劉　明

（中央財經大學　稅務學院，北京　100081）

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財政分權對地方政府治理和經濟增長的影響

劉明

（中央財經大學稅務學院，北京100081）

摘要：本文對財政分權影響地方經濟增長的一種可能的機制進行實證檢驗，即財政分權通過改善地方治理水平進而對地方經濟增長產生正面影響。利用1999—2007年各省制造業(yè)細分行業(yè)面板數(shù)據(jù)，運用計量模型進行實證分析，發(fā)現(xiàn)在財政分權程度越高的省份，制造業(yè)中對治理水平要求越高的行業(yè)增長越快。這個結果證實了財政分權通過改善地方政府治理，從而有利于地區(qū)經濟增長的假說。本文的研究說明為了促進我國地方政府治理水平的提高和地區(qū)經濟的發(fā)展，應適當增加地方預算內財政收入比重，擴大地方政府分權程度。

關鍵詞：財政分權；政府治理；制造業(yè)增長

一、文獻綜述

財政分權制度是我國財政體制的重要組成部分。改革開放以來我國的分權式改革，被普遍認為是產生中國經濟增長奇跡的一個關鍵性制度安排。

國內外對我國財政分權對經濟增長影響進行了大量研究。大部分研究認為財政分權促進了經濟增長。馬駿（1997）選用省級政府的平均留成比例作為衡量財政分權的指標，發(fā)現(xiàn)財政分權促進了中國的經濟增長。林毅夫和劉志強（2002）使用邊際留成比例衡量財政分權，選擇了28個省級政府1985—1993年的數(shù)據(jù)進行研究，結論認為財政分權主要通過提高資源配置的效率而不是促進投資來推動經濟增長。喬寶云（2002）就財政分權對于經濟增長和財政資源分配均等的影響以及兩者之間的取舍關系進行了探索，使用中國1985—1998年間分省的有關數(shù)據(jù)，建立聯(lián)立方程組計量模型，對經濟增長率、分配均等和財政分權之間的關系進行了估計，認為財政分權對于促進中國的經濟增長起到了重要作用，但這種正面影響并不是線性的。

也有研究認為財政分權對經濟增長起到負面作用。Zhang and Zou（1998）用人均省及省以下的財政支出與中央財政支出的比例衡量財政分權程度，并據(jù)此估計財政分權的影響，其研究結果表明1978—1992年中國的財政分權與經濟增長之間存在著負相關關系。張晏和龔六堂（2005）驗證了1986—2006年財政分權和經濟增長的關系，發(fā)現(xiàn)財政分權效應存在顯著的跨時差異和地區(qū)差異，1993年分稅制改革前財政分權與經濟增長的系數(shù)顯著為負，分稅制改革后財政分權與經濟增長的系數(shù)顯著為正。

但是，文獻對財政轉移支付影響經濟增長的機制研究還不夠深入。Zhang and Zou（1998）認為財政分權對經濟增長的負作用主要和經濟發(fā)展階段有關，現(xiàn)階段的財政分權約束了中央政府進行一些重要的基礎設施投資。林毅夫和劉志強（2002）認為估計財政分權和經濟增長的關系只是階段性的成果，理解在中央—省談判過程中起關鍵作用的因素和機制非常重要。張晏和龔六堂（2005）認為分稅制改革后政府之間政策協(xié)調能力的加強是促進財政分權積極作用的重要原因之一，但是并沒有對這個假說進行嚴格的實證檢驗。本文試圖分析并檢驗財政分權影響經濟增長的一種可能的機制，即財政分權通過改善地方政府治理從而對經濟增長產生正面影響。

從理論上講，分權化的制度安排可以向地方政府提供更大的經濟激勵，促使地方政府通過努力發(fā)展經濟獲得更多的財政收入。財政分權增強了地區(qū)經濟增長與財政收入的聯(lián)系，從而提高了地方政府通過改善政府治理來促進發(fā)展經濟從而獲得財政收入的激勵。特別是，為了促進經濟增長，財政分權可能會增強地方政府打擊腐敗、保證司法公正和履行市場契約的責任，這對于經濟的發(fā)展尤為重要。本文試圖通過實證分析，證明財政分權通過影響地方治理水平進而促進地方經濟的增長。

本文重點分析財政分權和制造業(yè)的關系。制造業(yè)的增長對經濟增長至關重要。改革開放以來，我國利用勞動力價格低廉的比較優(yōu)勢，發(fā)展勞動密集型制造業(yè)，促進了經濟的快速發(fā)展，成為世界工廠。改革開放以來經濟增加較快的省份基本上都經歷了制造業(yè)的快速發(fā)展這個階段。制造業(yè)的發(fā)展需要復雜的分工協(xié)作，更加依賴于良好的治理環(huán)境。因此，財政分權如果改善了地方政府治理環(huán)境，那么對那些特別依賴于良好治理環(huán)境的制造行業(yè)的發(fā)展會產生更為有利的影響。

