馬向紅　藺紅軍

（1.鳳翔縣城關(guān)鎮(zhèn)水務(wù)管理站　陜西　鳳翔　721400 2.鳳翔縣水土保持工作站　陜西　鳳翔　721400）

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鳳翔縣深化農(nóng)村小型水利工程管理體制改革的實(shí)踐與思考

馬向紅1藺紅軍2

（1.鳳翔縣城關(guān)鎮(zhèn)水務(wù)管理站陜西鳳翔721400 2.鳳翔縣水土保持工作站陜西鳳翔721400）

摘要本文闡述了鳳翔縣深化農(nóng)村小型水利工程管理體制改革的方案、存在的問題等，并針對存在問題提出了思考性的意見，供參考。

關(guān)鍵詞小型水利工程；管理體制；改革；實(shí)踐；思考

鳳翔縣位于陜西關(guān)中西部，地處渭北旱塬，土地面積1179km2，耕地76萬畝，轄12鎮(zhèn)233個(gè)村，總?cè)丝?1.6萬人，農(nóng)業(yè)人口45.3萬人，是一個(gè)以糧食、果業(yè)、蔬菜及畜牧業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)大縣。20世紀(jì)60年代～70年代以來，全縣建成了馮家山灌區(qū)、橫水河灌區(qū)、東風(fēng)水庫灌區(qū)、機(jī)井灌區(qū)和小型水利灌區(qū)五大灌溉網(wǎng)絡(luò)，形成灌溉面積43.5萬畝。已建成小型水利工程3775處，其中小（二）型水庫4座，堤防9 處8.5公里，斗渠54條120公里，抽水站10座，機(jī)井2081眼，塘池15座，水窖956個(gè)，淤地壩11座，農(nóng)村飲水工程635處。這些小型水利工程是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，占據(jù)著全縣水利設(shè)施的半壁江山，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和改革發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。

在2014年深化小型水利工程管理體制改革方面，圍繞進(jìn)一步明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任、落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的三大目標(biāo)，采取承包、租賃、股份合作、農(nóng)民用水者協(xié)會、委托管理等形式進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營管理制度改革，取得了較為滿意的效果，即全部確定了3775處小水工程的產(chǎn)權(quán)歸屬，向產(chǎn)權(quán)人頒發(fā)了工程產(chǎn)權(quán)證3775本，占100%，其中國家所有工程40處，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有工程2749處，單一農(nóng)戶所有工程956處，其他所有形式工程30處；對頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證的工程全部落實(shí)了經(jīng)營管理方式、經(jīng)營管理人和經(jīng)營管理期，其中基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)集中管理27處，承包、租賃管理2771處，占73%，股份合作管理12處，農(nóng)民用水者協(xié)會管理8處，委托國營專業(yè)管理單位管理1處，農(nóng)戶自營管理956處。達(dá)到了改制的小水工程都具有一本產(chǎn)權(quán)證、一塊公示牌、一個(gè)經(jīng)營管理人、一份經(jīng)營管理合同、一本經(jīng)營管理證、一套檔案資料的“六個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，落實(shí)工程維修管護(hù)資金1520萬元，其中財(cái)政資金217.06萬元，產(chǎn)權(quán)所有者籌集1302.94萬元。

1　改革方案

依據(jù)國家、省、市指導(dǎo)意見，結(jié)合實(shí)際，制定了《鳳翔縣深化小型水利工程管理體制改革實(shí)施方案》，明確了改革的指導(dǎo)思想、原則、工程范圍、工作任務(wù)、改革形式、方法步驟、工作責(zé)任、改后工程管護(hù)等內(nèi)容，使改革工作有序進(jìn)行?？偟膩碚f，小水改革工作分為三個(gè)階段：第一階段是產(chǎn)權(quán)制度改革，即確定工程產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證；第二階段是經(jīng)營管理制度改革，即確定工程經(jīng)營管理方式和經(jīng)營管理人，頒發(fā)經(jīng)營管理證；第三階段是落實(shí)工程管護(hù)費(fèi)，確保工程持續(xù)經(jīng)營運(yùn)行。

