劉　明

（中央財經(jīng)大學(xué)　稅務(wù)學(xué)院，北京　100081）

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財政分權(quán)對地方政府治理和經(jīng)濟(jì)增長的影響

劉明

（中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院，北京100081）

摘要：本文對財政分權(quán)影響地方經(jīng)濟(jì)增長的一種可能的機(jī)制進(jìn)行實證檢驗，即財政分權(quán)通過改善地方治理水平進(jìn)而對地方經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生正面影響。利用1999—2007年各省制造業(yè)細(xì)分行業(yè)面板數(shù)據(jù)，運用計量模型進(jìn)行實證分析，發(fā)現(xiàn)在財政分權(quán)程度越高的省份，制造業(yè)中對治理水平要求越高的行業(yè)增長越快。這個結(jié)果證實了財政分權(quán)通過改善地方政府治理，從而有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的假說。本文的研究說明為了促進(jìn)我國地方政府治理水平的提高和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)適當(dāng)增加地方預(yù)算內(nèi)財政收入比重，擴(kuò)大地方政府分權(quán)程度。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；政府治理；制造業(yè)增長

一、文獻(xiàn)綜述

財政分權(quán)制度是我國財政體制的重要組成部分。改革開放以來我國的分權(quán)式改革，被普遍認(rèn)為是產(chǎn)生中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的一個關(guān)鍵性制度安排。

國內(nèi)外對我國財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長影響進(jìn)行了大量研究。大部分研究認(rèn)為財政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。馬駿（1997）選用省級政府的平均留成比例作為衡量財政分權(quán)的指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)促進(jìn)了中國的經(jīng)濟(jì)增長。林毅夫和劉志強(qiáng)（2002）使用邊際留成比例衡量財政分權(quán)，選擇了28個省級政府1985—1993年的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，結(jié)論認(rèn)為財政分權(quán)主要通過提高資源配置的效率而不是促進(jìn)投資來推動經(jīng)濟(jì)增長。喬寶云（2002）就財政分權(quán)對于經(jīng)濟(jì)增長和財政資源分配均等的影響以及兩者之間的取舍關(guān)系進(jìn)行了探索，使用中國1985—1998年間分省的有關(guān)數(shù)據(jù)，建立聯(lián)立方程組計量模型，對經(jīng)濟(jì)增長率、分配均等和財政分權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行了估計，認(rèn)為財政分權(quán)對于促進(jìn)中國的經(jīng)濟(jì)增長起到了重要作用，但這種正面影響并不是線性的。

也有研究認(rèn)為財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長起到負(fù)面作用。Zhang and Zou（1998）用人均省及省以下的財政支出與中央財政支出的比例衡量財政分權(quán)程度，并據(jù)此估計財政分權(quán)的影響，其研究結(jié)果表明1978—1992年中國的財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。張晏和龔六堂（2005）驗證了1986—2006年財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)效應(yīng)存在顯著的跨時差異和地區(qū)差異，1993年分稅制改革前財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的系數(shù)顯著為負(fù)，分稅制改革后財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的系數(shù)顯著為正。

但是，文獻(xiàn)對財政轉(zhuǎn)移支付影響經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)制研究還不夠深入。Zhang and Zou（1998）認(rèn)為財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)作用主要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，現(xiàn)階段的財政分權(quán)約束了中央政府進(jìn)行一些重要的基礎(chǔ)設(shè)施投資。林毅夫和劉志強(qiáng)（2002）認(rèn)為估計財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系只是階段性的成果，理解在中央—省談判過程中起關(guān)鍵作用的因素和機(jī)制非常重要。張晏和龔六堂（2005）認(rèn)為分稅制改革后政府之間政策協(xié)調(diào)能力的加強(qiáng)是促進(jìn)財政分權(quán)積極作用的重要原因之一，但是并沒有對這個假說進(jìn)行嚴(yán)格的實證檢驗。本文試圖分析并檢驗財政分權(quán)影響經(jīng)濟(jì)增長的一種可能的機(jī)制，即財政分權(quán)通過改善地方政府治理從而對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生正面影響。