本文使用Rajan and Zingale（1998，2007）的方法來檢驗財政分權是否通過改善地方政府的治理水平進而促進制造業(yè)的發(fā)展。Rajan and Zingale（1998，2007）認為，檢驗某種機制是否有效，可以通過觀察在這種機制最可能發(fā)揮作用的地區(qū)，某些最可能受到這種機制影響的行業(yè)的增長是否存在差別來進行檢驗。這里我們關注的產業(yè)特征是產業(yè)的發(fā)展對政府治理水平的敏感性，政府治理水平改善對那些特別有賴于良好治理環(huán)境的行業(yè)的正面影響會更加突出。如果財政分權通過改善治理環(huán)境進而影響產業(yè)的發(fā)展，那么在得到財政分權程度更高的地區(qū)，對政府治理水平更加敏感的行業(yè)增長會更快。

本文利用1999—2007年各省制造業(yè)細分行業(yè)數(shù)據(jù)，運用回歸模型證實了這個推論，即在財政分權程度越高的地區(qū)，對政府治理水平更加敏感的制造業(yè)行業(yè)增長越快。這也證明了財政分權通過改善地方治理，進而對更加依賴于政府治理水平的行業(yè)產生正面影響，從而有利于經濟增長的假定。本文使用模型和相關數(shù)據(jù)，檢驗財政分權和制造業(yè)各細分行業(yè)增長的關系，并得出結論。

二、經驗模型與數(shù)據(jù)來源

1、實證模型

本文主要關注財政分權對制造業(yè)各個細分行業(yè)增長的影響。因此，本文的實證模型形式如下：

gij=const+αidshrij+β（fdi×govsensitivityj）+dj+si+εit（1）

其中，i指某一省、自治區(qū)或直轄市（以下簡稱?。?，j表示制造業(yè)中的某一行業(yè)，gij是第i個省第j個行業(yè)增加值在某段時間內的平均增長速度，const是常數(shù)項，idshrij是初始年份第i個省第j個行業(yè)增加值占制造業(yè)增加值的比重（加入這個變量以控制行業(yè)增長的收斂效應），fdi是中央和某省i之間的分權程度，govsensitivityj是第j個產業(yè)的發(fā)展對政府治理水平的敏感程度，dj是行業(yè)固定效應，si是地區(qū)固定效應，εit是隨機擾動項。

要估計的關鍵參數(shù)是財政分權程度和行業(yè)發(fā)展對政府治理水平敏感程度乘積的系數(shù)β。如果財政分權改善了地方的治理水平，則在財政分權程度越高的省份，對政府治理水平敏感程度越高的行業(yè)的增長受到的正面影響會越大，可以預期β的值為正。

財政分權和經濟發(fā)展狀況有關，經濟水平越高、經濟增長越快，分權程度越高，使用傳統(tǒng)的計量模型分析財政分權對經濟增長的影響時存在內生性問題。本文使用的地區(qū)固定效應模型分析的是各個省內不同行業(yè)之間增長的差異，每個省都有多個觀測值，結果不易受財政分權的決定因素的影響。即使財政分權主要取決于經濟增長狀況，也不會嚴重影響省內行業(yè)之間增長的差異，因果關系不可能反向。

通過關注控制了地區(qū)固定效應和行業(yè)固定效應后交叉項的效應，而不是關注轉移支付的直接效應，可以在很大程度上減少模型所需要的解釋變量。由于模型分析的制造業(yè)內不同行業(yè)之間增長的差異，因此在模型中可以不用考慮影響制造業(yè)總體增長的因素、以及影響制造業(yè)相對于農業(yè)和服務業(yè)增長差異的因素。橫截面回歸分析中存在的解釋變量之間的多重共線性問題、遺漏變量問題和變量測量誤差問題也可以在很大程度上被減弱。

2、對政府治理敏感性的度量

本文研究的關鍵是要找到能夠合理度量行業(yè)發(fā)展對政府治理水平依賴程度的指數(shù)。Levchenko（2007）在Blanchard and Kremer（1997）研究的基礎上構造了這樣的指數(shù)。他們認為，一般來說，一個行業(yè)從其他行業(yè)購買的中間投入越少，即這個行業(yè)越依賴于自身的投入，更多通過垂直一體化來實現(xiàn)內部交易，這個行業(yè)就較少依賴于政府治理水平來保障市場交易。如果一個地區(qū)治理能力較弱，那些更依賴于通過外部交易購買中間投入的行業(yè)就可能扭曲自身的產業(yè)組織、減少市場交易，從而影響行業(yè)的發(fā)展。

