梁土坤（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071）

?

時(shí)代變遷中的臨時(shí)救助制度：實(shí)踐效果與未來方向

梁土坤
（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津300071）

摘要：2014年10月3日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，開啟了我國全面建立和發(fā)展臨時(shí)救助制度的法制化進(jìn)程，為地方臨時(shí)救助政策的制定及完善提供了重要參考。本文結(jié)合某縣的實(shí)際情況，總結(jié)、歸納和分析臨時(shí)救助制度建立和完善的時(shí)代背景、實(shí)踐效果、主要發(fā)展。并從救助方式較單一、裁定權(quán)限不合理、緊急程序不具體、社會力量參與方式欠缺等四個方面分析了現(xiàn)行臨時(shí)救助制度存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步完善臨時(shí)救助制度的對策建議。

關(guān)鍵詞：臨時(shí)救助；托底性；服務(wù)救助

臨時(shí)救助是國家對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，其他社會救助制度暫時(shí)無法覆蓋或救助之后基本生活暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭或個人給予的應(yīng)急性、過渡性的救助[1]。我國臨時(shí)救助政策的探索是以地方實(shí)踐開始并以其為基礎(chǔ)的，地方實(shí)踐為臨時(shí)救助制度的國家立法提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。而2014年10 月3日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47號），對全面建立臨時(shí)救助制度的重要意義、目標(biāo)任務(wù)、總體要求、主要內(nèi)容、工作機(jī)制、保障措施等進(jìn)行了明確規(guī)定，開啟了我國全面建立和發(fā)展臨時(shí)救助制度的法制化進(jìn)程，為我國臨時(shí)救助制度設(shè)定了較為完善的總體制度框架，必將對完善托底性民生保障制度發(fā)揮巨大作用。這也為我國地方政府探索更加完善的臨時(shí)救助制度及實(shí)施辦法提供了法律基礎(chǔ)和基本依據(jù)。本文將結(jié)合某縣臨時(shí)救助的實(shí)踐，深入分析臨時(shí)救助制度完善的時(shí)代背景、實(shí)踐效果、主要發(fā)展、存在問題等，為進(jìn)一步完善我國臨時(shí)救助制度提供參考。

一、臨時(shí)救助制度建立和完善的時(shí)代背景

（一）社會需要：臨時(shí)救助制度建立和完善的現(xiàn)實(shí)前提

社會需要是社會政策的核心概念，社會政策的建構(gòu)是基于社會的現(xiàn)實(shí)需要。臨時(shí)救助制度的建立和完善也是基于時(shí)代變遷中的社會需要。隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，人們面臨的社會風(fēng)險(xiǎn)具有高發(fā)性、災(zāi)害性、不確定性等特點(diǎn)。而現(xiàn)階段我國社會救助制度采取的是低救助水平、高瞄準(zhǔn)度的模式，這容易使社會安全網(wǎng)出現(xiàn)漏洞[2]。盡管社會救助是以最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)為主，輔之以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項(xiàng)救助制度。但是，這些制度安排難以應(yīng)對一些由于突發(fā)性、臨時(shí)性、災(zāi)害性等事件而致使家庭陷入臨時(shí)困難等問題。例如，收入超出最低生活保障制度的標(biāo)準(zhǔn)，但因疾病、年老、殘疾、教育等剛性支出較大造成實(shí)際生活非常困難的低收入家庭，戶籍不在本地導(dǎo)致無法申請低保等社會救助的貧困家庭，以及因火災(zāi)、交通事故、小型自然災(zāi)害等突發(fā)事件導(dǎo)致階段性臨時(shí)生活困難的家庭，當(dāng)遭遇急難事件，生活暫時(shí)陷入困境時(shí)，缺乏相應(yīng)的救助制度。全面建立臨時(shí)救助制度，就是為了填補(bǔ)這一空白，補(bǔ)短板、掃盲區(qū)，使這些困難群眾都能得到及時(shí)救助[3]。由此可見，解決困難家庭生存的基本需要問題，是臨時(shí)救助制度的建立和完善的現(xiàn)實(shí)前提。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展：臨時(shí)救助制度建立和完善的物質(zhì)基礎(chǔ)

