□周　彬

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，遼寧大連116025）

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農(nóng)業(yè)支持政策相關(guān)研究進(jìn)展和方向

□周彬

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，遼寧大連116025）

［摘要］農(nóng)業(yè)支持政策包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持等內(nèi)容。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加了農(nóng)民收入，但是由于力度較小和政策執(zhí)行問題，激勵(lì)糧食生產(chǎn)的作用存在改善空間。價(jià)格支持政策扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，造成國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格差擴(kuò)大，沒有最大化財(cái)政資金效率。本文根據(jù)不同政策功能進(jìn)行分類，從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格支持、糧食儲(chǔ)備、糧食貿(mào)易以及政策福利效應(yīng)等角度對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行了綜述，并嘗試提出未來(lái)可能的研究方向。通過文獻(xiàn)梳理可以看出政策改革主線是漸進(jìn)引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)均應(yīng)該以市場(chǎng)機(jī)制配置資源為主，同時(shí)也需要加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)業(yè)支持政策；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；糧食價(jià)格；農(nóng)民收入；糧食安全

［DOI編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.022

1　引言

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有自然屬性、糧食價(jià)格具有基礎(chǔ)性，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售一直受到政府的管制和干預(yù)。北宋王安石的“青苗法”就是典型的用財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)。橫向來(lái)看，世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)普遍采取各種形式的財(cái)政補(bǔ)貼。當(dāng)然，在發(fā)展中國(guó)家也存在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、農(nóng)業(yè)征稅等方式汲取農(nóng)業(yè)剩余，長(zhǎng)期為工業(yè)化提供原始積累的狀況。

眾所周知，中國(guó)改革開放肇始于農(nóng)業(yè)的包產(chǎn)到戶，但直到上世紀(jì)末期受限于財(cái)政資金短缺，對(duì)農(nóng)業(yè)支持的范圍和深度都很有限，甚至一度出現(xiàn)嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。真正實(shí)行農(nóng)業(yè)支持政策是在2004年廢除農(nóng)業(yè)稅后實(shí)行糧食補(bǔ)貼。2004年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是也存在很多問題。一是不容易選取補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，各類補(bǔ)貼計(jì)算依據(jù)不盡相同，有按計(jì)稅耕地面積補(bǔ)貼、按實(shí)際種植面積補(bǔ)貼等多種依據(jù)，容易存在激勵(lì)偏差，政策操作成本高；二是從執(zhí)行來(lái)說，各項(xiàng)補(bǔ)貼的政府主管部門不一，補(bǔ)貼的執(zhí)行時(shí)間也不統(tǒng)一，基層工作量大。三是補(bǔ)貼越來(lái)越偏離原來(lái)目標(biāo)，扭曲效應(yīng)逐漸出現(xiàn)。改革的目標(biāo)應(yīng)該增加補(bǔ)貼的精細(xì)化、集中化和收入化，盡量減少補(bǔ)貼的扭曲。

除了上述直接補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)支持政策還包含價(jià)格支持政策。價(jià)格支持政策包括最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格、糧食儲(chǔ)備競(jìng)拍價(jià)格以及價(jià)格管制等，其中最低收購(gòu)價(jià)是核心。近年來(lái)，由于最低收購(gòu)價(jià)政策造成了價(jià)格棘輪效應(yīng)，財(cái)政支出逐年增加，出現(xiàn)了糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量和糧食進(jìn)口數(shù)量“三量齊增”的怪象。對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策的詬病也逐漸出現(xiàn)，例如扭曲市場(chǎng)、弱化競(jìng)爭(zhēng)力、造成社會(huì)資源巨大損失。

可以看出，農(nóng)業(yè)支持政策仍處于不斷改革過程中，亟需學(xué)術(shù)研究的指導(dǎo)。但是學(xué)術(shù)研究尤其是政策應(yīng)用研究爭(zhēng)議較大，一個(gè)典型的例子就是農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度在實(shí)踐中只是謹(jǐn)慎推進(jìn)，因?yàn)閷W(xué)術(shù)界在相關(guān)的政策和制度環(huán)境配套也沒有達(dá)成共識(shí)。本文主要是梳理近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策研究文獻(xiàn)，同時(shí)也少量納入了一些國(guó)外學(xué)者的研究，試圖為政策研究和實(shí)踐提供一些參考。

