毛德忠

（四川省林業(yè)廳，四川 成都 610081）

四川省落實(shí)森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的調(diào)研

毛德忠

（四川省林業(yè)廳，四川 成都 610081）

2016年7月至8月，我們通過(guò)書(shū)面調(diào)研、召開(kāi)座談會(huì)等形式向各級(jí)林業(yè)部門(mén)了解貫徹落實(shí)森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的情況，并與相關(guān)人員進(jìn)行座談研討。通過(guò)調(diào)研，對(duì)四川省貫徹落實(shí)森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有了比較全面的了解。

1 貫徹落實(shí)森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制情況

我省各級(jí)政府按照《森林防火條例》規(guī)定，認(rèn)真落實(shí)森林防火地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制）。

1.1 出臺(tái)地方性法規(guī)予以保障

2014年1月1日起實(shí)施的《四川省森林防火條例》明確規(guī)定：森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立森林防火責(zé)任制度，簽訂森林防火責(zé)任書(shū)，并將森林防火工作納入目標(biāo)考核管理。

1.2 強(qiáng)化森林防火指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)

省級(jí)層面，由分管林業(yè)工作的副省長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)；市（州）級(jí)層面，涼山州由州長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)，其余20個(gè)市（州）由分管林業(yè)工作的副市（州）長(zhǎng)擔(dān)任指揮長(zhǎng)；縣級(jí)層面，43%的縣（市、區(qū)）政府一把手擔(dān)任指揮長(zhǎng)，其中重點(diǎn)林區(qū)為76%；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)層面，92%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一把手擔(dān)任指揮長(zhǎng)，其中重點(diǎn)林區(qū)為98%。8個(gè)市（州）林業(yè)部門(mén)、38個(gè)縣（市、區(qū)）林業(yè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子配備了專(zhuān)職副指揮長(zhǎng)。從調(diào)查的情況看，有森林防火任務(wù)的縣級(jí)政府建立了森林防火指揮部為常設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，94%的縣級(jí)政府明確將辦公室設(shè)在縣級(jí)林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)日常工作。由于縣級(jí)林業(yè)部門(mén)機(jī)構(gòu)規(guī)模小、下屬機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)有限，40%的縣級(jí)林業(yè)部門(mén)未就森林防火工作單獨(dú)設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下屬機(jī)構(gòu)，很少核定編制，具體從事此項(xiàng)工作的人員來(lái)自于多種渠道，身份不一，80%為行政、事業(yè)編制人員。

1.3 強(qiáng)化責(zé)任體系建設(shè)

我省各級(jí)政府嚴(yán)格實(shí)行森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、部門(mén)分工負(fù)責(zé)制、林主管護(hù)責(zé)任制。省、市（州）、縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組、農(nóng)戶(hù)層層簽訂了森林防火責(zé)任書(shū)，明確了各類(lèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)主的森林防火主體責(zé)任，共簽訂各類(lèi)森林防火責(zé)任書(shū)200余萬(wàn)份。涼山、甘孜、阿壩、攀枝花、綿陽(yáng)等地黨委主要領(lǐng)導(dǎo)親自安排部署森林防火工作。涼山州委書(shū)記林書(shū)成要求全州森林防火部門(mén)高森林火險(xiǎn)期間一律取消休假，全員上崗。各市、州政府召開(kāi)會(huì)議部署高森林火險(xiǎn)期間森林防火工作，甘孜、成都、攀枝花、宜賓、雅安、樂(lè)山、遂寧等地政府分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)督查。

1.4 靠前指揮撲救森林火災(zāi)

一旦發(fā)生森林火災(zāi)，我省各級(jí)政府按照森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案或處置辦法的規(guī)定，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)第一時(shí)間趕赴火場(chǎng)組織撲救并及時(shí)上報(bào)情況，遇較大以上森林火災(zāi)發(fā)生，縣級(jí)政府一把手親赴火場(chǎng)指揮撲救森林火災(zāi)。2016年3月發(fā)生在涼山州冕寧縣瀘沽鎮(zhèn)的森林火災(zāi)，州長(zhǎng)羅涼清親赴火場(chǎng)協(xié)調(diào)指揮、部署安排森林火災(zāi)撲救工作；2014年4月發(fā)生在甘孜州康定縣沙德鄉(xiāng)的森林火災(zāi)，時(shí)任甘孜州委書(shū)記胡昌升親臨火場(chǎng)組織指揮撲救。

