文彬

（云南省林業(yè)廳，云南 昆明 650224）

云南省森林防火行政首長負責(zé)制的實踐與思考

文彬

（云南省林業(yè)廳，云南 昆明 650224）

1 云南省貫徹落實森林防火行政首長負責(zé)制情況

落實森林防火地方各級人民政府行政首長負責(zé)制（以下簡稱“行政首長負責(zé)制”）一直是我省森林防火工作核心和最主要抓手，經(jīng)過多年的努力，我省建立了完善的以落實行政首長負責(zé)制為核心的森林防火責(zé)任體系和預(yù)防、撲救、保障三大機制，有力促進了森林防火工作的開展。

1.1 將行政首長負責(zé)制寫入地方性法規(guī)

2012年3月31日，云南省人大常委會通過了新修訂的《云南省森林防火條例》，其中第4條對行政首長負責(zé)制進行了明確規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對森林防火工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全政府負總責(zé)的森林防火工作目標管理責(zé)任制，實行行政首長負責(zé)制。政府主要負責(zé)人是森林防火工作第一責(zé)任人，分管負責(zé)人是主要責(zé)任人。將森林防火行政首長負責(zé)制寫進云南省地方性法規(guī)，為督促各級政府落實森林防火責(zé)任，開展森林防火工作提供了制度性的根本保障。

1.2 政府間層層簽訂責(zé)任狀開展檢查考核

從1996年起，省政府與16個州市政府每5年簽訂一次《云南省森林防火目標管理責(zé)任狀》，突出政府應(yīng)該完成的林火控制、責(zé)任落實、資金保障、工作措施、隊伍建設(shè)、應(yīng)急處置6個大項的工作目標和考核內(nèi)容，并按年度對各州市人民政府進行量化檢查考核，州（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也層層簽訂了《森林防火目標管理責(zé)任狀》，實行績效管理，嚴格考評，兌現(xiàn)獎懲。

1.3 建立了“三線、四個責(zé)任人、五個關(guān)鍵人”責(zé)任體系

各級人民政府與下級政府、森防指成員單位簽訂《森林防火目標管理責(zé)任狀》，形成了各級人民政府負總責(zé)、林業(yè)主管部門擔(dān)主責(zé)、森林防火指揮部成員單位各司其職的“三線”森林防火責(zé)任機制和各級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)是主要責(zé)任人、林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)是重要責(zé)任人、單位領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人的“四個責(zé)任人”制度，并從橫向發(fā)展到各個支持保障部門，縱向延伸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、村（社）主任、村民小組長、戶長、林權(quán)所有者這“五個”關(guān)鍵人上。

1.4 建立了森林防火重點單位責(zé)任人公示制度

從2010年開始，省森防指要求各地按照突出重點、屬地管理、條塊結(jié)合、分級公示的原則通過地方黨政機關(guān)報、政府網(wǎng)站、廣播、電視等媒介向社會公示森林防火重點單位的名稱，以及所在轄區(qū)政府行政首長的職務(wù)、姓名，單位法人的職務(wù)、姓名。

1.5強化森林火災(zāi)問責(zé)機制建設(shè)

從2010年開始，我省積極探索建立森林防火問責(zé)機制。省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步強化森林防火工作責(zé)任落實的通知》，要求對森林防火責(zé)任落實不到位的14種情形進行問責(zé)，強調(diào)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是森林防火工作的第一責(zé)任人，對森林防火工作不到位的，由省政府領(lǐng)導(dǎo)約談有關(guān)州、市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)，并實行黨政領(lǐng)導(dǎo)同責(zé)，依法依規(guī)啟動問責(zé)程序。全省16個州市人民政府都制定出臺了本地區(qū)的森林防火責(zé)任追究辦法或規(guī)定，同時縣、市、區(qū)也先后出臺了相應(yīng)的森林防火責(zé)任追究辦法。對公職人員，主要采取誡勉談話、取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格、責(zé)令做出書面檢查、通報批評、調(diào)整工作崗位和免職。對村干部和護林員追責(zé)方式主要是經(jīng)濟處罰和辭退?！笆濉币詠?，各級黨委、政府、紀委及相關(guān)部門共對1694人實施森林防火工作責(zé)任追究，其中行政問責(zé)932人（縣、鄉(xiāng)、村干部577人，林業(yè)干部355人）。

自實行行政首長負責(zé)制以來，森林防火工作得到了黨委政府的高度重視。省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)每年都對森林防火工作作出指示批示，省政府每年至少召開2次全省性森林防火工作會議進行部署，省長每年在進入森林高火險期以前親自簽發(fā)《云南省森林防火命令》，分管副省長和其他省領(lǐng)導(dǎo)多次深入基層和火災(zāi)現(xiàn)場指導(dǎo)森林火災(zāi)預(yù)防和撲救工作?！笆濉逼陂g安排省級森林防火基礎(chǔ)建設(shè)資金3400萬元，同時將森林防火預(yù)防和撲救經(jīng)費納入財政預(yù)算并提前下?lián)埽⒃诟呋痣U期追加經(jīng)費，特別是2013年至2015年期間，在財政預(yù)算基礎(chǔ)上，每年又增加投入3000萬元用于森林防火基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)。“十二五”期間，我省森林火災(zāi)次數(shù)及損失不斷下降，年均發(fā)生森林火災(zāi)234起、受害森林面積2127.2 hm2、受害率0.09‰，與“十一五”相比，分別下降了52%、3.6%、43.7%，與歷史均值相比，下降幅度分別達到了89.2%、97.6%、96.4%，其中2012年、2013年及2015年實現(xiàn)了無重大森林火災(zāi)和人員零傷亡。特別是2016年防期，省政府領(lǐng)導(dǎo)提出了“森林火災(zāi)是可防可控的”、“以不發(fā)生森林火災(zāi)為森林防火的最高境界”等一系列新要求，各地進一步落實責(zé)任，工作重心前移，狠抓火源管控，全省共監(jiān)測發(fā)現(xiàn)衛(wèi)星熱點387個，發(fā)生森林火災(zāi)73起，受害森林面積394.2 hm2，與去年同比，衛(wèi)星熱點下降48%，火災(zāi)次數(shù)下降44.3%，受害森林面積下降51.1%，三項指標均為1951年有記錄以來最低。