每一項(xiàng)社會制度的建立、完善、運(yùn)行、評估等均需要相關(guān)費(fèi)用作為支持，即社會政策具有經(jīng)濟(jì)成本。而臨時(shí)救助制度作為一項(xiàng)重要的托底性民生保障制度，其經(jīng)濟(jì)成本也不可忽視。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為臨時(shí)救助制度的建立、完善、有效運(yùn)行、效果評估等提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，某縣總?cè)丝趦H為14．3萬人①本文關(guān)于某縣的相關(guān)數(shù)據(jù)均來自某縣人民政府官方網(wǎng)站（http：//www．wqx．gov．cn/）以及根據(jù)網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得，下文不再一一說明。。而近年來某縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)迅速，2010年其生產(chǎn)總值為121．7億元，而2014年已經(jīng)高達(dá)211．5億元。同時(shí)，某縣財(cái)政總收入和地方財(cái)政收入均逐年快速增加，2014年分別為65．3和35．6億元。而居民人均收入也不斷增加，2014年，某縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為33518元，農(nóng)村居民人均純收入為10480元（如表1所示）。某縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)政收入的增加為其臨時(shí)救助制度的完善、有效運(yùn)行、可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)保障。

表1某縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（2010—2014年）

（三）依法治國：臨時(shí)救助制度建立和完善的法制保障

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。依法治國作為我國的基本治國方略，為各項(xiàng)社會政策法規(guī)的出臺和完善提供了法律依據(jù)。而《關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時(shí)救助制度的通知》（民發(fā)〔2007〕92號）等相關(guān)規(guī)章制度，為各地建立具體的臨時(shí)救助實(shí)施辦法提供了依據(jù)和參考。2010年，某市人民政府印發(fā)“關(guān)于印發(fā)《某市城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助暫行辦法》的通知”，同年12月25日，某縣人民政府根據(jù)所在地級市的規(guī)定，印發(fā)了《某縣城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則》。而2015年6 月25日，某縣人民政府發(fā)布《某縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》（2015年7月1日起生效），完善了臨時(shí)救助制度的相關(guān)內(nèi)容。其第一條則明確規(guī)定，為進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)困難居民救助機(jī)制，及時(shí)解決低收入群眾的突發(fā)性、臨時(shí)性基本生活困難，按照《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院第649號令）和《國務(wù)院關(guān)于建立臨時(shí)救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47號）要求，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本細(xì)則?？梢?，國務(wù)院及民政部等頒布的相關(guān)法律法規(guī)，為地方政府建立和完善臨時(shí)救助制度提供了法律依據(jù)和內(nèi)容框架。

二、臨時(shí)救助制度的實(shí)施效果

（一）臨時(shí)救助制度的實(shí)施概況

臨時(shí)救助制度要以解決城鄉(xiāng)群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難問題為目標(biāo)，根據(jù)困難類型和范圍可以將其內(nèi)容進(jìn)行分類。根據(jù)2010年12月25日某縣人民政府頒布的《某縣城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則》，臨時(shí)救助制度的主要內(nèi)容包括以下幾個方面，一是，未納入城鄉(xiāng)最低生活保障和已納入城鄉(xiāng)最低生活保障，但暫時(shí)困難的家庭，每戶給予1000元救助；二是，因較大自然災(zāi)害和遭遇嚴(yán)重突發(fā)事件造成家庭生活困難的，每戶給予3000-5000元救助；三是，因突發(fā)性事件造成人員殘疾、傷亡的或造成家庭財(cái)產(chǎn)重大損失的困難家庭，每戶給予5000-10000元救助。臨時(shí)救助一般以現(xiàn)金救助為主，采取現(xiàn)金救助或?qū)嵨锞戎姆绞?。?dāng)年救助次數(shù)在原則上不能超過兩次，救助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)救助對象的實(shí)際情況確定，原則上救助標(biāo)準(zhǔn)最高不超過10000元。因特殊困難的，經(jīng)縣政府或主管領(lǐng)導(dǎo)同意，可適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)。

