楊立新

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住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的核心價值

楊立新

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間不足70年的，應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期至70年，權(quán)利人對取得該權(quán)利時與70年期間所差的出讓金差額應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)交，政府不得在此外再收取其他費(fèi)用。對于70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)確定為一次取得永久使用，使該權(quán)利成為一個永久性的用益物權(quán)，既能夠保障國家所有的土地公有制，又能夠解決人民群眾安居樂業(yè)的迫切需求。確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)為永久性用益物權(quán)后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向土地所有者即國家承擔(dān)繳納土地使用稅的義務(wù)。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)； 期間屆滿； 自動續(xù)期； 核心價值； 永久性用益物權(quán)

“一石激起千層浪”。溫州市部分業(yè)主的住宅建設(shè)用地使用權(quán)20年期間屆滿，有關(guān)部門提出要有償續(xù)期，在全國引起了強(qiáng)烈反響。這是因?yàn)榇伺e涉及全國幾億人的切身利益，關(guān)系重大。對此，法學(xué)界特別是民法學(xué)界中的很多學(xué)者都提出自己的看法，表明態(tài)度，建議立法機(jī)關(guān)著手解決這個《物權(quán)法》遺留下來的重大問題。為此，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心和北京市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會在北京舉行研討會，江平、應(yīng)松年教授等都在會議上呼吁立法機(jī)關(guān)對此應(yīng)予重視，及早出臺法律解釋或者立法。我在本文提出以下意見。

一、《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿自動續(xù)期的由來

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過《物權(quán)法》，并于同年10月1日實(shí)施。該法第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！边@一規(guī)定究竟是怎么出臺的，我作為制定《物權(quán)法》的參與學(xué)者之一，可以證明這個過程。

《物權(quán)法》制定之前，規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間的是《城市房地產(chǎn)管理法》和1990年《國務(wù)院城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，最長期間為70年，各地在出讓住宅建設(shè)用地使用權(quán)時規(guī)定的期限有所不同。住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的后果，《物權(quán)法》草案原來并沒有自動續(xù)期的規(guī)定。修訂前的《城市房地產(chǎn)管理法》第21條對此的規(guī)定是，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回?！秶鴦?wù)院城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！边@些規(guī)定的基本含義，一是建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前一年，應(yīng)當(dāng)申請續(xù)期；二是權(quán)利人申請續(xù)期的，原則上可以續(xù)期，但是政府可以根據(jù)實(shí)際需要決定不予續(xù)期；三是不予續(xù)期的，土地使用權(quán)政府予以收回，地上建筑物和其他附著物的所有權(quán)由國家無償取得。

《物權(quán)法》草案原來相應(yīng)的條款沒有規(guī)定自動續(xù)期，只是根據(jù)當(dāng)時的法律、法規(guī)規(guī)定，對建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的續(xù)期作了規(guī)定*全國人大常委會法工委民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第275頁。。草案公開征求意見之后，在社會上引起了強(qiáng)烈反響，廣大業(yè)主認(rèn)為，工薪階層辛辛苦苦一輩子攢下一套住宅，對房子享有永久的所有權(quán)，對土地卻只有70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，土地的權(quán)利到期后，國家收回土地使用權(quán)，我們住在哪里呢？將來怎么能夠在土地上繼續(xù)生活呢？這種意見非常普遍，直接涉及人民群眾對《物權(quán)法》和對國家、政府的信任問題。立法機(jī)關(guān)對此進(jìn)行了深入討論，也充分認(rèn)識到這個問題的嚴(yán)重性，進(jìn)而統(tǒng)一認(rèn)識，在《物權(quán)法》草案中明確規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后自動續(xù)期。這個規(guī)定給老百姓吃了一顆定心丸，不再懷疑《物權(quán)法》了?？梢哉f，《物權(quán)法》關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的規(guī)定，是得民心的，也是《物權(quán)法》最終獲得高票通過的重要原因之一。這說明，立法只有貼近民心、符合民意，解決人民群眾所急、所需，才能夠得到人民的支持和歡迎。