2　按照政策功能分類的研究進(jìn)展

第一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的研究，一般都強(qiáng)調(diào)了對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)效應(yīng)，但是缺乏這種激勵(lì)對(duì)于糧食市場(chǎng)的扭曲方面的定量分析。Gorter and Fisher（1993）［1］利用動(dòng)態(tài)模型考察美國(guó)農(nóng)業(yè)播種面積限制政策，發(fā)現(xiàn)這種限制政策反而促進(jìn)了面積和產(chǎn)量的增加，因?yàn)閷?duì)于經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的農(nóng)民來(lái)說只有先增大面積才能更好地享受優(yōu)惠補(bǔ)貼，這種政策造成了巨大的資源浪費(fèi)。李成貴（2004）［2］借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提出我國(guó)糧食政策的調(diào)整中，不能簡(jiǎn)單地把保護(hù)價(jià)收購(gòu)改成對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，而應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)由直接補(bǔ)貼（固定補(bǔ)貼）、價(jià)格支持（不固定補(bǔ)貼）和生產(chǎn)補(bǔ)貼等構(gòu)成的完整體系。馮繼康（2007）［3］認(rèn)為美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的未來(lái)走向表現(xiàn)為：補(bǔ)貼程度日益強(qiáng)化；補(bǔ)貼方式由價(jià)格支持轉(zhuǎn)向收入支持；補(bǔ)貼環(huán)節(jié)由流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域；補(bǔ)貼工具由以“黃箱”為主轉(zhuǎn)向以“綠箱”為主。方松海和王為農(nóng)（2009）［4］建議通過構(gòu)建成本與補(bǔ)貼的聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)對(duì)成本變化，通過差額補(bǔ)貼設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、效率與積極性的平衡，通過支持方式的靈活聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼的相互補(bǔ)充。朱滿德和程國(guó)強(qiáng)（2011）［5］根據(jù)生產(chǎn)者支持估計(jì)方法研究提出中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持已經(jīng)進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，農(nóng)業(yè)支持總量和主要農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼水平大幅提高，價(jià)格支持和掛鉤補(bǔ)貼等措施逐步成為主要政策工具，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和扭曲作用日益明顯；應(yīng)加快健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持力度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)。Huang et al.（2013）［6］認(rèn)為盡管每家農(nóng)戶農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼獲得很少，但是加總后數(shù)量很大，其中糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及種子補(bǔ)貼沒有扭曲效應(yīng)，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼由于必須購(gòu)買才會(huì)補(bǔ)貼有一定的市場(chǎng)扭曲。鐘春平等（2013）［7］認(rèn)為影響農(nóng)戶生產(chǎn)投入和積極性的主要原因在于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較低，補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，要素的相對(duì)收益仍然存在差異，使得農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入依然不會(huì)有太大的改善。Yi et al.（2015）［8］研究認(rèn)為有流動(dòng)性約束的情況下，中國(guó)的糧食補(bǔ)貼使得農(nóng)戶的糧食種植面積增加。

糧價(jià)補(bǔ)貼的研究結(jié)論可以簡(jiǎn)單分成達(dá)成目標(biāo)或者沒達(dá)成目標(biāo)兩種，相應(yīng)地政策建議分成加大補(bǔ)貼力度或者調(diào)整補(bǔ)貼力度。研究結(jié)論出現(xiàn)矛盾的主要原因是理論框架不同，有的研究沒有考慮到“其他條件不變”的條件，把多重因素的疊加效果視為單一變量的效果。對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行政策評(píng)價(jià)亟需利用數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，科學(xué)地確定某單一因素對(duì)于研究對(duì)象的作用機(jī)理和力度。表1反映了補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)和變化，補(bǔ)貼在提高農(nóng)民收入方面的作用實(shí)際上相對(duì)弱化，未來(lái)四項(xiàng)補(bǔ)貼在促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率方面有較大作用空間。