表2某縣臨時(shí)救助實(shí)施狀況

從近年的情況來看，某縣臨時(shí)救助制度以季度為周期對其救助人員及家庭進(jìn)行公示，公示內(nèi)容包括姓名、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、家庭人口、救助金額、救助原因等。經(jīng)過對公示信息的整理，發(fā)現(xiàn)最近5個季度各個季度獲得臨時(shí)救助的家庭均超過300個，涉及的人口也均超過850人。從這五個季度的情況來看，2014年第2季度獲得救助的家庭最少，為314個，涉及856人，救助總金額為52．5萬元。而2014年第4季度獲得救助的家庭最多，達(dá)到了699個，涉及總?cè)丝?931人，救助總金額達(dá)到了114．82萬元。而2015年第2季度獲得救助的家庭也有485個，涉及人口1327人，救助總金額為99．45萬元。從每個家庭的救助額度來看，平均而言，2015年第2季度最高，達(dá)到了2051元，人均救助額度也比其他季度的高，為749元。而其他四個季度的均值幾乎相等，為1640元左右?？傮w而言，2015年第2季度的救助水平有所提高。由此可見，某縣每個季度均有數(shù)以百計(jì)的由于各種原因?qū)е屡R時(shí)困難的家庭得到現(xiàn)金救助，為其度過暫時(shí)困難時(shí)期提供了重要支持。

（二）臨時(shí)救助制度的實(shí)施效果

1．救助原因

臨時(shí)救助涉及的救助人群主要分為四大類：低保戶、五保戶、低保邊緣戶（指家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)1．5倍的困難家庭）、其他困難戶。由于可獲得數(shù)據(jù)不完整，各類人群的救助狀況在此不做具體分析。而是根據(jù)各個家庭的救助原因，對2015年第2季度的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類（由于部分家庭的救助原因有多個，筆者主要根據(jù)其中的主要原因進(jìn)行分類）。發(fā)現(xiàn)由于個人和家庭成員長期患病及突發(fā)疾病和大病導(dǎo)致臨時(shí)困難的家庭最多，達(dá)到了336個，占救助家庭總數(shù)的70%左右。跟隨其后的是由于殘疾及導(dǎo)致喪失勞動能力而陷入臨時(shí)困難的家庭，有52個，占10．7%。由于其他困難導(dǎo)致家庭生活陷入暫時(shí)困難的家庭占8．6%。此外，還有少數(shù)由于年老、孩子上學(xué)費(fèi)用承擔(dān)大、火災(zāi)等突發(fā)性事件等原因而陷入臨時(shí)困難的家庭獲得臨時(shí)救助（如表3所示）。

表3某縣臨時(shí)救助的主要原因（2015年第2季度）

2．救助家庭規(guī)模

從獲得救助的家庭規(guī)模來看，孤寡老人、孤兒、單身殘疾人等只有1個人的家庭有65個，占13．4%。而老年夫妻、孤兒寡母、殘疾人及老年殘疾人夫妻等2口之家最多，達(dá)到了195個，占40．2%。而一些單親母親、隔代帶孫子等的三口之家也有93個，占比近20%。由此可見，獲得臨時(shí)救助的家庭，其家庭人口規(guī)模為2人及以下的超過了50%，而3人及以下的家庭比例達(dá)到了72．8%。則獲得臨時(shí)救助的家庭，其規(guī)模普遍較小。此外，也有一些人口較多的家庭獲得臨時(shí)救助，如6口之家有11個，占2．3%。還有1個7口之家等。但是這些家庭大部分是由于孩子較多，上學(xué)費(fèi)用負(fù)擔(dān)較多的家庭。如這個7口之家的情況就是“母親父親常年患病，本人殘疾沒有勞動能力，家中供三個學(xué)生，經(jīng)濟(jì)十分困難。”總而言之，獲得臨時(shí)救助的大多數(shù)家庭規(guī)模較小，而規(guī)模稍大的家庭則是由于老人和小孩較多而導(dǎo)致負(fù)擔(dān)較大，而陷入臨時(shí)困難。

表4某縣臨時(shí)救助的家庭規(guī)模（2015年第2季度）

3．救助額度

而從臨時(shí)救助的額度來看，獲得1500元和2000元救助的家庭最多，均為118個，各占家庭總數(shù)的24．3%。而僅獲得1000元（臨時(shí)救助的最低標(biāo)準(zhǔn)）救助的家庭也有108個，占22．3%。即超過70%的家庭獲得的臨時(shí)救助額度為2000元及以下。而獲得2500元和3000元救助的家庭分別占7．6%和19．6%。則97．5%的家庭獲得的救助額度為3000元及以下。由此可見，絕大部分家庭獲得的臨時(shí)救助額度均較低。