事實(shí)上，在較早的時候，我國城市私有房屋的業(yè)主是享有土地所有權(quán)的。盡管那時并不是所有的城市居民都有私有房屋，因?yàn)榇蟛糠志用袷亲庥霉浚彩撬接蟹慨a(chǎn)主都享有土地所有權(quán)，作為土地所有者，負(fù)有依法納稅的義務(wù)。只是在1982年《憲法》實(shí)施的那一天，所有的城市土地私有者的土地所有權(quán)都被無償“征收”，其享有的土地所有權(quán)變成了國有土地使用權(quán)，中國的城市居民不再享有土地所有權(quán)。

根據(jù)這樣的歷史可以看到，中國城市居民在今天購買商品房取得了私有房屋所有權(quán)，其享有的土地權(quán)利，盡管在土地公有的體制下不能是所有權(quán)，但是對土地享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，能夠基本上保證業(yè)主對行使房屋所有權(quán)的需要。正是由于業(yè)主對住宅的所有權(quán)是永久的，盡管對住宅所依附的土地權(quán)屬是用益物權(quán)，且應(yīng)當(dāng)與住宅的永久所有權(quán)相適應(yīng)，因而才出現(xiàn)了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期的規(guī)定。這樣的規(guī)定是符合物權(quán)人行使物權(quán)的要求的。其實(shí)，當(dāng)城市的住宅土地權(quán)屬是私人所有權(quán)時，當(dāng)然是無期限的，因而私房房主應(yīng)當(dāng)向政府繳納稅金；當(dāng)土地公有時，業(yè)主取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)是無期限的，且所繳納的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)與其原來繳納的稅金基本相應(yīng)，而不能過于懸殊?，F(xiàn)在的問題是，建設(shè)用地使用權(quán)由政府出讓給開發(fā)商時，是超高價格的；當(dāng)開發(fā)商將其轉(zhuǎn)讓給業(yè)主時，就將這樣超高的土地價格全部轉(zhuǎn)嫁給業(yè)主了。如果70年期間屆滿之后再另收續(xù)期的出讓金，并且保留政府收回土地的可能性，就使業(yè)主仍然生活在忐忑之中，城市居民生于中國的土地，長于中國的土地，但其房屋所在的土地權(quán)屬隨時面臨著期間屆滿被收回的可能，怎么會有安全感和穩(wěn)定感呢？這些問題，決策者必須認(rèn)真思考并予以解決。

總之，《物權(quán)法》第149條規(guī)定的自動續(xù)期，保障的是業(yè)主的權(quán)益和對物權(quán)的安全感，不能任意改變。因?yàn)樗婕懊裥姆€(wěn)定，涉及政府的威信和信譽(yù)。

二、不足住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年最長期間的應(yīng)當(dāng)續(xù)期至70年

《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期的價值之一，是所有購買城市房屋和住宅建設(shè)用地使用權(quán)的業(yè)主，都有權(quán)將不足70年的期間自動續(xù)期到70年。

溫州市的部分住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是20年，且至2017年底，將有600套商品房的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿。青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黃島區(qū)的商品房出售時，設(shè)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)為20年或者30年，到2006年時，就出現(xiàn)了20年期間即將屆滿，房屋無法轉(zhuǎn)讓的情形，用房產(chǎn)證去銀行抵押，銀行也不接受，無法放款。這樣的住宅在該開發(fā)區(qū)就有5071戶*《20年！首批住宅用地使用權(quán)撞“限”之后》，《中國青年報》2011年3月28日。。據(jù)調(diào)查，在重慶，當(dāng)時為了降低房價，讓老百姓能夠買得起房，推出50年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，也不同于70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間。

溫州市處理已屆20年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，同意自動續(xù)期，但對房屋及土地使用權(quán)的價值要進(jìn)行評估，再令業(yè)主補(bǔ)交較高數(shù)額的出讓金(大約為房價的三分之一)。正是這樣的做法，才引起了全國的軒然大波。

