翁 文/江蘇匯典律師事務(wù)所

鎮(zhèn)江農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革觀察

翁 文/江蘇匯典律師事務(wù)所

農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)化是農(nóng)民擁有財(cái)產(chǎn)性收入的核心要素，農(nóng)民公平分享土地增值收益是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的核心途徑。財(cái)產(chǎn)性收入的差距是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的主要原因。以江蘇省鎮(zhèn)江市為例，2015年鎮(zhèn)江市農(nóng)村常住居民人均可支配收入為19214元, 比上年增加1597元；鎮(zhèn)江市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為38666元，比上年增加2914元。單純就數(shù)字而言，后者是前者的兩倍。

一、當(dāng)前中小城市增加農(nóng)民土地增值收益的主要做法

所謂土地增值收益，是指改變土地現(xiàn)有用途或增加開發(fā)強(qiáng)度新增的純收益。一般來說，土地出讓總價(jià)款扣除地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地開發(fā)費(fèi)和相關(guān)業(yè)務(wù)費(fèi)等五類費(fèi)用后，剩余金額可視為土地增值收益。

鎮(zhèn)江遵循即征即保、應(yīng)保盡保、分類施保、逐步提高的原則，力爭(zhēng)被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障就是把被征地農(nóng)民全部納入城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。一是將部分地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了一定幅度的上調(diào)，盡量與市場(chǎng)接軌；二是將70%的農(nóng)用地土地補(bǔ)償費(fèi)支付給16周歲以上被征地農(nóng)民，保障被征地農(nóng)民當(dāng)前生活，給予創(chuàng)業(yè)資金；三是征地涉及房屋及其它建筑物、構(gòu)筑物的，按轄市區(qū)的規(guī)定給予補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民的居住條件；四是將勞動(dòng)年齡段的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，創(chuàng)造就業(yè)條件，促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)。

土地征收環(huán)節(jié)的收益分配：

據(jù)不完全測(cè)算，2006年以來，在土地增值收益的初次分配也就是土地征收過程中，政府收益（稅費(fèi)）占征地總成本的50.9%-57.5%，比重近年逐步下降；個(gè)人收益（農(nóng)戶所得）隨著土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式的調(diào)整變化，比重由39.7%上升為46.1%，逐年上升；集體收益比重為2.5%-3%，基本保持不變。這也反應(yīng)了政府對(duì)提升和保障農(nóng)民利益的關(guān)心和努力。

土地供應(yīng)環(huán)節(jié)的收益分配：

征地拆遷成本包括征地、拆遷補(bǔ)償以及土地一級(jí)開發(fā)所發(fā)生的前期工作費(fèi)用。政府性基金包括被征地農(nóng)民社會(huì)保障金、國(guó)有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉住房保障金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)金、土地開發(fā)基金、城市道路建設(shè)資金、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)。凈收益中需另行列支水利、教育基金各10%。

據(jù)不完全測(cè)算，2011年-2014年，在土地增值收益的分成中，征地、拆遷等補(bǔ)償性成本和政府收益（政府性基金+凈收益）大約各占出讓金總收入的50%。其中，經(jīng)營(yíng)性用地成本與收益之比為1：1；工業(yè)性用地成本與收益之比為7:3。

在實(shí)際操作中，地塊前期征地拆遷成本主要用于對(duì)下補(bǔ)償，出讓的政府性基金及凈收益重點(diǎn)傾向于政府，主要用于彌補(bǔ)周邊配套設(shè)施建設(shè)資金缺口以及公共設(shè)施投入資金。工業(yè)用地的拆遷補(bǔ)償所占比例為負(fù)數(shù)，說明政府在這一塊入不敷出，是補(bǔ)貼給農(nóng)民的，工業(yè)用地增值收益不足以彌補(bǔ)周邊配套設(shè)施資金缺口，而是依靠項(xiàng)目投產(chǎn)后稅收加以彌補(bǔ)?？偠灾?，工業(yè)用地運(yùn)作所產(chǎn)生的增值收益基本上難以平衡政府投入資金缺口。采用無償劃撥方式供地，土地使用權(quán)人需承擔(dān)地塊前期開發(fā)整理成本，政府無任何收益，反而需要財(cái)政反哺。

目前體制下土地增值收益分配現(xiàn)狀分析：

（1）農(nóng)民和集體享受的征地補(bǔ)償費(fèi)（不含征地中拆遷的補(bǔ)償）相對(duì)土地出讓收益來說很低，不超過全部增長(zhǎng)和受益的10%?，F(xiàn)有的以提高農(nóng)地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)值倍數(shù)法的征地補(bǔ)償改革思路不能根本改變農(nóng)民無法持續(xù)分享農(nóng)地非農(nóng)化后的增值收益的本質(zhì)。即使地方政府努力逐年提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有征地補(bǔ)償構(gòu)架也難以保證使被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不下降并有所提升，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。即使土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障金，也只能解決被征地農(nóng)民的基本生活保障，并不能使農(nóng)民因征地而獲得參與和分享城鎮(zhèn)化成果的發(fā)展機(jī)會(huì)。