表1：四項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

第二，價(jià)格支持方面的內(nèi)容，涵蓋價(jià)格管制、最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收購(gòu)、目標(biāo)價(jià)格等。這些政策本質(zhì)上還是一種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。目標(biāo)價(jià)格政策應(yīng)該在實(shí)踐中逐步推進(jìn)和探索市場(chǎng)機(jī)制和有為政府的結(jié)合。Gouel & Jean（2013）［9］認(rèn)為小型開放的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體由于市場(chǎng)不完全，為了確保社會(huì)福利必須對(duì)糧食價(jià)格進(jìn)行干預(yù)，最優(yōu)的政策應(yīng)該是對(duì)進(jìn)口進(jìn)行補(bǔ)貼、對(duì)出口進(jìn)行征稅。Zheng et al.（2013）［10］研究認(rèn)為對(duì)大豆和玉米的有效保護(hù)和支持政策并沒有顯著增強(qiáng)這些商品的比較優(yōu)勢(shì)，而對(duì)于小麥的生產(chǎn)要素的保護(hù)增加了小麥的比較優(yōu)勢(shì)。Gale（2013）［11］指出中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持按目前的速度將會(huì)很快超出WTO的限制標(biāo)準(zhǔn)，所以支持政策應(yīng)增加市場(chǎng)化考慮，必須面臨更多的競(jìng)爭(zhēng)。涂圣偉和藍(lán)海濤（2013）［12］提出應(yīng)完善調(diào)控手段體系，明確調(diào)控觸發(fā)機(jī)制，探索實(shí)施定量收儲(chǔ)與差價(jià)直補(bǔ)相結(jié)合的糧價(jià)調(diào)控政策。程國(guó)強(qiáng)和朱滿德（2013）［13］提出應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持糧食市場(chǎng)化改革方向，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，統(tǒng)籌實(shí)施、協(xié)調(diào)運(yùn)用各種政策。鐘鈺等（2014）［14］以泰國(guó)為例，提出糧食價(jià)格支持政策應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，同時(shí)應(yīng)有全局性視野和一定的財(cái)政能力為支撐。黃季焜等（2015）［15］對(duì)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)完善了棉花價(jià)格形成機(jī)制，但是也存在許多問題，所以政府要慎重出臺(tái)目標(biāo)價(jià)格政策，其政策目標(biāo)應(yīng)以抵御市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)為主，實(shí)施產(chǎn)品不宜過多，政策實(shí)施與操作需進(jìn)一步完善。

表2：玉米和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格對(duì)比

價(jià)格支持盡管與糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼一樣都屬于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但發(fā)揮市場(chǎng)的作用這部分有很大不同。根據(jù)表2，正因玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格相對(duì)大豆2009-2013一直是上升趨勢(shì)，增加了玉米的播種面積，造成了大量結(jié)構(gòu)問題。最低收購(gòu)價(jià)格方面十年來(lái)小麥和稻谷持續(xù)增長(zhǎng)接近一倍，基本形成棘輪預(yù)期。改革的方向是目標(biāo)價(jià)格制度，通過與實(shí)際生產(chǎn)銷售掛鉤并由市場(chǎng)價(jià)格變化來(lái)進(jìn)行檢驗(yàn)，如果制度設(shè)計(jì)合理，這種補(bǔ)貼是更加具有科學(xué)性和合理性的。但是最大的問題是在實(shí)際執(zhí)行中由于制度交易成本和信息不完善，有可能出現(xiàn)政策效果走樣。價(jià)格支持的福利效應(yīng)和政策效率評(píng)估都有大量的研究工作需要完成，不同品種不同領(lǐng)域的補(bǔ)貼的靜態(tài)效果很容易評(píng)估，但是動(dòng)態(tài)效果和一般均衡模型下的政策效果尚缺乏研究。