對于不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿應(yīng)當(dāng)如何處理，我的看法是：第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，必須自動續(xù)期。對此，任何人、任何機(jī)關(guān)包括各級人民政府都不得違背這一規(guī)定，強(qiáng)制要求業(yè)主必須經(jīng)過申請才能夠給予續(xù)期。第二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期間是70年，約定20年以及沒有達(dá)到70年期間的，應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期至70年。第三，對于沒有達(dá)到70年最高期間續(xù)期至70年的，是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金，應(yīng)當(dāng)考慮到：一是70年的使用期間和20年等不足70年的期間不同，出讓金的數(shù)額是不一樣的；二是政府出讓20年的土地使用權(quán)，續(xù)期如果不補(bǔ)交出讓金，政府的利益會受到一定的損失；三是如果20年等期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的業(yè)主在續(xù)期時不補(bǔ)交出讓金的差額，對其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言，也是不公平的。因此，20年的期間屆滿自動續(xù)期的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價。第四，對于具體出讓金差價的計算，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)當(dāng)時的出讓金價格計算，即當(dāng)時70年期間的出讓金價格是多少，20年或者其他期間的出讓金與其相比的差額是多少，就應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交多少出讓金?？紤]到畢竟取得使用權(quán)的當(dāng)時應(yīng)當(dāng)繳納而沒有繳納其余年限的出讓金，因而在補(bǔ)交出讓金時，應(yīng)當(dāng)計算20年的銀行貸款利息，由業(yè)主負(fù)擔(dān)。此外，不得再增加任何費(fèi)用。凡是與此方法不同的算法，結(jié)果高于這個計算方法的計算結(jié)果的，都是不正當(dāng)?shù)?。?yīng)當(dāng)注意的問題是，在政府出讓土地使用權(quán)時，確定20年期間與70年期間之間的價格，并非按照一年一年計算，因此，實(shí)際上20年的期間與70年的期間并非一年一年計算來確定差額。應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)禺?dāng)年出讓70年土地使用權(quán)與20年使用權(quán)的差額計算，更為準(zhǔn)確。超過當(dāng)年出讓70年土地使用權(quán)的出讓金差額補(bǔ)交出讓金的，也是不正確的，侵害了業(yè)主的合法權(quán)益。

當(dāng)然也有政府主張不與民爭利，放棄不足70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期時補(bǔ)交出讓金差額權(quán)利，不再收費(fèi)的。例如深圳市政府決定1995年9月18日前簽訂《土地使用權(quán)出讓合同書》的，可以不用補(bǔ)交地價自動予以順延*《深圳規(guī)土委解讀土地使用權(quán)續(xù)期 1995年9月18日前出讓的自動順延》，《南方日報》2016年4月19日。。這是當(dāng)?shù)卣母唢L(fēng)亮節(jié)，不過還應(yīng)當(dāng)考慮業(yè)主的心理承受能力，避免出現(xiàn)糾紛。

我對這個問題之所以這樣理解，理由是：第一，最長的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是70年，任何一個業(yè)主購買商品房都應(yīng)當(dāng)享有這個權(quán)利，因此，凡是不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，都應(yīng)當(dāng)續(xù)期到70年，且為自動續(xù)期，不必申請續(xù)期。這正是自動續(xù)期規(guī)定的價值體現(xiàn)。第二，既然70年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)和不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)存在價格的不同，因而不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期至70年，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足其差額，這符合公平、等價有償和誠實(shí)信用原則的要求*《民法通則》第4條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循資源、公平、等價有償、誠實(shí)信用的原則?！?。第三，如果不足70年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期不補(bǔ)交其差額，將會引起交足70年出讓金的業(yè)主不滿，也不符合公平原則。因此，不足70年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期，補(bǔ)足差額且交納相應(yīng)的貸款利息，是合情合理的。

三、自動續(xù)期的法律基礎(chǔ)是國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同

《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期的另一個價值，是所有購買城市商品房的業(yè)主，都因政府與開發(fā)商之間的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的債權(quán)債務(wù)部分轉(zhuǎn)讓，而取得與政府之間住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人地位，并相應(yīng)取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)和有關(guān)的債權(quán)債務(wù)。

很多人認(rèn)為，業(yè)主在取得商品房的時候，只是與開發(fā)商簽訂了《商品房預(yù)售合同》，并沒有簽訂住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓合同，因此與政府之間并無合同關(guān)系，因而不能說業(yè)主對政府享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)。甚至有人進(jìn)一步認(rèn)為，即使20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期續(xù)期，政府要求業(yè)主繳納出讓金，業(yè)主就是不交，也沒有別的辦法，并無法律制裁手段。這樣的看法是不正確的。

(一)業(yè)主通過開發(fā)商轉(zhuǎn)讓國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同取得的權(quán)利包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)