（2）政府享受的土地征收稅費(fèi)比重相對(duì)較高。土地征收稅費(fèi)部分又僅僅是在中央、省、市、縣等政府中進(jìn)行分成，被征地農(nóng)民可以在城市化進(jìn)程中分享部分的惠利，但無法直接享受其中的收益。從土地征收稅費(fèi)的使用規(guī)定看，這部分費(fèi)用應(yīng)該主要用于農(nóng)村土地的復(fù)墾、整治等增加農(nóng)地?cái)?shù)量和質(zhì)量的土地整理活動(dòng)中，從而達(dá)到取之于農(nóng)，用之于農(nóng)的目的。但是由于部分被征地農(nóng)民成為了無地農(nóng)民，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此即使土地征收中的稅費(fèi)用于農(nóng)村土地的整理，其產(chǎn)生的土地收益也基本與被征地農(nóng)民無關(guān)，而是由其他土地未被征收的農(nóng)民享受。

（3）征地補(bǔ)償制度不做實(shí)質(zhì)性的突破，土地增值受益分配體制不做頂層突破，被征地農(nóng)民依然被孤立在土地增值收益分配鏈條之外。盡管現(xiàn)行的土地征收實(shí)踐中都為被征地農(nóng)民提供養(yǎng)老等基本社會(huì)保障，但是這種保障是由農(nóng)民的征地補(bǔ)償款置換而來的，只是將一次性補(bǔ)償改成了分期支付而已，因此只是技術(shù)層面的改變，其一次性補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)和比例明顯弱勢(shì)沒有變化。

二、國(guó)家和政府對(duì)于農(nóng)民合理合法地享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)給予充分支持

1、黨和政府要求賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)農(nóng)村土地制度改革作出了總體部署，重點(diǎn)提出要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。土地增值收益的公平分享是廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享發(fā)展成果的必然要求。實(shí)現(xiàn)土地增值收益的公平分享，對(duì)于打破城鄉(xiāng)二元化土地格局，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

2、農(nóng)民公平分享土地增值收益是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此要以制度的形式保障農(nóng)民在土地增值收益分配中獲得公平合理的待遇，切實(shí)提高農(nóng)民的生活水平。對(duì)于農(nóng)民而言，土地是重要的資源，不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，還有社會(huì)保障功能。財(cái)產(chǎn)性收入的差距是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的主要原因。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，關(guān)系著廣大農(nóng)民更多更公平地共享發(fā)展成果，更關(guān)系到我國(guó)城鎮(zhèn)化的速度，農(nóng)民增收的質(zhì)量，擴(kuò)大內(nèi)需的重要源泉。

3、農(nóng)民分享土地增值收益是保障農(nóng)民享有土地發(fā)展權(quán)的重要措施。土地發(fā)展權(quán)是通過土地利用的縱深擴(kuò)展或用途變更來謀取更大發(fā)展增益的權(quán)利。目前，農(nóng)民對(duì)于土地的發(fā)展權(quán)利僅局限在農(nóng)業(yè)用途上，對(duì)于土地的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展權(quán)利，農(nóng)民沒有充分享有。因此要通過建立公平合理的利益共享機(jī)制，把土地的發(fā)展權(quán)益真正落實(shí)到農(nóng)民手中。

三、科學(xué)合理地建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長(zhǎng)效機(jī)制

要真正建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長(zhǎng)效機(jī)制，最有效的辦法是對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行重大改革，建立“經(jīng)營(yíng)性用地由市場(chǎng)自由交易，公益性用地由政府征收，政府參照市場(chǎng)價(jià)格給予農(nóng)民征地補(bǔ)償，農(nóng)民按規(guī)定繳納稅費(fèi)”的新制度。

而要改革征地制度，所謂經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由交易，首先要打破的就是集體土地與國(guó)有土地之間的權(quán)屬壁壘。目前，國(guó)家的法律、法規(guī)對(duì)于農(nóng)村土地制度仍然是維持城鄉(xiāng)二元模式，地方的改革探索難以突破國(guó)家法律、法規(guī)的限制。

鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)拓寬路徑，讓農(nóng)民更多地共享城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果。

《土地管理法》第四十三條 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；……第四十五條 征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：……征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。第四十七條 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！诹龡l 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