1.5 嚴(yán)格責(zé)任追究

甘孜州、涼山州、巴中市等地相繼出臺(tái)森林防火工作責(zé)任追究暫行辦法。2015年以來(lái)，全省共有53名相關(guān)責(zé)任人分別受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分和相應(yīng)處理。成都市、涼山州、米易縣先后對(duì)森林火災(zāi)頻發(fā)的縣（市、區(qū)）或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展約談，進(jìn)一步增強(qiáng)了責(zé)任感。

通過(guò)深入調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，凡是一把手高度重視森林防火工作的地方，森林防火工作就呈現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)投入多、防控舉措實(shí)、群眾意識(shí)高、森林火災(zāi)少等特點(diǎn)。自2015年起，甘孜州開(kāi)展森林防火黨政同責(zé)制，2015年與2014年相比，該州森林火災(zāi)起數(shù)下降70.6%，火場(chǎng)過(guò)火面積下降67.6%，受害森林面積下降68.8%。

2 對(duì)森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)的理解

2.1 關(guān)于內(nèi)涵的理解

行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是世界上許多國(guó)家普遍采用的一項(xiàng)行政管理制度，一般來(lái)說(shuō)，它是指各級(jí)行政首長(zhǎng)在其任期內(nèi)要對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)的行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等事務(wù)負(fù)總責(zé)的一項(xiàng)制度。森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中的一個(gè)方面，它是指各級(jí)人民政府的行政首長(zhǎng)在其任期內(nèi)要對(duì)本轄區(qū)的預(yù)防和撲救森林火災(zāi)負(fù)責(zé)，即指省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)“四長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制，一級(jí)抓一級(jí)。各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的森林防火工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一指揮，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是主要責(zé)任人，林業(yè)部門(mén)等成員單位領(lǐng)導(dǎo)按照職責(zé)分工負(fù)相應(yīng)責(zé)任，層層簽訂責(zé)任狀。森林防火工作的長(zhǎng)期性和廣泛性、火災(zāi)撲救的艱巨性和時(shí)效性，決定了這項(xiàng)工作必須堅(jiān)持在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下?！袄洗箅y，老大重視就不難”。建立森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制旨在進(jìn)一步提高各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)森林防火重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)做好森林防火工作的責(zé)任感和緊迫感，強(qiáng)化對(duì)森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，真正將其納入各級(jí)政府重要議事日程，高度重視、精心組織、周密部署，推動(dòng)形成政府負(fù)總責(zé)、全社會(huì)齊抓共管的森林防火工作機(jī)制，充分動(dòng)員和利用各方面的力量和資源，將森林防火各項(xiàng)措施落實(shí)到位，有效遏制森林火災(zāi)發(fā)生。

2.2 關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)的理解

森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制涵蓋了森林火災(zāi)預(yù)防和撲救的全過(guò)程，預(yù)防要落實(shí)，撲救要措施到位，衡量其是否落實(shí)到位的具體標(biāo)準(zhǔn)主要有以下5點(diǎn)。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)以上各級(jí)森林防火指揮部及其辦事機(jī)構(gòu)是否健全穩(wěn)定，高效精干。二是森林防火指揮部是否明確其成員單位的森林防火責(zé)任區(qū)，簽訂防火責(zé)任狀，加強(qiáng)對(duì)火災(zāi)預(yù)防工作的領(lǐng)導(dǎo)，并經(jīng)常深入責(zé)任區(qū)督促檢查，幫助解決實(shí)際問(wèn)題。三是縣級(jí)以上地方人民政府是否將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及政府年度工作計(jì)劃，并按年度組織實(shí)施。四是森林火災(zāi)預(yù)防、撲救、裝備和隊(duì)伍建設(shè)等經(jīng)費(fèi)列入縣級(jí)以上地方人民政府本級(jí)財(cái)政預(yù)算，安排專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并根據(jù)實(shí)際需要逐年增加。五是一旦發(fā)生森林火災(zāi)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，特別是“一把手”是否及時(shí)深入現(xiàn)場(chǎng)組織指揮撲救。