誠然，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓問題上，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人是政府與開發(fā)商，他們之間設(shè)立的合同，是民事合同，受我國《合同法》的約束，而不是政府與行政管理相對人的關(guān)系。盡管簽訂土地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人是開發(fā)商，不是業(yè)主，但是業(yè)主通過《商品房預(yù)售合同》的簽訂，在交納約定的價金之后，就在取得所購房屋的所有權(quán)的同時，取得應(yīng)當(dāng)取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，成為房屋的所有權(quán)人和住宅建設(shè)用地使用權(quán)人。

究竟業(yè)主是如何取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)的，我認(rèn)為是通過開發(fā)商將通過與政府簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，再出讓給業(yè)主，業(yè)主通過這個權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，繼受取得了住宅建設(shè)用地使用權(quán)。在這種情況下，業(yè)主是否還與政府之間存在住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓合同，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確解釋。我認(rèn)為，在一般情況下，通過合同受讓一項(xiàng)權(quán)利，在取得該權(quán)利之后，該合同就消滅了。但是，由于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同具有特殊性，即開發(fā)商取得該用益物權(quán)，建好住宅樓之后，還要將該用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓給業(yè)主，并且該用益物權(quán)的期間屆滿之后，還存在自動續(xù)期或者申請續(xù)期的問題，因此，開發(fā)商與政府之間的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同盡管已經(jīng)實(shí)際履行，但是由于權(quán)利義務(wù)關(guān)系還存在，因此，其處于休眠狀態(tài)，當(dāng)約定的權(quán)利期間屆滿時，雙方還應(yīng)當(dāng)依據(jù)該合同繼續(xù)行使和履行續(xù)期的權(quán)利與義務(wù)。就是這個休眠的合同，在業(yè)主與開發(fā)商簽訂并且履行《商品房預(yù)售合同》時，開發(fā)商將這一部分債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)讓給了業(yè)主，使業(yè)主成為了與政府訂立的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人。這個情形，正是《合同法》第79條、第84條和第89條規(guī)定的債權(quán)債務(wù)部分轉(zhuǎn)讓，業(yè)主正是通過這個債權(quán)債務(wù)的部分轉(zhuǎn)讓，取得了國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人地位，并且繼受取得了相應(yīng)的債權(quán)和債務(wù)。

(二)不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)

正因?yàn)槿绱?，業(yè)主在取得住宅建設(shè)用地使用權(quán)后，就在成為住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的同時，也與政府建立了國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)保障業(yè)主的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

政府作為住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限屆滿時，負(fù)有準(zhǔn)許該權(quán)利自動續(xù)期的合同義務(wù)。對于不滿70年期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期到70年的，政府作為債權(quán)人，請求業(yè)主補(bǔ)交該用益物權(quán)出讓金的差價，是政府作為債權(quán)人可以行使的權(quán)利。如果政府主張補(bǔ)交出讓金差額之外的過高付費(fèi)要求的，例如主張再續(xù)訂合同繳納出讓金的，就屬于違約行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。此時，業(yè)主拒絕繳納超出出讓金差額的行為，是正當(dāng)行使合同債務(wù)人的抗辯權(quán)的行為，不構(gòu)成違約，不承擔(dān)違約責(zé)任。

業(yè)主作為國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人，在不足70年的期間屆滿之后，政府要求補(bǔ)交出讓金差價的，是業(yè)主應(yīng)當(dāng)履行的合同義務(wù)。政府主張業(yè)主補(bǔ)交出讓金差額，是符合實(shí)際情況、合情合理的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交。業(yè)主如果拒絕補(bǔ)交，應(yīng)當(dāng)依照《合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。

四、住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期滿自動續(xù)期的核心價值是一次取得永久使用

(一)《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定的自動續(xù)期的效力高于《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定