表5某縣臨時(shí)救助的額度（2015年第2季度）

4．特大救助

突發(fā)性較大的事故也是臨時(shí)救助制度的內(nèi)容之一。盡管，某縣臨時(shí)救助的實(shí)施辦法規(guī)定，原則上救助標(biāo)準(zhǔn)最高不超過10000元，因特殊困難的，經(jīng)縣政府或主管領(lǐng)導(dǎo)同意，可適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)。但是，從表5可以看到，2015年第2季度有2個家庭的臨時(shí)救助額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過10000元的上限，分別為2萬和4萬元。而獲得2萬元救助的家庭有3口人，救助原因?yàn)椤肮耪煞蛉ナ溃⒆由蠈W(xué)，生活困難”。而獲得4萬元救助的家庭有4口人，救助原因?yàn)椤吧襟w滑坡，父母死亡”。從實(shí)際情況來看，這兩個家庭均有超過2人突然去世，對家庭而言，屬于重大變故，導(dǎo)致家庭陷入困難。因而，民政相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)他們的實(shí)際情況，核定了遠(yuǎn)超出10000元上限的救助額度。由此可見，該縣臨時(shí)救助制度的額度核定具有一定的彈性，對于幫助突發(fā)性較大事故或變故而導(dǎo)致困難的家庭走出困境發(fā)揮了重要作用。

三、臨時(shí)救助制度的主要發(fā)展

某縣人民政府發(fā)布的《某縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》，完善了臨時(shí)救助制度的各項(xiàng)內(nèi)容，其發(fā)展主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）拓展了救助對象范圍

自改革開放后，隨著體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國流動人口規(guī)模也快速增長。2013年末，流動人口達(dá)到了2．45億，超過全國人口總量的1/6[4]。流動人口將是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期存在的普遍現(xiàn)象，主要特點(diǎn)是戶籍與流入地相分離。由于流動人口地域流動距離往往長遠(yuǎn)，其一旦發(fā)生突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性事件而導(dǎo)致家庭陷入困境，回到戶籍所在地爭取救助是不現(xiàn)實(shí)的，容易錯過解決問題的最佳時(shí)機(jī)，甚至引發(fā)更大的困難。而流入地政府對其施以援手，能夠及時(shí)地、有效地幫助其走出困境。根據(jù)這些實(shí)際情況，某縣拓展了臨時(shí)救助的對象范圍，將流動人口納入其中?！赌晨h城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》第五條規(guī)定，臨時(shí)救助對象為我縣的常住居民，包括在我縣居住、就業(yè)一年以上的人戶分離困難家庭人員等。這將對幫助臨時(shí)陷入困難的流動人口家庭走出困境發(fā)揮巨大作用，也有利于社會的和諧發(fā)展等。

（二）細(xì)化了救助類型和標(biāo)準(zhǔn)

《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（國發(fā)〔2014〕47號）明確指出，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，規(guī)定意外事件、突發(fā)重大疾病、生活必需支出突然增加以及其他特殊困難的類型和范圍。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，某縣在其《某縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》中進(jìn)一步明確和細(xì)化了臨時(shí)救助的類型、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對于規(guī)范臨時(shí)救助制度的內(nèi)容，便于其實(shí)施，增強(qiáng)制度實(shí)施的可操作性等具有重要意義。

其將臨時(shí)救助的類型分為四大類：因病因殘生活救助、突發(fā)災(zāi)害生活救助、其他生活救助、縣政府認(rèn)定的其他應(yīng)予救助等；并且明確了各救助類型的具體內(nèi)容和救助標(biāo)準(zhǔn)，以及根據(jù)困難程度確定救助額度的原則等（具體內(nèi)容見表6）。例如，其他生活救助的范圍和標(biāo)準(zhǔn)是，對其他特殊原因造成經(jīng)濟(jì)特別困難，經(jīng)各種救助措施幫扶后，基本生活暫時(shí)低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭和低保邊緣戶暫時(shí)性的生活困難予以救助，根據(jù)困難程度予以1500-2500元臨時(shí)救助。相對而言，這個救助標(biāo)準(zhǔn)也比原來1000元的救助標(biāo)準(zhǔn)高，可見，其充分考慮救助水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、物價(jià)水平上漲等因素，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