從理論上講，分權(quán)化的制度安排可以向地方政府提供更大的經(jīng)濟(jì)激勵，促使地方政府通過努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得更多的財政收入。財政分權(quán)增強(qiáng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與財政收入的聯(lián)系，從而提高了地方政府通過改善政府治理來促進(jìn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)從而獲得財政收入的激勵。特別是，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，財政分權(quán)可能會增強(qiáng)地方政府打擊腐敗、保證司法公正和履行市場契約的責(zé)任，這對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤為重要。本文試圖通過實證分析，證明財政分權(quán)通過影響地方治理水平進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長。

本文重點分析財政分權(quán)和制造業(yè)的關(guān)系。制造業(yè)的增長對經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要。改革開放以來，我國利用勞動力價格低廉的比較優(yōu)勢，發(fā)展勞動密集型制造業(yè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，成為世界工廠。改革開放以來經(jīng)濟(jì)增加較快的省份基本上都經(jīng)歷了制造業(yè)的快速發(fā)展這個階段。制造業(yè)的發(fā)展需要復(fù)雜的分工協(xié)作，更加依賴于良好的治理環(huán)境。因此，財政分權(quán)如果改善了地方政府治理環(huán)境，那么對那些特別依賴于良好治理環(huán)境的制造行業(yè)的發(fā)展會產(chǎn)生更為有利的影響。

本文使用Rajan and Zingale（1998，2007）的方法來檢驗財政分權(quán)是否通過改善地方政府的治理水平進(jìn)而促進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展。Rajan and Zingale（1998，2007）認(rèn)為，檢驗?zāi)撤N機(jī)制是否有效，可以通過觀察在這種機(jī)制最可能發(fā)揮作用的地區(qū)，某些最可能受到這種機(jī)制影響的行業(yè)的增長是否存在差別來進(jìn)行檢驗。這里我們關(guān)注的產(chǎn)業(yè)特征是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對政府治理水平的敏感性，政府治理水平改善對那些特別有賴于良好治理環(huán)境的行業(yè)的正面影響會更加突出。如果財政分權(quán)通過改善治理環(huán)境進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，那么在得到財政分權(quán)程度更高的地區(qū)，對政府治理水平更加敏感的行業(yè)增長會更快。

本文利用1999—2007年各省制造業(yè)細(xì)分行業(yè)數(shù)據(jù)，運用回歸模型證實了這個推論，即在財政分權(quán)程度越高的地區(qū)，對政府治理水平更加敏感的制造業(yè)行業(yè)增長越快。這也證明了財政分權(quán)通過改善地方治理，進(jìn)而對更加依賴于政府治理水平的行業(yè)產(chǎn)生正面影響，從而有利于經(jīng)濟(jì)增長的假定。本文使用模型和相關(guān)數(shù)據(jù)，檢驗財政分權(quán)和制造業(yè)各細(xì)分行業(yè)增長的關(guān)系，并得出結(jié)論。

二、經(jīng)驗?zāi)Ｐ团c數(shù)據(jù)來源

1、實證模型

本文主要關(guān)注財政分權(quán)對制造業(yè)各個細(xì)分行業(yè)增長的影響。因此，本文的實證模型形式如下：

gij=const+αidshrij+β（fdi×govsensitivityj）+dj+si+εit（1）

其中，i指某一省、自治區(qū)或直轄市（以下簡稱?。琷表示制造業(yè)中的某一行業(yè)，gij是第i個省第j個行業(yè)增加值在某段時間內(nèi)的平均增長速度，const是常數(shù)項，idshrij是初始年份第i個省第j個行業(yè)增加值占制造業(yè)增加值的比重（加入這個變量以控制行業(yè)增長的收斂效應(yīng)），fdi是中央和某省i之間的分權(quán)程度，govsensitivityj是第j個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對政府治理水平的敏感程度，dj是行業(yè)固定效應(yīng)，si是地區(qū)固定效應(yīng)，εit是隨機(jī)擾動項。

要估計的關(guān)鍵參數(shù)是財政分權(quán)程度和行業(yè)發(fā)展對政府治理水平敏感程度乘積的系數(shù)β。如果財政分權(quán)改善了地方的治理水平，則在財政分權(quán)程度越高的省份，對政府治理水平敏感程度越高的行業(yè)的增長受到的正面影響會越大，可以預(yù)期β的值為正。