《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期，并沒有規(guī)定任何條件。對此，究竟應(yīng)當(dāng)怎樣理解，有不同認(rèn)識：一是認(rèn)為既然沒有規(guī)定自動續(xù)期的條件，應(yīng)當(dāng)理解為無條件，因而不必支付土地使用費(fèi)*國頌：《淺析我國國有土地使用年限屆滿后的處理》，《企業(yè)導(dǎo)報》2009年第4期。。二是立法當(dāng)時因?yàn)闀r間緊迫，沒有時間仔細(xì)探討自動續(xù)期的條件，因而屬于空白立法，但土地是不可再生資源，在期間屆滿后應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期*王新江：《建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期》，《中國財政》2009年第12期。，支付出讓金是自動續(xù)期的條件。三是認(rèn)為這一規(guī)定的內(nèi)容是不確定的，也可能有條件，也可能沒有條件，對此要看立法者的解釋。這一意見在全國人大法工委官員的著述中可以看到*全國人大常委會法工委民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，第275頁。。

我在參加《物權(quán)法》立法過程中體會到，對于這一問題，絕大多數(shù)參與立法者都認(rèn)為，這關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益，需要慎重對待，目前以不作規(guī)定為好，留待將來根據(jù)實(shí)際情況再進(jìn)行研究確定。因而，自動續(xù)期這一概念所確定的，是不需業(yè)主申請即續(xù)期，以保證其不動產(chǎn)權(quán)利的行使；至于是否要有條件、有期限，是否繳納出讓金等問題，留待以后專題研究再行決定，而不是按照現(xiàn)行法律的規(guī)定處理。

之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)楝F(xiàn)行法律有的規(guī)定與《物權(quán)法》自動續(xù)期的規(guī)定不同。例如《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?！薄巴恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回?！庇械膶W(xué)者依此認(rèn)為，即使《物權(quán)法》第149條規(guī)定自動續(xù)期，也須重新簽訂土地使用權(quán)合同，重新繳納土地出讓金，之后才能夠續(xù)期。

我認(rèn)為，《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》在上述規(guī)定上，表面上看是沖突的，《物權(quán)法》只規(guī)定了自動續(xù)期，而未規(guī)定怎樣續(xù)期，因而與《城市房地產(chǎn)管理法》的上述規(guī)定相沖突。對此，應(yīng)當(dāng)適用一般的法律適用原則解決這一沖突。

《物權(quán)法》是2007年3月16日經(jīng)過全國人民代表大會通過的法律，于2007年10月1日生效。《城市房地產(chǎn)管理法》修訂完成于2007年8月30日，是第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過，當(dāng)日公布，當(dāng)日生效。按照新法優(yōu)于舊法的規(guī)則，似乎《城市房地產(chǎn)管理法》是新法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但是，《物權(quán)法》是全國人大通過的法律，《城市房地產(chǎn)管理法》是人大常委會通過的法律，從這一層級上看，《物權(quán)法》是基本法，《城市房地產(chǎn)管理法》是普通法，《物權(quán)法》的效力優(yōu)先。因此，《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定與《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定相沖突，不能對抗《物權(quán)法》第149條規(guī)定。

(二)“自動續(xù)期”的立法留白因溫州事件而提前提到立法議程

溫州發(fā)生的20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題，將《物權(quán)法》第149條規(guī)定留下的立法留白提前暴露出來，促使立法者面對這個問題，爭取盡早解決，以增強(qiáng)人民群眾對國家物權(quán)制度的信心。為此，在編纂民法典分則中，就有了一個解決這個問題的機(jī)會。在把《物權(quán)法》進(jìn)行整合、修訂，編入民法典分則作為物權(quán)法編時，可以對這個問題進(jìn)行討論，提出具體的解決辦法，不僅可以使這個問題一勞永逸地予以解決，而且還會給編纂民法典分則增加修法的亮點(diǎn)，獲得人民群眾的擁護(hù)。

必須看到的是，在解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的續(xù)期問題時，究竟應(yīng)當(dāng)采取何種辦法解決的實(shí)質(zhì)，就是怎樣協(xié)調(diào)人民群眾的利益與政府利益的平衡問題。如果僅從理論上分析，政府沒有自己的利益，政府的利益就是人民群眾的利益，因?yàn)橥恋毓芯褪侨袼?，土地增值，獲益的是人民群眾，因而兩者的利益是一致的。但是，在實(shí)際上并非如此，人民群眾的利益總是具體的利益，是每一個業(yè)主對土地權(quán)屬的利益，而政府的利益則比較抽象，是政府擁有更多可支配財產(chǎn)的問題。因此，政府利益與人民群眾的利益盡管是統(tǒng)一的，但是存在對立的方面。在這樣的問題上，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于人民，讓人民群眾能夠得到更多的實(shí)惠。在《侵權(quán)責(zé)任法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，在侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對受害人的民事責(zé)任與對政府承擔(dān)的行政責(zé)任發(fā)生沖突時，優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任，以保護(hù)受害人的利益，犧牲政府的利益。應(yīng)當(dāng)將這樣的原則進(jìn)一步擴(kuò)展，延伸至對政府利益與人民群眾的利益的協(xié)調(diào)中，一以貫之，就能夠更好地造福人民，讓人民群眾獲得更好的保護(hù)。