1.1第一階段工作

重點(diǎn)抓好產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)評估。一是調(diào)查摸底。對全縣小型水利工程逐一進(jìn)行調(diào)查摸底，造冊登記，立戶建檔。二是界定產(chǎn)權(quán)。在產(chǎn)權(quán)界定中，首先確定產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，將?。ǘ┬退畮?、堤防、淤地壩、鎮(zhèn)區(qū)集中飲水等以國家投資建設(shè)為主的公益性水利工程全部確定為國家所有，把以國家投資建設(shè)為主或以村、組集體投資為主的斗渠、抽水站、機(jī)井、塘池、村組飲水等工程確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，把以單一農(nóng)戶或個(gè)人投資為主、國家適當(dāng)資助的水窯工程確定為農(nóng)戶或個(gè)人所有。其次確定產(chǎn)權(quán)人，把小（二）型水庫、堤防、淤地壩、鎮(zhèn)區(qū)集中飲水等公益性水利工程產(chǎn)權(quán)全部劃歸所在鎮(zhèn)人民政府，把跨村的斗渠、供水工程劃歸鎮(zhèn)人民政府或鎮(zhèn)水務(wù)站，把單村、單組的斗渠、抽水站、機(jī)井、塘池、飲水工程劃歸所在村、組和農(nóng)戶，把農(nóng)戶修建的水窯工程全部劃歸給農(nóng)戶。對界定的產(chǎn)權(quán)在工程所在地和《鳳翔視窗》等媒體向社會公示，統(tǒng)一認(rèn)識，消除異議，真正明晰工程產(chǎn)權(quán)。三是評估資產(chǎn)。按照《鳳翔縣農(nóng)村小型水利工程改革資產(chǎn)評估辦法》評估改革基價(jià)，根據(jù)工程原造價(jià)、使用程度、當(dāng)前價(jià)值、改造的可行性、效益情況等，計(jì)算分析出該工程的改革基價(jià)，做到既不造成國有資產(chǎn)流失，又能使工程資產(chǎn)保值升值。四是頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。根據(jù)公示結(jié)果，對每個(gè)工程進(jìn)行統(tǒng)一編號，頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證。證書載明工程名稱、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)人名稱、工程內(nèi)容、工程效益等。

1.2第二階段工作

重點(diǎn)是確定經(jīng)營管理方式，落實(shí)管理人，簽訂經(jīng)營管理合同。堅(jiān)持因工程類型、效益而異，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”，宜包則包，宜租則租，宜股則股。對小（二）型水庫、機(jī)井、村組飲水等效益較好的工程采取承包、租賃、股份合作等多種方式經(jīng)營管理，對規(guī)模較大、效益穩(wěn)定的鎮(zhèn)區(qū)集中飲水工程由基層專業(yè)管理單位管理，對淤地壩、堤防等效益差的工程委托鎮(zhèn)水務(wù)站進(jìn)行管理，對灌區(qū)單條斗渠以承包管理為主，聯(lián)村、聯(lián)鎮(zhèn)的整體灌區(qū)組建農(nóng)民用水協(xié)會經(jīng)營管理。經(jīng)營管理人優(yōu)先選用懂經(jīng)營、會管理、有技術(shù)的能人和社會組織擔(dān)任。管理方式和管理人一經(jīng)確定，即由產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營管理人簽訂管理合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，要求產(chǎn)權(quán)人必須全責(zé)管好自己的水利工程，經(jīng)營管理人必須按照工程經(jīng)營范圍和方式守法經(jīng)營，維修養(yǎng)護(hù)好水利工程，確保資產(chǎn)不流失，工程正常發(fā)揮效益。最后頒發(fā)工程經(jīng)營管理證，證書載明工程名稱、管理方式、管理人和管理期限。管理期限3年～5年，最長10年。