財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)，經(jīng)濟(jì)水平越高、經(jīng)濟(jì)增長越快，分權(quán)程度越高，使用傳統(tǒng)的計量模型分析財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響時存在內(nèi)生性問題。本文使用的地區(qū)固定效應(yīng)模型分析的是各個省內(nèi)不同行業(yè)之間增長的差異，每個省都有多個觀測值，結(jié)果不易受財政分權(quán)的決定因素的影響。即使財政分權(quán)主要取決于經(jīng)濟(jì)增長狀況，也不會嚴(yán)重影響省內(nèi)行業(yè)之間增長的差異，因果關(guān)系不可能反向。

通過關(guān)注控制了地區(qū)固定效應(yīng)和行業(yè)固定效應(yīng)后交叉項的效應(yīng)，而不是關(guān)注轉(zhuǎn)移支付的直接效應(yīng)，可以在很大程度上減少模型所需要的解釋變量。由于模型分析的制造業(yè)內(nèi)不同行業(yè)之間增長的差異，因此在模型中可以不用考慮影響制造業(yè)總體增長的因素、以及影響制造業(yè)相對于農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)增長差異的因素。橫截面回歸分析中存在的解釋變量之間的多重共線性問題、遺漏變量問題和變量測量誤差問題也可以在很大程度上被減弱。

2、對政府治理敏感性的度量

本文研究的關(guān)鍵是要找到能夠合理度量行業(yè)發(fā)展對政府治理水平依賴程度的指數(shù)。Levchenko（2007）在Blanchard and Kremer（1997）研究的基礎(chǔ)上構(gòu)造了這樣的指數(shù)。他們認(rèn)為，一般來說，一個行業(yè)從其他行業(yè)購買的中間投入越少，即這個行業(yè)越依賴于自身的投入，更多通過垂直一體化來實現(xiàn)內(nèi)部交易，這個行業(yè)就較少依賴于政府治理水平來保障市場交易。如果一個地區(qū)治理能力較弱，那些更依賴于通過外部交易購買中間投入的行業(yè)就可能扭曲自身的產(chǎn)業(yè)組織、減少市場交易，從而影響行業(yè)的發(fā)展。

行業(yè)的政府治理依賴指數(shù)可以根據(jù)投入產(chǎn)出表來計算。對某個行業(yè)i，從投入產(chǎn)出表可以得到這個行業(yè)從其他行業(yè)k購入的中間投入cki，用這個行業(yè)從其他行業(yè)k購入的中間投入除以行業(yè)i的所有中間投入之和得到系數(shù)aki=cki/將這個系數(shù)的平方值加總得到，這就是Herfindahl指數(shù)。Herfindahl指數(shù)乘以－1得到HERF指數(shù)，HERF指數(shù)的值介于－1和0之間。HERF指數(shù)為－1時，表明這個行業(yè)完全從自身購買中間投入，不從其它行業(yè)購買中間投入，這個行業(yè)就較少依賴于政府治理水平。HERF指數(shù)為0時，表明這個行業(yè)高度依賴于從其他行業(yè)購買中間投入，較少依賴于從行業(yè)自身購買中間投入，這個行業(yè)就更依賴于政府治理。

3、數(shù)據(jù)來源

從《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》得到1999—2007年制造業(yè)20個細(xì)分行業(yè)增加值的數(shù)據(jù)。由于本文使用的一個重要參數(shù)是衡量制造業(yè)各個細(xì)分行業(yè)對政府治理依賴程度的HERF指數(shù)，HERF指數(shù)需要根據(jù)投入產(chǎn)出表計算。中國投入產(chǎn)出表的制造業(yè)細(xì)分行業(yè)和《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》不一致。比較《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》和中國投入產(chǎn)出表的行業(yè)，經(jīng)過處理得到13個制造業(yè)細(xì)分行業(yè)的增加值數(shù)據(jù)，這些行業(yè)包括食品制造業(yè)、紡織業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、金屬冶煉及壓延加工業(yè)、金屬制品業(yè)、設(shè)備制造業(yè)、交通運輸設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、通信設(shè)備、計算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、儀器儀表及文化、辦公用機(jī)械制造業(yè)。進(jìn)一步對這些增加值數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，可以得到1999年各省制造業(yè)各個細(xì)分行業(yè)增加值占制造業(yè)增加值的比重，以及1999—2007年各省制造業(yè)各個細(xì)分行業(yè)增加值的平均增長速度。