第三，糧食儲(chǔ)備方面的研究，包括國(guó)家和地方糧食儲(chǔ)備規(guī)模決定和影響，也包含相關(guān)糧食企業(yè)和農(nóng)戶的儲(chǔ)備行為研究。馬九杰和張傳宗（2002）［16］利用3種具體辦法（模型）來(lái)解決糧食儲(chǔ)備規(guī)模優(yōu)化的兩目標(biāo)規(guī)劃問題，推算糧食安全儲(chǔ)備規(guī)模，提出政策制定者可在糧食儲(chǔ)備規(guī)模和糧食安全水平之間進(jìn)行權(quán)衡比較，并選擇較合理的儲(chǔ)備規(guī)模。苗齊和鐘甫寧（2006）［17］提出當(dāng)年糧食總產(chǎn)量明顯低于長(zhǎng)期年產(chǎn)量預(yù)期值時(shí)才動(dòng)用后備儲(chǔ)備“抹平”供應(yīng)的波動(dòng)；盡量限制將后備儲(chǔ)備用于平抑當(dāng)年價(jià)格波動(dòng)，以免扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)、刺激商業(yè)糧食儲(chǔ)運(yùn)機(jī)構(gòu)利用國(guó)家后備儲(chǔ)備作為商業(yè)周轉(zhuǎn)庫(kù)存甚至價(jià)格投機(jī)。萬(wàn)廣華和張藕香（2007）［18］研究認(rèn)為盡管投機(jī)活動(dòng)存在，但價(jià)格并不是中國(guó)農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備行為唯一的決定因素；糧食市場(chǎng)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，投機(jī)活動(dòng)越多，因而價(jià)格對(duì)農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備的邊際影響越??；在中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)戶傾向于根據(jù)偏調(diào)整模型而不是適應(yīng)性預(yù)期模型來(lái)決定糧食儲(chǔ)備水平；影響農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備行為的原因是基于消費(fèi)安全的考慮而不是交易成本最小化。鐘甫寧（2011）［19］提出糧食儲(chǔ)備和價(jià)格控制如果操作不當(dāng)，不僅不會(huì)穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，還有可能積累或者放大市場(chǎng)波動(dòng)。賈晉（2012）［20］提出儲(chǔ)備政策構(gòu)建的焦點(diǎn)不僅需要關(guān)注儲(chǔ)備規(guī)模的優(yōu)化，還需要對(duì)糧食儲(chǔ)備在中央——地方、產(chǎn)區(qū)——銷區(qū)以及品種結(jié)構(gòu)間的合理布局和配置進(jìn)行深入探析。Mason & Myers（2013）［21］根據(jù)贊比亞玉米儲(chǔ)備的研究提出政策的效果是穩(wěn)定并推高了價(jià)格，這對(duì)生產(chǎn)者有利，而對(duì)消費(fèi)者不利，尤其是對(duì)城市消費(fèi)者和廣大農(nóng)村貧困人口不利。

糧食儲(chǔ)備方面的研究，一是存在數(shù)據(jù)不易獲取的問題，二是盡管理論上可以確定儲(chǔ)備過多必然造成價(jià)格預(yù)期下降，但是中間的傳導(dǎo)機(jī)制仍需要仔細(xì)梳理。政策方面，我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系也需要優(yōu)化，應(yīng)該逐步增加地方和企業(yè)的積極性，減少浪費(fèi)寶貴的糧食資源。