1.3第三階段工作

落實(shí)工程管護(hù)費(fèi)。改制后的工程管護(hù)費(fèi)原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)責(zé)籌集，財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。2014年全縣共落實(shí)小水工程管護(hù)費(fèi)1520萬元，其中財(cái)政資金217.06萬元，產(chǎn)權(quán)所有者籌集1302.94萬元。一是積極爭取各級財(cái)政補(bǔ)助資金，用于縣級國有公益性水利工程的維修養(yǎng)護(hù)。2014年共爭取財(cái)政資金204.06萬元，對?。ǘ┬退畮?、堤防、淤地壩工程進(jìn)行了專項(xiàng)維修養(yǎng)護(hù)。二是向工程產(chǎn)權(quán)人籌集，建立縣級小水工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)基金專賬。規(guī)定每一處飲水工程從水費(fèi)中每立方米提取0.2元基金，上繳到縣村鎮(zhèn)供水管理站統(tǒng)一管理，使用時(shí)按照“籌二補(bǔ)一”的標(biāo)準(zhǔn)向供水單位補(bǔ)助，即供水單位每自籌上繳1000元，縣村鎮(zhèn)供水管理站從基金專戶補(bǔ)助500元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工程維修養(yǎng)護(hù)。2014年共籌集基金29.6萬元，支出22.5萬元，維修養(yǎng)護(hù)飲水工程21處。三是其它工程管護(hù)資金由產(chǎn)權(quán)人自籌自管自用，用于機(jī)井、渠道等農(nóng)田水利工程的維修養(yǎng)護(hù)。

2　存在問題

2.1農(nóng)民對改革的認(rèn)識不到位

鳳翔縣農(nóng)村小型水利工程大多數(shù)是由國家投資為主，農(nóng)民投勞籌資為輔興建起來的，國有和集體所有成份占主導(dǎo)地位，農(nóng)民仍習(xí)慣于公有公營和集體經(jīng)營的傳統(tǒng)管理方式，對承包、租賃、股份合作等新的管理方式不理解、不接受，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面不會運(yùn)作，直接影響管護(hù)體制改革的進(jìn)行。

2.2農(nóng)村小水工程的效益發(fā)揮不到位

從工程效益和盈利能力上說，飲水工程經(jīng)常運(yùn)行，管理正規(guī)，效益穩(wěn)定，具有一定的盈利能力；小(二)型水庫、塘壩工程除公益效益外，養(yǎng)殖效益較好，灌溉效益差，盈利能力一般；淤地壩、堤防工程公益效益顯著，基本無經(jīng)營效益，無盈利能力；機(jī)電井工程運(yùn)行方便靈活，灌溉效益較好，略有盈利；灌區(qū)末級渠道不經(jīng)常灌溉，管護(hù)差，效益低，無盈利能力。農(nóng)村小水工程自身效益低，盈利能力差，效益發(fā)揮不到位，農(nóng)民不愿去承包、租賃經(jīng)營工程。

2.3工程管護(hù)費(fèi)落實(shí)不到位

根據(jù)《水利工程維修養(yǎng)定額標(biāo)準(zhǔn)》，全縣3775處改革的小水工程全年維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)共需2460萬元，但2014年實(shí)際落實(shí)1520萬元，占61.8 %。主要由于農(nóng)村小水工程效益不佳，從水費(fèi)中提取的管護(hù)費(fèi)微乎其微，財(cái)政又無此項(xiàng)費(fèi)用，有些工程連管理人員的工資也無法保證，更不用說工程的維修費(fèi)了。

2.4相關(guān)政策落實(shí)不到位

一是灌溉水價(jià)較低。渠灌區(qū)水價(jià)執(zhí)行國營灌區(qū)水價(jià)，僅占供水成本的三分之一；井灌區(qū)水價(jià)由電費(fèi)、管理人員工資等組成，占供水成本的一半。供水價(jià)格的不到位，直接影響水利工程的經(jīng)營效益。二是土地政策不配套。由于農(nóng)村土地均已承包到戶，水利工程改制后，群眾在思想上總認(rèn)為工程就是某一個(gè)人或農(nóng)戶的，工程灌溉放水、維修養(yǎng)護(hù)時(shí)在工程占用土地方面總會遇到許多阻礙和困難。三是農(nóng)村管理人才缺乏。隨著市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村懂經(jīng)營、會管理的技術(shù)型能人大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工，個(gè)別生產(chǎn)組竟無組長，水利工程的經(jīng)營管理缺乏人才，直接影響工程的經(jīng)營管理。