本文先利用1997、2002、2007年的中國投入產(chǎn)出表計算1997、2002、2007年制造業(yè)各細(xì)分行業(yè)的HERF指數(shù)，然后進(jìn)行平均得到本文使用制造業(yè)各細(xì)分行業(yè)的HERF指數(shù)。

對于財政分權(quán)指標(biāo)，其度量仍然存在很多爭議（Lin and Liu，2000；Rodden，2004），張晏和龔六堂（2005）詳細(xì)討論了財政分權(quán)的各種衡量指標(biāo)?；诒疚牡难芯磕康?，這里采用預(yù)算內(nèi)政府財政收入和支出指標(biāo)，并且為控制政府支出規(guī)模與人口數(shù)量之間可能存在的正向關(guān)系，對該指標(biāo)進(jìn)行人均化，即分權(quán)指標(biāo)=各省人均財政收入（或支出）/中央人均財政收入（或支出）。該指標(biāo)可以看作是實際分權(quán)程度的一種度量，它代表了地方政府財政自主性的大小。財政分權(quán)程度越高，地方政府就越有激勵政策改善地方治理從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付是中央地方財政關(guān)系的重要組成部分。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付會影響中央政府和地方政府的實際收入和支出。稅收返還是將中央通過調(diào)整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益，目前中央對地方稅收返還包括增值稅、消費稅兩稅返還和所得稅基數(shù)返還。中央財政并不擁有稅收返還的分配權(quán)、使用權(quán)，這部分收入實際上是地方財政可自主安排使用的收入，在預(yù)算執(zhí)行中通過資金劃解直接留給地方。因此在運用財政收入計算財政分權(quán)時，需要在地方的預(yù)算財政收入基礎(chǔ)上加入稅收返還，而在中央的預(yù)算內(nèi)財政收入中扣除稅收返還。

中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付是中央為了平衡地方財力，對地方的財政撥款。雖然財政轉(zhuǎn)移支付會增加地方的財政支出水平，但是體現(xiàn)了中央對地方的財政控制，因此在運用財政支出計算分權(quán)程度時需要在地方的預(yù)算內(nèi)財政支出扣除轉(zhuǎn)移支付，而在中央的預(yù)算內(nèi)財政支出中增加轉(zhuǎn)移支付。

本文使用的兩個主要的度量財政分權(quán)的指標(biāo)是：fd1=各省含稅收返還的人均財政收入/扣除稅收返還后的中央人均財政收入；fd3=各省扣除轉(zhuǎn)移支付的人均財政支出/包含轉(zhuǎn)移支付的中央人均財政支出。為了分析不同度量指標(biāo)對結(jié)果的影響，也使用另外兩個度量財政分權(quán)的指標(biāo)：fd2=各省預(yù)算內(nèi)人均財政收入/中央預(yù)算內(nèi)人均財政收入；fd4=各省預(yù)算內(nèi)人均本級財政支出/中央預(yù)算內(nèi)人均財政支出。

1999—2007年中央預(yù)算內(nèi)財政收入和支出的數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》，分省預(yù)算內(nèi)財政收入和支出數(shù)據(jù)來自《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》。目前中央財政部門沒有公布中央對地方各省財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，所以本文使用間接法通過計算得到財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)。從《中國財政年鑒》可以獲得1999—2007年中央對地方的補(bǔ)助收入，從《地方財政統(tǒng)計資料》可以獲得1999—2007年中央對地方各省的稅收返還。中央對地方的補(bǔ)助收入減去中央對地方各省的稅收返還就等于中央對地方各省財政轉(zhuǎn)移支付。然后可以使用這些數(shù)據(jù)計算各個財政分權(quán)指標(biāo)1999—2007年的平均值。本文使用的變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1　主要變量的描述性統(tǒng)計

三、實證結(jié)果及分析

表1是運用模型（1）使用OLS方法估計的中央地方財政分權(quán)與制造業(yè)各細(xì)分行業(yè)增長關(guān)系（見表2）的實證結(jié)果。