3 在貫徹落實(shí)過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題

3.1 落實(shí)不夠到位

行政首長(zhǎng)的工作千頭萬(wàn)緒，各項(xiàng)工作都非常重要，具體在落實(shí)時(shí)，往往讓行政首長(zhǎng)顧此失彼，具體抓工作還是由分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，一把手主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)森林防火工作的宏觀掌控和發(fā)生森林火災(zāi)親臨現(xiàn)場(chǎng)靠前指揮。雖然森林防火工作是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但在森林資源較少的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）執(zhí)行較難，主要表現(xiàn)在防火責(zé)任寫(xiě)在文件上，說(shuō)在口頭上，根本沒(méi)有落實(shí)在行動(dòng)上。

3.2 監(jiān)管機(jī)制缺失

森林防火工作實(shí)行縱向管理，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）是一級(jí)政府，從上至下沒(méi)有有效的監(jiān)管機(jī)制和制約措施，以致監(jiān)督管理不到位。個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還存在麻痹思想和認(rèn)識(shí)不到位的問(wèn)題，認(rèn)為燒點(diǎn)林子不是很大的問(wèn)題等。

3.3 問(wèn)責(zé)程序沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

相關(guān)部門(mén)基本上是按照森林火災(zāi)發(fā)生等級(jí)來(lái)決定是否需要問(wèn)責(zé)，一把手是否應(yīng)被追責(zé)靠天、靠運(yùn)氣的多，因防火工作措施未完全落實(shí)而進(jìn)行問(wèn)責(zé)的情況基本沒(méi)有，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督僅限于檢查、暗訪、調(diào)研、約談。森林防火工作問(wèn)責(zé)制度不健全，造成問(wèn)責(zé)主體不明確，問(wèn)責(zé)內(nèi)容不明確，問(wèn)責(zé)形式不明確，沒(méi)有統(tǒng)一的由誰(shuí)問(wèn)責(zé)、怎樣問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，從而使問(wèn)責(zé)追究不嚴(yán)格，不能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

4 強(qiáng)化森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的建議

4.1 強(qiáng)化森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

做好森林防火工作，群眾是基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。實(shí)踐證明，領(lǐng)導(dǎo)重視的地方，森林防火工作就有特色。因此，落實(shí)好以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為主的各項(xiàng)責(zé)任制度是防火工作成敗的關(guān)鍵。要進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，按照“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，齊抓共管，轄區(qū)負(fù)責(zé)”的原則，劃定包片責(zé)任區(qū)，層層簽訂責(zé)任狀，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，切實(shí)做到林有人管、火有人撲，責(zé)有人擔(dān)。國(guó)家層面上，由國(guó)務(wù)院分管林業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長(zhǎng)；省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，由一把手擔(dān)任指揮長(zhǎng)，切實(shí)強(qiáng)化政府對(duì)森林防火工作的領(lǐng)導(dǎo)。建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制和目標(biāo)考核管理辦法,將森林防火工作納入政府目標(biāo)考核之中。

4.2 明確問(wèn)責(zé)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

一是行政責(zé)任。建立完善森林防火實(shí)績(jī)考核制度和責(zé)任追究制度，對(duì)失職、瀆職或防火責(zé)任制不落實(shí)而引起森林火災(zāi)和造成重大損失的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。二是推進(jìn)黨政同責(zé)制。2014年，我省甘孜州出臺(tái)《甘孜藏族自治州森林草原防火工作責(zé)任追究暫行辦法》，規(guī)定森林防火工作實(shí)行黨政同責(zé)制?！掇k法》實(shí)行以來(lái)，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)齊抓共管森林防火工作，取得了顯著成效。這種機(jī)制可供各地借鑒。三是法律責(zé)任。對(duì)因領(lǐng)導(dǎo)不力造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成刑事犯罪的移交司法機(jī)關(guān)處理。

4.3 推行森林防火工作責(zé)任金保障機(jī)制

2016年，我省甘孜州、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組同步實(shí)行森林防火工作責(zé)任金保障機(jī)制，通過(guò)向州黨委書(shū)記、州長(zhǎng)，縣（市）黨委書(shū)記、縣（市）長(zhǎng)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書(shū)記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)，村支書(shū)、村委會(huì)主任等收取森林防火工作責(zé)任金，并嚴(yán)格獎(jiǎng)懲機(jī)制，全面提高了各級(jí)一把手的工作主動(dòng)性和積極性。推行森林防火工作責(zé)任金保障機(jī)制可以向各級(jí)一把手加壓力，從而激發(fā)他們的工作動(dòng)力。

（責(zé)任編輯：陳小華）

2016-11-09