(三)確定“自動續(xù)期”一次取得永久使用的核心價值的法律依據(jù)和客觀依據(jù)

就溫州的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問題進(jìn)行的大規(guī)模討論，基本意見趨于一致，對保障民生多有裨益。不過在討論中，學(xué)者忽略了一個更為重要的問題，即沒有真實(shí)地解釋《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期的核心價值何在。我認(rèn)為，自動續(xù)期的核心價值，在于住宅建設(shè)用地使用權(quán)為一次取得永久使用的用益物權(quán)。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的70年期間屆滿之后自動續(xù)期，續(xù)多長的期，是否要收費(fèi)，如果要收，是收費(fèi)還是收稅，都是重要問題，都是必須盡快解決的。但是，在研究在《物權(quán)法》制定中留下來的關(guān)于第149條第1款自動續(xù)期的懸而未決問題時，更重要的是要解決《物權(quán)法》通過“自動續(xù)期”的規(guī)定，究竟要送給人民群眾的是一個什么樣的物權(quán)，即業(yè)主取得的期間屆滿即自動續(xù)期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，究竟是一個什么樣的用益物權(quán)？換言之，自動續(xù)期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)究竟是有期限的權(quán)利，還是無期限的權(quán)利？如果通過這次討論能夠解決這個問題，就會使這次全國性的討論具有了最大的價值。

我想通過這次討論要解決的最重要的問題是：住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的核心價值，就在于住宅建設(shè)用地使用權(quán)通過自動續(xù)期，而成為一個一次取得，即永久享有的用益物權(quán)。我提出這樣意見的依據(jù)是：

第一，從“自動續(xù)期”的文義邏輯上推論，自動續(xù)期的權(quán)利具有永久性。何為屆滿自動續(xù)期？一種理解是，一個存有期限的權(quán)利，當(dāng)其期間屆滿，就能夠自動地展期，使該權(quán)利繼續(xù)下去，再也不受期間的限制。續(xù)期的本來意思，應(yīng)當(dāng)是續(xù)展一定的期限，但是，當(dāng)一個權(quán)利的期限屆滿時，法律規(guī)定其自動續(xù)期，且未規(guī)定續(xù)展的期限為多久的，這個期限應(yīng)當(dāng)是永久的。這個解釋符合文義邏輯的要求。另一種理解是，如果一個權(quán)利續(xù)展的期間還有期間，例如是30年或者40年，那么，70年屆滿自動續(xù)期，再續(xù)期30年或者40年的期間又屆滿，當(dāng)然還得是自動續(xù)期，并且會永續(xù)下去，結(jié)論仍然是無期限，即永久性。無論是用上述哪一種理解，自動續(xù)期的概念都會得出權(quán)利永久性的結(jié)論。因此，當(dāng)一個有期間的權(quán)利規(guī)定為期間屆滿自動續(xù)期的，這個自動續(xù)期就意味著該權(quán)利變?yōu)橛谰眯浴?/p>

第二，從立法者規(guī)定自動續(xù)期的本意推論，住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為永久性的權(quán)利在其立法本意之中。立法者規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期，目的在于“保障老百姓安居樂業(yè)”*全國人大常委會法工委民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，第275頁。。安居樂業(yè)一詞源于《漢書·貨殖列傳》：“各安其居而樂其業(yè)”，指有個安定的住處和固定的職業(yè)，安于所居，樂于所業(yè)。讓老百姓各安其居，就必須讓其有一塊固定的土地建房居住，不能因?yàn)闄?quán)利的變更而流離失所。老百姓享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)盡管規(guī)定了期間，但是通過自動續(xù)期而使其成為永久性的權(quán)利，才能夠保障老百姓各安其居而樂其業(yè)，實(shí)現(xiàn)立法者的立法目的，否則，老百姓不能安其居而樂其業(yè)，就無法實(shí)現(xiàn)立法者的立法目的。因此，只要住宅建設(shè)用地使用權(quán)是有期間的，人民群眾就不能安其居，也就不能樂其業(yè)。