表6修訂后的某縣臨時(shí)救助類型

（三）規(guī)范了申請和審批程序

與原有的臨時(shí)救助實(shí)施辦法相比，《某縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》用專章對申請、審核、審批程序進(jìn)行了明確、具體、細(xì)致的規(guī)定，包括申請方式和所需材料，審核審批程序、實(shí)施方式、審批時(shí)效，基金發(fā)放等。

臨時(shí)救助的辦理包括一般程序和特別程序。特別程序是指，對于緊急情況，鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、縣民政部門及相關(guān)救助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)先行救助。緊急情況解除后，再按規(guī)定補(bǔ)齊審核審批手續(xù)。

而一般程序的主要流程是，以家庭為單位，可直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）提出申請，或委托村（居）民委員會代理提交申請，并填寫相關(guān)表格和提交各項(xiàng)材料。接到申請后，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)在10個工作日內(nèi)會同戶籍地村（居）委會開展入戶調(diào)查、收入核定、民主評議、張榜公示（公示期不少于5天）。公示期滿，對符合救助條件的，報(bào)縣民政局審批。縣民政部門對上報(bào)材料進(jìn)行審查，在10個工作日內(nèi)作出審批決定，并進(jìn)行公示。對不符合條件的申請者，應(yīng)該以書面形式進(jìn)行通知，并說明具體原因。對審核通過的申請人，救助金由縣民政局通過代支付系統(tǒng)進(jìn)行社會化發(fā)放。而且，對審核小組組成人員、入戶調(diào)查的集體事宜、民主評議等進(jìn)行了具體規(guī)定。這些具體的規(guī)定對于規(guī)范臨時(shí)救助管理，明確相關(guān)部門和人員的職責(zé)，充分保障困難群眾的基本生活權(quán)益將發(fā)揮巨大作用。然而，這可會導(dǎo)致臨時(shí)救助審批時(shí)間長的問題[5]，難以發(fā)揮臨時(shí)救助的應(yīng)急性等特點(diǎn)。

（四）健全了救助基金管理規(guī)定

修訂后的某縣臨時(shí)救助政策，不但對臨時(shí)救助的基金來源進(jìn)行了明確規(guī)定，而且對基金管理等進(jìn)行了原則規(guī)定。指出臨時(shí)救助資金來源包括，省、市等上級財(cái)政安排的臨時(shí)救助資金；市級財(cái)政在城鄉(xiāng)低保資金中安排配套資金的5%用于臨時(shí)救助；在不降低補(bǔ)助水平的前提下，縣級財(cái)政按照配套的城鄉(xiāng)低保資金的10%用于臨時(shí)救助；慈善機(jī)構(gòu)、其他社會組織、個人提供的捐助資金。而且，臨時(shí)救助資金實(shí)行專賬核算、?？顚Ｓ谩Ｄ甓冉Y(jié)余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)使用，不得用于平衡預(yù)算或挪作他用。同時(shí)，縣級財(cái)政部門負(fù)責(zé)臨時(shí)救助資金的統(tǒng)籌安排及監(jiān)督檢查等工作。縣審計(jì)和監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對救助資金的審計(jì)監(jiān)督等。這些規(guī)定對充分保障臨時(shí)救助基金的來源穩(wěn)定、管理規(guī)范、監(jiān)督有力等具有顯著作用，從而為臨時(shí)救助制度提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保障臨時(shí)救助制度的順利運(yùn)行。

四、臨時(shí)救助制度存在的問題

（一）救助方式較單一

臨時(shí)救助制度實(shí)際上是一套綜合性、托底性的社會救助服務(wù)體系，它為不確定的對象、不確定的困難提供多樣化的救助服務(wù)。與其他常規(guī)社會救助項(xiàng)目相比，臨時(shí)救助的內(nèi)容具有多樣化的特點(diǎn)，包括服務(wù)救助、實(shí)物救助和現(xiàn)金救助，并且應(yīng)該更加重視服務(wù)救助和實(shí)物救助[6]。然而，在現(xiàn)實(shí)中，各地仍然以現(xiàn)金救助為主。甚至，很多地方的臨時(shí)救助政策內(nèi)容根本就沒有涉及服務(wù)救助的相關(guān)內(nèi)容等。