表1各列初始行業(yè)增加值比重的系數(shù)為負(fù)，都在1%水平下顯著，表明產(chǎn)業(yè)增長存在收斂效應(yīng)。表1第（1）～（4）列估計的財政分權(quán)和HERF指數(shù)乘積的系數(shù)都為正，且表1第（1）～（3）列的值在10%水平下顯著，表明財政分權(quán)程度越高的省份，對政府治理水平依賴越高的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)增長越快。

表1第（1）列和第（3）列估計的結(jié)果比較接近。因為使用加上稅收返還后的地方財政收入和扣除轉(zhuǎn)移支付后的地方財政支出比較接近，因此度量的財政分權(quán)指數(shù)也比較接近，這兩個指標(biāo)也能比較合理反映中央和地方之間的實際分權(quán)程度。

表1第（2）列的結(jié)果顯著為正，但比表1第（1）列的結(jié)果減少約46%。不考慮稅收返還的地方財政收入沒有完全反映地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵，從而低估了地方政府通過改善治理從而獲得財政收入的努力。表1第（4）列的結(jié)果盡管為正但不顯著。因為轉(zhuǎn)移支付和地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的努力并無直接關(guān)系，使用包含轉(zhuǎn)移支付的地方財政支出度量的財政分權(quán)并不是度量財政分權(quán)程度的合理指標(biāo)。

財政分權(quán)指標(biāo)A的標(biāo)準(zhǔn)差為2.449，HERF指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)差為0.103，說明如果某省財政分權(quán)程度提高一個標(biāo)準(zhǔn)差，該省某產(chǎn)業(yè)的HERF指數(shù)相對于另一個產(chǎn)業(yè)高一個標(biāo)準(zhǔn)差，在該省這個行業(yè)的增長率會相對于另一個產(chǎn)業(yè)高1.22個百分點。說明對政府治理水平依賴程度高的行業(yè)在財政分權(quán)程度更高的省份增長更快。

表1第（1）的被解釋變量是名義變量，反映的是制造業(yè)各細(xì)分行業(yè)名義增加值的相對增長率。名義增加值的增長可以分為兩部分，即實際增加值的增長和價格指數(shù)的增長。表1第（5）～（8）列運用OLS方法估計了財政分權(quán)對制造業(yè)各行業(yè)增加值實際增長的效應(yīng)。估計的結(jié)果與第（1）～（4）列的結(jié)果非常接近，說明使用增加值名義增長率不會對結(jié)果產(chǎn)生很大的影響。

四、結(jié)論

本文對財政分權(quán)影響地方經(jīng)濟(jì)增長的一種可能的機(jī)制進(jìn)行檢驗，即財政分權(quán)通過改善地方治理水平進(jìn)而對地方經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生正面影響。利用1999—2007年各省制造業(yè)細(xì)分行業(yè)面板數(shù)據(jù)，運用Rajan and Zingale（1998，2007）檢驗機(jī)制有效性的方法，發(fā)現(xiàn)在財政分權(quán)程度越高的省份，制造業(yè)中對治理水平要求越高的行業(yè)增長越快。這個結(jié)果證實了財政分權(quán)通過改善地方政府治理，從而有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的假說。

近年來，我國財政收入中中央財政收入的比重不斷上升，而地方財政收入的比重不斷下降。雖然中央會通過轉(zhuǎn)移支付將很大一部分中央財政收入通過轉(zhuǎn)移支付重新分配給地方政府，但是轉(zhuǎn)移支付和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的努力程度并無直接關(guān)系，無助于提高地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的積極性。地方政府財政收入比重下降，會降低地方政府通過改善政府治理從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的努力，而不利于經(jīng)濟(jì)的增長。本文的實證研究也證明了較高的地方財政收入比重，即較高的財政分權(quán)程度能提高經(jīng)濟(jì)的增長。

本文的研究說明為了促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速的發(fā)展，要對我國中央和地方的財政分配關(guān)系進(jìn)行改革，適當(dāng)增加地方預(yù)算內(nèi)財政收入比重，擴(kuò)大中央和地方政府的分權(quán)程度。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：熊亞）