減少了繁雜且耗時(shí)的中間環(huán)節(jié)，從而建立了一條暢通高速的傳播路徑。用戶通過引用原文并進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)，使得原始信息保持無損耗的狀態(tài)。同時(shí)，相較于傳統(tǒng)媒體縱向的“垂直”傳播模式，微博橫向“分散”傳播的特征使得“微博問政”、“上網(wǎng)察民情”、“下網(wǎng)解民憂”變成了常態(tài)。

作為“草根民意集散地”的微博，成為政府最佳的問政平臺(tái)之一。微博匯聚了中國(guó)最廣泛最基層的民意，產(chǎn)生了中國(guó)最具影響力的民間意見領(lǐng)袖，微博不是一片“是非之地”，而是政府堅(jiān)持群眾路線的新天地。同時(shí)微博問政要常規(guī)化，而非“僵尸化”。要在微博上贏得草根們的青睞，“打官腔”行不通，官員必須接地氣，學(xué)會(huì)個(gè)性化、人性化的網(wǎng)絡(luò)用語(yǔ)表達(dá)。微博問政創(chuàng)新了問政載體的，官民關(guān)系中互信是雙方互動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。注重微博問政“專業(yè)化”。對(duì)官員使用微博進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)微博維護(hù)人員進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言、搜索能力、部門溝通能力等多方面的培訓(xùn)。

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·社會(huì)學(xué)研究·

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007- 9106（2016）06- 0045- 04

*作者簡(jiǎn)介：屈曉東（1982—），女，陜西省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策。