2 落實“行政首長負責(zé)制”需要突出政府職責(zé)

在森林火災(zāi)預(yù)防和撲救工作中，政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)擁有不可替代的資源優(yōu)勢和調(diào)動資源的權(quán)力優(yōu)勢，能夠為防火、撲火提供人力、物力、財力的保障。如何真正落實行政首長負責(zé)制，關(guān)鍵要“定好位、明好責(zé)、履好職”，緊緊圍繞政府應(yīng)該干什么、怎么干，與林業(yè)部門職責(zé)要有所區(qū)別。結(jié)合云南省的工作實踐，我覺得要重點做好以下4點。

2.1 要將預(yù)防和撲救經(jīng)費納入本級財政預(yù)算

云南省實行森林防火財政資金“三三制”配套制度，要求省、州（市）、縣（市、區(qū)）3級要按照每畝林地同樣的資金標準分別配套防火經(jīng)費?！对颇鲜∩址阑鹉繕斯芾碡?zé)任狀》規(guī)定，如果未按標準配齊，年度考核不得評為優(yōu)秀。云南省是一個集邊疆、民族、山區(qū)、貧困四位一體的省份，全省有貧困人口574萬，是全國農(nóng)村貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的省份之一，財政預(yù)算資金有限。但得益于行政首長負責(zé)制的實行，無論是經(jīng)濟發(fā)展相對較好的地區(qū)還是脫貧任務(wù)較重的地區(qū)，每年各地財政都投入大量資金用于森林防火工作?！笆濉逼陂g，全省上下共投入森林防火資金20億元，是“十一五”的3倍。2016年，全省經(jīng)濟總量排名靠前的地區(qū)，如：昆明市共投入森林防火經(jīng)費2.16億元，其中財政資金投入1.98億元，林業(yè)部門自籌資金0.18億元。玉溪市共投入6905.95萬元，其中財政資金投入5900萬元，林業(yè)部門自籌資金1005.95萬元。貧困地區(qū)如怒江州共投入森林防火經(jīng)費638萬元，其中財政資金投入609萬元，林業(yè)部門自籌資金投入29萬元。

2.2 要將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃

“十二五”期間，省林業(yè)廳聯(lián)合省發(fā)改委組織編制了《云南省森林防火中長期發(fā)展規(guī)劃》，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃，建設(shè)項目總投資5.9億元。目前，省、州、縣正在編制《“十三五”森林防火發(fā)展規(guī)劃》。森林防火投資力度的不斷加大，使我省防火基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，監(jiān)測預(yù)報、火場通信、信息指揮、林火撲救、林火阻隔、設(shè)備裝備、宣傳教育、綜合保障等能力快速提高，防火減災(zāi)能力大幅提升。

2.3 要能切實森林防火隊伍建設(shè)

保證各級森防火指揮部和辦事機構(gòu)健全穩(wěn)定，高效精干，推動森林消防隊伍建設(shè)正規(guī)化、規(guī)范化。我們要求州（市）、縣防火辦分別按不少于5人、3人標準核編、配備專職人員，并規(guī)定縣級專業(yè)隊必須30至60人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)隊必須15人以上，做到組織、任務(wù)、訓(xùn)練、撲火機具、養(yǎng)隊方式五落實。

2.4 發(fā)生火災(zāi)后，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要及時組織靠前指揮

《云南省森林防火條例》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處和森林防火指揮機構(gòu)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救。發(fā)生8種情形的森林火災(zāi)，縣級人民政府負責(zé)人要立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救。發(fā)生6種情形的森林火災(zāi)，州（市）人民政府和森林防火指揮機構(gòu)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)立即趕赴現(xiàn)場，督促、指導(dǎo)或者指揮撲救。昆明市要求市級成立3個處置組，遇有重要火情，市指揮部領(lǐng)導(dǎo)及處置組立即趕赴火場，縣級必須有1名黨、政領(lǐng)導(dǎo)第一時間趕赴現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)撲救工作。

3 存在的主要問題及建議

存在的主要問題:一是行政首長負責(zé)制要求政府領(lǐng)導(dǎo)要切實履行森林防火職責(zé)，但少數(shù)地方政府對森林防火工作重視不夠，認為森林防火工作只是林業(yè)部門的事。二是森林火災(zāi)問責(zé)屬于事故型問責(zé)，主要是發(fā)生森林火災(zāi)后的責(zé)任追究，這給基層干部及森林防火人員帶來巨大的壓力，致使個別地方出現(xiàn)瞞報、漏報森林火災(zāi)的情況。

建議進一步細化《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究實施細則》，明確各級地方人民政府在森林防火工作中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及相應(yīng)的責(zé)任追究范圍與方式。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

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森林防火雜志社

2016-11-07