行業(yè)的政府治理依賴指數(shù)可以根據(jù)投入產出表來計算。對某個行業(yè)i，從投入產出表可以得到這個行業(yè)從其他行業(yè)k購入的中間投入cki，用這個行業(yè)從其他行業(yè)k購入的中間投入除以行業(yè)i的所有中間投入之和得到系數(shù)aki=cki/將這個系數(shù)的平方值加總得到，這就是Herfindahl指數(shù)。Herfindahl指數(shù)乘以－1得到HERF指數(shù)，HERF指數(shù)的值介于－1和0之間。HERF指數(shù)為－1時，表明這個行業(yè)完全從自身購買中間投入，不從其它行業(yè)購買中間投入，這個行業(yè)就較少依賴于政府治理水平。HERF指數(shù)為0時，表明這個行業(yè)高度依賴于從其他行業(yè)購買中間投入，較少依賴于從行業(yè)自身購買中間投入，這個行業(yè)就更依賴于政府治理。

3、數(shù)據(jù)來源

從《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》得到1999—2007年制造業(yè)20個細分行業(yè)增加值的數(shù)據(jù)。由于本文使用的一個重要參數(shù)是衡量制造業(yè)各個細分行業(yè)對政府治理依賴程度的HERF指數(shù)，HERF指數(shù)需要根據(jù)投入產出表計算。中國投入產出表的制造業(yè)細分行業(yè)和《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》不一致。比較《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》和中國投入產出表的行業(yè)，經過處理得到13個制造業(yè)細分行業(yè)的增加值數(shù)據(jù)，這些行業(yè)包括食品制造業(yè)、紡織業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)、化學工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、金屬冶煉及壓延加工業(yè)、金屬制品業(yè)、設備制造業(yè)、交通運輸設備制造業(yè)、電氣機械及器材制造業(yè)、通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)、儀器儀表及文化、辦公用機械制造業(yè)。進一步對這些增加值數(shù)據(jù)進行處理，可以得到1999年各省制造業(yè)各個細分行業(yè)增加值占制造業(yè)增加值的比重，以及1999—2007年各省制造業(yè)各個細分行業(yè)增加值的平均增長速度。

本文先利用1997、2002、2007年的中國投入產出表計算1997、2002、2007年制造業(yè)各細分行業(yè)的HERF指數(shù)，然后進行平均得到本文使用制造業(yè)各細分行業(yè)的HERF指數(shù)。

對于財政分權指標，其度量仍然存在很多爭議（Lin and Liu，2000；Rodden，2004），張晏和龔六堂（2005）詳細討論了財政分權的各種衡量指標?；诒疚牡难芯磕康?，這里采用預算內政府財政收入和支出指標，并且為控制政府支出規(guī)模與人口數(shù)量之間可能存在的正向關系，對該指標進行人均化，即分權指標=各省人均財政收入（或支出）/中央人均財政收入（或支出）。該指標可以看作是實際分權程度的一種度量，它代表了地方政府財政自主性的大小。財政分權程度越高，地方政府就越有激勵政策改善地方治理從而促進經濟增長。

稅收返還和轉移支付是中央地方財政關系的重要組成部分。稅收返還和轉移支付會影響中央政府和地方政府的實際收入和支出。稅收返還是將中央通過調整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益，目前中央對地方稅收返還包括增值稅、消費稅兩稅返還和所得稅基數(shù)返還。中央財政并不擁有稅收返還的分配權、使用權，這部分收入實際上是地方財政可自主安排使用的收入，在預算執(zhí)行中通過資金劃解直接留給地方。因此在運用財政收入計算財政分權時，需要在地方的預算財政收入基礎上加入稅收返還，而在中央的預算內財政收入中扣除稅收返還。

中央對地方的財政轉移支付是中央為了平衡地方財力，對地方的財政撥款。雖然財政轉移支付會增加地方的財政支出水平，但是體現(xiàn)了中央對地方的財政控制，因此在運用財政支出計算分權程度時需要在地方的預算內財政支出扣除轉移支付，而在中央的預算內財政支出中增加轉移支付。

本文使用的兩個主要的度量財政分權的指標是：fd1=各省含稅收返還的人均財政收入/扣除稅收返還后的中央人均財政收入；fd3=各省扣除轉移支付的人均財政支出/包含轉移支付的中央人均財政支出。為了分析不同度量指標對結果的影響，也使用另外兩個度量財政分權的指標：fd2=各省預算內人均財政收入/中央預算內人均財政收入；fd4=各省預算內人均本級財政支出/中央預算內人均財政支出。