例如，從某縣公布的2014年第2季度至2015年第2季度的臨時(shí)救助制度實(shí)施情況來看，其全部是現(xiàn)金救助。而且，從其政策文件來看，某縣2010 年12月25日印發(fā)的《某縣城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則》中也沒有服務(wù)救助的相關(guān)內(nèi)容。而《某縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》中連實(shí)物救助的詞語也消失了，而救助標(biāo)準(zhǔn)及范圍中也只提及現(xiàn)金救助相關(guān)內(nèi)容；更沒有服務(wù)救助等相關(guān)內(nèi)容。顯然，現(xiàn)實(shí)中的臨時(shí)救助方式較為單一，同時(shí)，臨時(shí)救助制度的實(shí)施辦法在救助方式的規(guī)定方面也是不完善的，這難以適應(yīng)臨時(shí)救助的現(xiàn)實(shí)需要，以及不利于臨時(shí)救助工作的開展。

（二）裁定權(quán)限不合理

應(yīng)急性，是臨時(shí)救助制度的主要特征之一。“救急難”的目標(biāo)主要靠臨時(shí)救助制度來實(shí)現(xiàn)，以幫助各類家庭和個人在充滿風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的社會中應(yīng)對各種突發(fā)性的嚴(yán)重困難。因而，在發(fā)現(xiàn)個人、家庭因突發(fā)性事件而陷入困境后，需要相關(guān)部門及人員做出快速反應(yīng)，向其提供必要的救助。因此，需要一線工作人員有較大的自由裁量權(quán)，能夠根據(jù)具體情況迅速做出判斷和決定[7]。但是，現(xiàn)實(shí)中，臨時(shí)救助制度的內(nèi)容中并沒有關(guān)于一線工作人員裁定權(quán)的相關(guān)規(guī)定，而且，實(shí)踐中一線工作人員的裁定權(quán)也比較有限。

例如，根據(jù)某縣臨時(shí)救助2014年第4季度的公示數(shù)據(jù)來看，救助金額實(shí)行兩級核定，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）主管部門核定和縣民政救助辦核定，最終救助額度有縣民政救助辦核定。根據(jù)公示數(shù)據(jù)，該季度共有699戶家庭獲取救助，但是，卻有425戶家庭所獲得救助金的額度（縣民政救助辦核定）小于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）主管部門所擬定的額度，占該季度救助家庭總數(shù)的60．80%。而且，35．24%的家庭所獲得救助金額不足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）主管部門所擬定額度的50%（包括50%）。由此可見，臨時(shí)救助金額的核定權(quán)并不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）主管部門等一線工作人員的手中，一線工作人員的自由裁定權(quán)是非常有限的。然而，實(shí)際上根據(jù)臨時(shí)救助制度的實(shí)施情況，入戶調(diào)查和民主評議等基礎(chǔ)性工作均是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）主管部門等一線工作人員完成的。因而，一線工作人員對困難家庭的情況是最為了解的，從了解實(shí)際情況的角度而言，由其根據(jù)實(shí)際情況來核定臨時(shí)救助的額度是較為合理。因此，現(xiàn)實(shí)中，由縣民政救助辦等非一線工作人員來最終核定臨時(shí)救助額度等是欠妥當(dāng)?shù)摹＿@樣可能使得臨時(shí)救助脫離實(shí)際情況，從而難以支持困難家庭走出困境。

（三）緊急程序不具體

臨時(shí)救助制度需要幫助困難家庭及個人應(yīng)對一些緊迫性等困難，在緊急情況下，救助的時(shí)效性直接影響救助效果，因此，必須建立完善的臨時(shí)救助緊急程序?！秶鴦?wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》提出了緊急程序的原則性規(guī)定。一些地方政府也參考該通知的精神在臨時(shí)救助政策中明確了臨時(shí)救助的緊急程序。例如，的《某縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》規(guī)定，對于情況緊急、需立即采取措施以防止造成無法挽回的損失或無法改變的嚴(yán)重后果的情況，鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、縣級民政部門及相關(guān)救助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)先實(shí)行救助。待緊急情況解除后，再按規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。這些規(guī)定有利于充分保障困難群眾的基本生活權(quán)益。但是，也可以看到，這些規(guī)定也僅僅只是一些原則性的規(guī)定，沒有具體的實(shí)施規(guī)范，責(zé)任主體、求助方式、應(yīng)急措施等均不明確，缺乏可操作性，容易導(dǎo)致求助無門，救助低效等。