以上的規(guī)定明確了對(duì)被征收農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，但同時(shí)也關(guān)上了集體土地自由流轉(zhuǎn)的大門。因此，必須及時(shí)修訂和完善土地管理相關(guān)法律、法規(guī)，修改土地征收的上位法律法規(guī)《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》，確保改革在法治的框架下進(jìn)行。

為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的要求，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)停止實(shí)施《土地管理法》第四十三條和第六十三條、《城市房地產(chǎn)管理法》第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。

四、構(gòu)建依法規(guī)范的利益分配機(jī)制，保證農(nóng)民生活保障穩(wěn)步提升

改革現(xiàn)行征地制度，改變土地增值收益的分配結(jié)構(gòu)，需要處理好如下六個(gè)重大原則問題：

1、要加強(qiáng)征地制度改革聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)。對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行重大改革，會(huì)涉及方方面面的利益，肯定會(huì)遇到各種阻力。政府要從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，積極推動(dòng)征地制度改革。土地征收涉及方方面面，與人民群眾切身利益息息相關(guān)。應(yīng)建立政府牽頭，農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、城建等多部門協(xié)同配合協(xié)作，各司其職。國(guó)土部門負(fù)責(zé)征地調(diào)查、安置人數(shù)和方案測(cè)算；具體征地補(bǔ)償兌付應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，人員安置由財(cái)政、人社部門負(fù)責(zé)。

2、明確界定公共利益范圍。首先要明確公共利益的內(nèi)涵。確需公共利益需要的，方可由政府進(jìn)行土地征收。要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄；規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。土地由市場(chǎng)公開出讓，土地增值收益按照一定比例返還集體；提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗、附著物補(bǔ)償費(fèi)全面與市場(chǎng)接軌。被征地農(nóng)民社會(huì)保障與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全面接軌，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。建立土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。既要與當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平相一致，又要保持政策的相對(duì)穩(wěn)定和連續(xù)性，建議以2年調(diào)整一次為宜。

3、參照市場(chǎng)價(jià)格支付征地補(bǔ)償。政府因公共利益征收農(nóng)村集體土地，同樣要參照市場(chǎng)價(jià)格支付征地補(bǔ)償。改變?cè)械谋稊?shù)補(bǔ)償，采用區(qū)片價(jià)征地。區(qū)片價(jià)的確定，參照城市規(guī)劃區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)體系和規(guī)程。根據(jù)不同地區(qū)的物價(jià)水平，分區(qū)域分地類，通過評(píng)估測(cè)算征地區(qū)片價(jià)。區(qū)片價(jià)包含征地成本和集體土地所有權(quán)權(quán)益價(jià)格，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體包干使用。集體經(jīng)濟(jì)組織不再參與土地上市后土地增值收益的分配。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織出讓、出租經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，政府要規(guī)范國(guó)土部門和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織兩大供地主體行為，農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地收入分配和使用的監(jiān)管。

5、加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理，確保依法管理，農(nóng)民集體受惠。加強(qiáng)土地征收后集體剩余資產(chǎn)的收益和分配管理，通過建標(biāo)準(zhǔn)化廠房、公共配套設(shè)施等形式，做到保值增值、可持續(xù)發(fā)展。尤其是外來工商資本進(jìn)入農(nóng)村，必須加強(qiáng)更多的監(jiān)控措施，防止侵害農(nóng)民利益。要完善農(nóng)村股份制，農(nóng)民以土地入股，合作成立公司，獲得分紅。要建立認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好集體土地的確權(quán)和登記工作。要以界定產(chǎn)權(quán)和固化股權(quán)為重點(diǎn)，積極探索以個(gè)人股權(quán)為基礎(chǔ)的股份固化到戶等分配方式。集體經(jīng)營(yíng)性用地流轉(zhuǎn)、增減掛鉤和土地征收中形成的土地增值收益初次分配應(yīng)側(cè)重于農(nóng)民集體和個(gè)人；而土地征收后公開出讓形成的土地增值收益二次分配除承擔(dān)征地拆遷安置補(bǔ)償外，其凈收益應(yīng)側(cè)重地方政府用于公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)。

6、要加快建立城鄉(xiāng)之間土地平等交易和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的具體規(guī)則，推行“兩種產(chǎn)權(quán)一個(gè)市場(chǎng)”的運(yùn)作模式。要進(jìn)一步推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的擔(dān)保、抵押融資功能，規(guī)范抵押中的評(píng)估、登記、交易等程序。對(duì)基層政府或者村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策權(quán)力進(jìn)行明確的界定和限制。要統(tǒng)一推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)、“三資”監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)，陽光管理農(nóng)村集體資產(chǎn)。要建立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，公正地評(píng)估農(nóng)村土地價(jià)值，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用，促進(jìn)集體資產(chǎn)管理規(guī)范化?！?/p>