1999—2007年中央預算內財政收入和支出的數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》，分省預算內財政收入和支出數(shù)據(jù)來自《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》。目前中央財政部門沒有公布中央對地方各省財政轉移支付數(shù)據(jù)，所以本文使用間接法通過計算得到財政轉移支付的數(shù)據(jù)。從《中國財政年鑒》可以獲得1999—2007年中央對地方的補助收入，從《地方財政統(tǒng)計資料》可以獲得1999—2007年中央對地方各省的稅收返還。中央對地方的補助收入減去中央對地方各省的稅收返還就等于中央對地方各省財政轉移支付。然后可以使用這些數(shù)據(jù)計算各個財政分權指標1999—2007年的平均值。本文使用的變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1　主要變量的描述性統(tǒng)計

三、實證結果及分析

表1是運用模型（1）使用OLS方法估計的中央地方財政分權與制造業(yè)各細分行業(yè)增長關系（見表2）的實證結果。

表1各列初始行業(yè)增加值比重的系數(shù)為負，都在1%水平下顯著，表明產業(yè)增長存在收斂效應。表1第（1）～（4）列估計的財政分權和HERF指數(shù)乘積的系數(shù)都為正，且表1第（1）～（3）列的值在10%水平下顯著，表明財政分權程度越高的省份，對政府治理水平依賴越高的制造業(yè)產業(yè)增長越快。

表1第（1）列和第（3）列估計的結果比較接近。因為使用加上稅收返還后的地方財政收入和扣除轉移支付后的地方財政支出比較接近，因此度量的財政分權指數(shù)也比較接近，這兩個指標也能比較合理反映中央和地方之間的實際分權程度。

表1第（2）列的結果顯著為正，但比表1第（1）列的結果減少約46%。不考慮稅收返還的地方財政收入沒有完全反映地方政府發(fā)展經濟的激勵，從而低估了地方政府通過改善治理從而獲得財政收入的努力。表1第（4）列的結果盡管為正但不顯著。因為轉移支付和地方政府促進經濟的努力并無直接關系，使用包含轉移支付的地方財政支出度量的財政分權并不是度量財政分權程度的合理指標。

財政分權指標A的標準差為2.449，HERF指數(shù)的標準差為0.103，說明如果某省財政分權程度提高一個標準差，該省某產業(yè)的HERF指數(shù)相對于另一個產業(yè)高一個標準差，在該省這個行業(yè)的增長率會相對于另一個產業(yè)高1.22個百分點。說明對政府治理水平依賴程度高的行業(yè)在財政分權程度更高的省份增長更快。

表1第（1）的被解釋變量是名義變量，反映的是制造業(yè)各細分行業(yè)名義增加值的相對增長率。名義增加值的增長可以分為兩部分，即實際增加值的增長和價格指數(shù)的增長。表1第（5）～（8）列運用OLS方法估計了財政分權對制造業(yè)各行業(yè)增加值實際增長的效應。估計的結果與第（1）～（4）列的結果非常接近，說明使用增加值名義增長率不會對結果產生很大的影響。

四、結論

本文對財政分權影響地方經濟增長的一種可能的機制進行檢驗，即財政分權通過改善地方治理水平進而對地方經濟增長產生正面影響。利用1999—2007年各省制造業(yè)細分行業(yè)面板數(shù)據(jù)，運用Rajan and Zingale（1998，2007）檢驗機制有效性的方法，發(fā)現(xiàn)在財政分權程度越高的省份，制造業(yè)中對治理水平要求越高的行業(yè)增長越快。這個結果證實了財政分權通過改善地方政府治理，從而有利于地區(qū)經濟增長的假說。

近年來，我國財政收入中中央財政收入的比重不斷上升，而地方財政收入的比重不斷下降。雖然中央會通過轉移支付將很大一部分中央財政收入通過轉移支付重新分配給地方政府，但是轉移支付和地方政府發(fā)展經濟的努力程度并無直接關系，無助于提高地方政府促進經濟增長的積極性。地方政府財政收入比重下降，會降低地方政府通過改善政府治理從而促進經濟增長的努力，而不利于經濟的增長。本文的實證研究也證明了較高的地方財政收入比重，即較高的財政分權程度能提高經濟的增長。

本文的研究說明為了促進我國經濟持續(xù)健康快速的發(fā)展，要對我國中央和地方的財政分配關系進行改革，適當增加地方預算內財政收入比重，擴大中央和地方政府的分權程度。

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（責任編輯：熊亞）