（四）社會力量參與方式欠缺

臨時(shí)救助對于突發(fā)性困難等的救助應(yīng)具備快捷性、靈活性等特點(diǎn)，而社會組織具有規(guī)模小、方式靈活、救助快捷等特點(diǎn)，因此，社會組織等社會力量特別適合參與臨時(shí)救助[8]。社會組織在臨時(shí)救助中可以采取的方式多種多樣，如資金補(bǔ)充、服務(wù)提供等等，有利于有效提高臨時(shí)救助的時(shí)效性等。然而，盡管《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》明確指出，建立健全社會力量參與機(jī)制。但是，現(xiàn)實(shí)中由于社會組織地區(qū)發(fā)展不平衡等特點(diǎn)，其在臨時(shí)救助中的作用還沒有得到足夠的重視，臨時(shí)救助政策也沒有相關(guān)的具體規(guī)定。例如，《某縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施細(xì)則（試行）》盡管在基金來源中已經(jīng)指出，包括慈善機(jī)構(gòu)、其他社會機(jī)構(gòu)和個人提供的捐助資金。但是，也沒有具體規(guī)定如何進(jìn)行捐贈等，而且也沒有提及社會組織等社會力量參與社會救助的相關(guān)內(nèi)容。顯然，社會組織參與方式的欠缺，將不利于充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢以提高臨時(shí)救助制度實(shí)施效果等。

五、臨時(shí)救助制度的發(fā)展方向

臨時(shí)救助制度經(jīng)過十多年的發(fā)展，從無到有，并逐步完善，對幫助遭遇突發(fā)性、迫切性、臨時(shí)性困難的各類群眾及家庭走出困境發(fā)揮了巨大作用。近年來臨時(shí)救助制度取得了新的發(fā)展，拓展了救助對象范圍、細(xì)化了救助類型和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范了申請和審批程序、健全了救助基金管理規(guī)定等。然而，也依然存在救助方式較單一、裁定權(quán)限不合理、緊急程序不具體、社會力量參與方式欠缺等問題，因此，為了充分保障困難家庭的基本生活權(quán)益，應(yīng)從幾個方面進(jìn)一步完善臨時(shí)救助制度。

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大臨時(shí)救助的對象和范圍。

適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和流動人口普遍化的發(fā)展趨勢，將離開戶籍所在地，并在現(xiàn)流入地居住一個月及以上的流動人口全部納入臨時(shí)救助的對象，而不是限定在流入地工作一年以上的流動人口，以充分保障困難流動人口群眾及家庭的基本生活權(quán)益。

（二）結(jié)合實(shí)際情況，拓展臨時(shí)救助的方式和內(nèi)容，從以現(xiàn)金救助的單一方式逐步拓展到以現(xiàn)金救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助共同發(fā)展的模式。

規(guī)范服務(wù)救助的內(nèi)容和范圍，可以包括臨時(shí)庇護(hù)、緊急醫(yī)治、應(yīng)急護(hù)理、心理干預(yù)、危機(jī)處理等服務(wù)，并且探索和完善服務(wù)救助的實(shí)施模式、操作程序、評估體制等內(nèi)容，以全面、及時(shí)、有效地應(yīng)對臨時(shí)救助的多樣化需求。

（三）根據(jù)部門分工及行政性質(zhì)，明確界定臨時(shí)救助相關(guān)工作人員的權(quán)限、義務(wù)及責(zé)任，并給予一線工作人員較大的自由裁定權(quán)。

例如，將現(xiàn)金救助額度核定、實(shí)際情況調(diào)查、救助評議、緊急救助的實(shí)施等全部讓一線工作人員處理。并且建立完善的臨時(shí)救助的二級審核制度、抽查制度、事后報(bào)告制度、評估制度等，以對一線工作人員的自由裁定權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限定、考查和監(jiān)督，以維護(hù)臨時(shí)救助的規(guī)范化運(yùn)行，以及防止權(quán)利的濫用等問題，從而提高臨時(shí)救助的時(shí)效性和實(shí)施效果等[9]。