3　幾點(diǎn)思考

3.1提升農(nóng)民認(rèn)識是關(guān)鍵

2015年中央一號文件出臺了加大改革創(chuàng)新力度、加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見，水利行業(yè)掀起了新一輪的改革大潮，內(nèi)容涉及水利建設(shè)和管理的方方面面，小型農(nóng)田水利工程改革創(chuàng)新也是一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過更進(jìn)一步的宣傳，讓農(nóng)民真正認(rèn)識改革，把改革意識入心入腦，從心理上愿意接受改革，主動參與到改革中來。

3.2提高工程效益是根本

產(chǎn)權(quán)制度改革是一種以利益為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)行為，能帶來一定的凈收益是農(nóng)村小水工程管護(hù)改革得以順利進(jìn)行的根本所在，效益越好、盈利能力越強(qiáng)，個(gè)人、社會組織就越介入，才能形成競爭管護(hù)的良好態(tài)勢，改革就越徹底。一是大力調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，增大經(jīng)濟(jì)作物面積，吸引灌溉，增加灌溉機(jī)會，發(fā)揮水利工程的灌溉主效益。二是徹底改革水價(jià)。重點(diǎn)提高水庫灌區(qū)和自流灌區(qū)的水價(jià)，按糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物分門別類定價(jià)，糧食作物水價(jià)達(dá)到供水成本價(jià)的一半以上，經(jīng)濟(jì)作物水價(jià)力爭達(dá)到供水成本價(jià)。三是充分挖掘綜合效益。在保證?。ǘ┬退畮臁⑻翂?、淤地壩、堤防等工程公益效益的前提下，因地制宜，想法設(shè)法，挖掘水利工程養(yǎng)殖、種植、觀光休閑等綜合效益，最大限度發(fā)揮其效益。

3.3落實(shí)工程管護(hù)費(fèi)是動力

工程管護(hù)費(fèi)不落實(shí)，工程管理就是一句空話。一是積極爭取國家小水工程資金，用于水庫、堤防、淤地壩等公益性水利工程的維修養(yǎng)護(hù)。二是利用公共財(cái)政預(yù)算、政府性資金及其他水利規(guī)費(fèi)收入建立縣級小水工程維修養(yǎng)護(hù)基金，對管理較好、效益顯著、改革到位、示范效應(yīng)的工程予以扶持，使好上更好，達(dá)到改革創(chuàng)新之目的。三是制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和動員社會各方力量支持和參與小水工程管護(hù)，特別是吸引農(nóng)村致富能人大力支持公益水利工程的管護(hù)。

3.4加強(qiáng)監(jiān)管是保證

小水工程改制就是將以國家投資為主體建成的工程真正交給群眾管理，讓群眾成為工程的主人，擁有工程的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，但這不等于不管。在監(jiān)管方面，一是要建立獎(jiǎng)懲績效考核機(jī)制。對改革工作較好的鎮(zhèn)、村，在項(xiàng)目資金上予以傾斜，進(jìn)行鼓勵(lì)支持；對改革工作推進(jìn)不力的鎮(zhèn)、村，減少項(xiàng)目資金安排，通報(bào)批評。二是強(qiáng)化管護(hù)。對改制的小水工程實(shí)行水利部門統(tǒng)一指導(dǎo)，工程產(chǎn)權(quán)人、經(jīng)營管理人、鎮(zhèn)村分級管理，即工程產(chǎn)權(quán)人對工程管護(hù)負(fù)全責(zé)，經(jīng)營管理人負(fù)責(zé)工程的經(jīng)營管理，鎮(zhèn)政府和村委會負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，保證每處小水工程都能正常運(yùn)行，發(fā)揮效益，使相關(guān)利益各方都能滿意。三是若遇非常時(shí)期，要求工程產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營管理人都必須無條件服從水行政部門的統(tǒng)一指揮，維護(hù)大局，起到小水工程聯(lián)合的大作用。陜西水利

（責(zé)任編輯：闕嘉雯）

中圖分類號：S27

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A