第四，貿(mào)易方面，既包括國(guó)內(nèi)流通因素也包括國(guó)際市場(chǎng)貿(mào)易。鄧晶和魯清（2003）［22］認(rèn)為短期出現(xiàn)的糧食減少產(chǎn)量是一種正常的供需調(diào)整的市場(chǎng)反應(yīng)，不會(huì)動(dòng)搖糧食安全。陸文聰和黃祖輝（2004）［23］使用區(qū)域市場(chǎng)均衡模型研究提出華東和華南地區(qū)糧食缺口規(guī)模將不斷擴(kuò)大，東北和華北地區(qū)將呈現(xiàn)以玉米為主導(dǎo)的快速糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)且超過需求增長(zhǎng)，中南地區(qū)將從短缺轉(zhuǎn)向糧食基本自給，西南和西北地區(qū)將繼續(xù)保持現(xiàn)有缺口規(guī)模。朱希剛（2005）［24］認(rèn)為如果適當(dāng)增加小麥和玉米的進(jìn)口量，逐步使糧食自給率達(dá)到90％左右的水平，可以減少中國(guó)增產(chǎn)糧食的邊際成本，同時(shí)又不會(huì)影響中國(guó)糧食的數(shù)量安全。魯靖（2006）［25］根據(jù)中國(guó)糧食貿(mào)易出現(xiàn)的賤賣貴買現(xiàn)象分析認(rèn)為不太恰當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)或者說是制度供給導(dǎo)致了中國(guó)糧食國(guó)際貿(mào)易的不和諧。黃季焜等（2008）［26］認(rèn)為雖然中國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品還存在一些干預(yù)，但是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際貿(mào)易政策改革在很大程度上已經(jīng)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提供了較自由的環(huán)境。孫林（2011）［27］以大米為例，研究認(rèn)為在特定時(shí)期糧食主產(chǎn)國(guó)的出口限制政策推動(dòng)了國(guó)際糧食價(jià)格上漲。馬述忠和王軍（2012）［28］以大豆為例采用面板數(shù)據(jù)研究表明，我國(guó)大豆進(jìn)口不存在市場(chǎng)勢(shì)力，即“大國(guó)效應(yīng)”尚未顯現(xiàn)，這與我國(guó)大豆進(jìn)口占世界較大份額的地位并不相符；金融危機(jī)和“大豆風(fēng)波”都對(duì)我國(guó)大豆進(jìn)口產(chǎn)生了顯著的負(fù)向影響，而“大豆風(fēng)波”的影響相對(duì)較大。

盡管糧食金融化和能源化越來(lái)越突出，但是基本面的變化仍是決定糧食價(jià)格的關(guān)鍵因素，當(dāng)然經(jīng)濟(jì)全球化背景下通過貿(mào)易和投資等渠道，國(guó)際因素影響國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制也更復(fù)雜。充分利用國(guó)際市場(chǎng)是可以有利于糧食安全保障的，有的分析認(rèn)為國(guó)際糧食市場(chǎng)的貿(mào)易量不足以支撐中國(guó)的糧食需求，假設(shè)是中國(guó)糧食市場(chǎng)完全絕收，這既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。國(guó)際貿(mào)易是比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)走出國(guó)門去土地充足的國(guó)家生產(chǎn)，去市場(chǎng)容量大的國(guó)家銷售，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)鏈的全覆蓋。

第五，政策效果和效率評(píng)價(jià)方面，研究主要使用數(shù)量模型研究社會(huì)福利變化。Hosoe（2004）［29］使用世界貿(mào)易可計(jì)算的一般均衡模型分析了日本1993年糧食歉收時(shí)政府管制的影響，發(fā)現(xiàn)政府對(duì)于稻谷供應(yīng)價(jià)格的管制（日本政府對(duì)于稻谷的價(jià)格管制主要通過政府的統(tǒng)一收購(gòu)價(jià)實(shí)現(xiàn)）并沒有起到穩(wěn)定大米生產(chǎn)、消費(fèi)價(jià)格和農(nóng)民收入的作用，相反，在歉收的年份起到了反作用。Chulaphan et al.（2008）［30］介紹了泰國(guó)的大米抵押政策以及對(duì)社會(huì)的影響。Fell & MacLaren（2013）［31］提出日本的大米價(jià)格遠(yuǎn)高于國(guó)際市場(chǎng)，這種支持國(guó)內(nèi)的偏好造成了每年幾百億日元的社會(huì)成本。Pursell （2014）［32］以印度大米政策為例，分析了最低支持價(jià)格MSP、目標(biāo)公眾分配體系TPDS、國(guó)家糧食安全法NFSA等這些不同的政策效果，認(rèn)為當(dāng)減少出口控制并征收出口稅和廢除TPDS和NFSA的政策組合能最大程度增加社會(huì)福利。李光泗和鄭毓盛（2014）［33］認(rèn)為糧食價(jià)格調(diào)控體系存在巨額的制度成本，制度成本可能極大改變糧食價(jià)格穩(wěn)定政策的社會(huì)福利效應(yīng)，制度成本增長(zhǎng)將使生產(chǎn)者與消費(fèi)者獲得的額外福利消失殆盡，甚至出現(xiàn)社會(huì)福利的惡化、財(cái)政負(fù)擔(dān)的加劇。譚硯文等（2014）［34］認(rèn)為調(diào)控政策目標(biāo)的兩重性加大了政府對(duì)糧食市場(chǎng)調(diào)控的難度，糧價(jià)上漲的預(yù)期也隱含著較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，高額的國(guó)內(nèi)外價(jià)格差使我國(guó)承受著巨大的進(jìn)口壓力，因此，需要構(gòu)建以市場(chǎng)配置糧食資源為主、政府宏觀調(diào)控為輔的糧食市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。