（四）探索緊急救助程序的具體實(shí)施辦法。

應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實(shí)際情況，設(shè)立緊急救助的求救門戶和方式（如開通應(yīng)急熱線等）、緊急救助的責(zé)任人及決策小組等，明確并強(qiáng)化一線工作人員的緊急救助義務(wù)和責(zé)任，建設(shè)緊急救助自動發(fā)現(xiàn)處理程序和機(jī)制等，以迅速應(yīng)對各類緊急情況，充分發(fā)揮臨時(shí)救助應(yīng)急性的作用。

（五）探索和完善社會力量參與機(jī)制。

充分發(fā)揮民辦非企業(yè)、基金會、人民團(tuán)體等社會組織尤其是公益組織、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等，以及志愿者隊(duì)伍等社會力量方法靈活、資源豐富、形式多樣等優(yōu)勢，促進(jìn)其對象發(fā)現(xiàn)、專業(yè)服務(wù)、發(fā)動社會募捐等方面發(fā)揮積極作用。并探索通過委托、承包、采購等方式向社會力量購買服務(wù)，鼓勵和支持社會力量積極參與臨時(shí)救助。并鼓勵有條件的公益機(jī)構(gòu)和企業(yè)設(shè)立救助基金，甚至發(fā)起成立專項(xiàng)臨時(shí)救助基金會等，促進(jìn)臨時(shí)救助的發(fā)展。

此外，臨時(shí)救助制度也存在知曉率等問題[9]，這不利于充分發(fā)揮臨時(shí)救助制度托底性的作用。因而，在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)通過多種形式對臨時(shí)救助制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行宣傳和普及，提高社會公眾對臨時(shí)救助制度的知曉度，以提高臨時(shí)救助的效率，促進(jìn)臨時(shí)救助制度發(fā)展和完善。?

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院．國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》[J]．中國民政，2014（11）：25．

[2]全面建立臨時(shí)救助制度有關(guān)問題解答[J]．實(shí)踐（黨的教育版），2015（2）：45．

[3]劉喜堂．救急難、托底線，筑牢社會救助安全網(wǎng)[J]．中國民政，2015（1）：45-46．

[4]國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會流動人口司．2014中國流動人口發(fā)展報(bào)告[R]．北京：中國人口出版社，2014．

[5]王紹文．社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)下社會臨時(shí)救助制度的建立與管理[J]．商業(yè)時(shí)代，2011（28）：87-88．

[6]關(guān)信平．關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題[J]．中國民政，2015（7）：19-21．

[7]關(guān)信平．建構(gòu)更加堅(jiān)實(shí)的民生托底保障[N]．光明日報(bào)，2014-10-31：03．

[8]關(guān)信平．“救急難”需要政府救助與慈善救助有效銜接[J]．中國社會組織，2014（20）：15-16．

[9]李娜．臨時(shí)社會救助制度的實(shí)踐與展望——基于Y市的調(diào)查分析[J]．社會福利（理論版），2015（6）：38-42．

The System of Temporary Assistance in Changing Times：Practical Effects and Future Direction

LIANG Tu-kun
（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianji，300071）

Abstract：At Oct．3 2014，the state council published the inform on the state council establish comprehensively temporary assistance，it started the process of legislation that China establishes comprehensively and develops temporary assistance．This article based on the actual situation of Wuqi Country，concludes the times background of temporary assistance system’s establishment and finishing，practical effects and prime development，analysts the problems of present temporary assistance from single way of assistance，unreasonable judge's limits of authority，unspecific urgent process and lack of society power’s participants，based on those，put forward the suggestions of perfecting temporary assistance system．

Key words：Temporary Assistance；Underpinning；Services Assistance

基金項(xiàng)目：本文是國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會政策研究”（11ASH009）的研究成果之一。

作者簡介：梁土坤，男，廣東茂名人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向：社會政策與人口社會學(xué)。

中圖分類號：C913．7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-0672（2016）02-0016-06

收稿日期：2015-08-09