農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)一般是促進(jìn)價(jià)格穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)糧食安全和提高農(nóng)民收入，這些目標(biāo)有的在實(shí)現(xiàn)過程中相互之間存在矛盾，應(yīng)該簡(jiǎn)化政策目標(biāo)，評(píng)估政策工具，農(nóng)業(yè)支持政策工具可以更復(fù)雜，但是目標(biāo)應(yīng)該更清晰。

3　理論和實(shí)踐發(fā)展動(dòng)態(tài)展望

現(xiàn)有研究存在的問題主要是缺乏整體連貫的理論框架，無(wú)論是糧食政策目標(biāo)的選擇還是具體政策的評(píng)價(jià)均缺乏精細(xì)的基準(zhǔn)模型，所以相關(guān)研究才出現(xiàn)大量的迥然不同的結(jié)論。由于糧食政策離不開具體的制度背景，所以國(guó)外的研究有一些結(jié)論并不適用于中國(guó)。當(dāng)然如果修改適當(dāng)?shù)募s束條件，我們也可以借鑒國(guó)外的相關(guān)研究方法，尤其是在政策效率評(píng)價(jià)方面，國(guó)外的研究發(fā)展了補(bǔ)償變量法、生產(chǎn)者支持估計(jì)、有效保護(hù)率等糧食政策評(píng)價(jià)方法，我們都可以借鑒使用。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，發(fā)展的質(zhì)量和效益的重要性超過發(fā)展速度。體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)支持政策方面就是提高政策的執(zhí)行效率，有少量的學(xué)者已經(jīng)注意到這個(gè)問題，但缺少系統(tǒng)化和精準(zhǔn)化，研究需要深入拓展。如何使用最小的財(cái)政投入或者最優(yōu)的政策成本，達(dá)到最大的社會(huì)福利、最小的市場(chǎng)扭曲是未來(lái)農(nóng)業(yè)支持政策研究的方向。目前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)以及管理學(xué)中的農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理等學(xué)科都在深度融合，大量的前沿經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)研究方法都可以用來(lái)研究農(nóng)業(yè)支持政策，這將會(huì)形成大量的空白需要填補(bǔ)，大量的處女地需要開墾的局面。

由于在完善糧食價(jià)格形成機(jī)制方面的理論研究結(jié)論爭(zhēng)議很大，實(shí)踐中也采取了謹(jǐn)慎穩(wěn)妥逐步推進(jìn)政策的思路。例如農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度2014年在內(nèi)蒙古、黑龍江和新疆部分省、區(qū)選取部分農(nóng)產(chǎn)品試點(diǎn)后，由于經(jīng)驗(yàn)和問題尚未充分總結(jié)，2015年這一改革并沒有向全國(guó)推廣。除了這一改革措施，還有糧食貿(mào)易問題，中央提出實(shí)施“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，要求谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。這就意味亟需定量的研究方法計(jì)算多大規(guī)模的進(jìn)口既有利于社會(huì)福利最大，又能保證糧食安全。糧食儲(chǔ)備政策貫穿新中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，以后是否被弱化或者加強(qiáng)也是政策研究的方向之一。

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責(zé)任編輯許巍

作者簡(jiǎn)介：周彬（1980-），男，安徽利辛人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院助理研究員。

基金項(xiàng)目：中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目（2015M571316）；遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目（L14BJL015）；東北財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目（DUFE2015Q01）；河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題（201501347）；河北省高等學(xué)校社科研究基金項(xiàng)目（SQ151118）。

［中圖分類號(hào)］F30

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-0544（2016）03-0121-06