第三，“有恒產(chǎn)者有恒心”的價值觀，要求自動續(xù)期的住宅建設(shè)用地使用權(quán)是永久性權(quán)利。有恒產(chǎn)者有恒心，是制定《物權(quán)法》過程中最常說的一句話，也是立法者規(guī)定“自動續(xù)期”的目的之一*全國人大常委會法工委民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，第275頁。。房屋等建筑物并非真正意義上的恒產(chǎn)，只有土地才是恒產(chǎn)。任何一個人只要在地球上生活，就必須生活在土地上，因而不論是所有權(quán)還是使用權(quán)，都是必須永久地享有的。只有享有了永久性的土地權(quán)利，公民才能夠建立永久生活、永續(xù)利用的恒心。如果僅有建筑物的所有權(quán)而不享有永久性的土地權(quán)利，無論如何也不能讓公民有恒產(chǎn)，也就無從建立守家、創(chuàng)業(yè)、愛國的恒心。在此必須明確一個基本的事實(shí)，而這個事實(shí)實(shí)際上是被大大地誤導(dǎo)了，即業(yè)主買房，實(shí)際上一并買到了該住宅所有權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)。這就是，開發(fā)商在賣房時，是把建筑物所有權(quán)的價錢和住宅建設(shè)用地使用權(quán)的價錢加到一起出售的。但是我們通常都說是買房，而不說是買地，這是不正確的。而有些民法學(xué)者也認(rèn)為我國業(yè)主購買商品房，是買房而不是買地，更是嚴(yán)重地誤導(dǎo)了群眾。只買住宅所有權(quán)，不能實(shí)現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心的價值觀，只有買到永久性的土地使用權(quán)這個恒產(chǎn)，才能夠?qū)崿F(xiàn)這個價值觀。

第四，客觀現(xiàn)實(shí)規(guī)律要求住宅建設(shè)用地使用權(quán)通過自動續(xù)期成為永久性權(quán)利，因而使房地一體相互協(xié)調(diào)。目前的住宅建設(shè)用地使用權(quán)和住宅所有權(quán)，一個是70年，另一個大體的“壽命”是50年左右。50年后房屋翻修，尚在土地權(quán)利的期間之中；翻建之后，土地權(quán)利如果不能自動續(xù)期，房屋所有權(quán)就會受到危害，只有自動續(xù)期，才能夠使住宅與土地權(quán)利相協(xié)調(diào)。因此，土地權(quán)利為永久性權(quán)利，就為住宅的不斷翻建提供了條件，形成房地一體，永續(xù)使用。

(四)確定自動續(xù)期一次取得永久使用核心價值的重大意義

基于以上分析可以看到，對于自動續(xù)期的規(guī)定，盡管立法者關(guān)于“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜”的立法說明證明其為立法留白*全國人大常委會法工委民法室編：《中華人民共和國物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，第275頁。，但是從中能夠推出住宅建設(shè)用地使用權(quán)就是一個永久性的用益物權(quán)這樣的科學(xué)結(jié)論，并且這個結(jié)論是受到全體人民群眾歡迎的，是廣大人民群眾所熱切期盼的。

確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿“自動續(xù)期”的核心價值在于一次取得永久使用，其重大意義在于：

首先，確定住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個永久性的用益物權(quán)，而不是一個有期限的用益物權(quán)。應(yīng)當(dāng)看到的是，當(dāng)初設(shè)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間，借鑒的是香港的土地制度，即香港的土地使用權(quán)最長是99年或者在其以下不等。這是因?yàn)?，香港在英國租借期中，土地為女王享有，由于其租借期的限制，土地使用?quán)的期間最長不能超過100年。換言之，就香港的土地權(quán)利的期限，是由于租借地的原因所制約。中國的土地公有，在客觀上并沒有對住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)定期間的必要。因此，設(shè)定我國的住宅建設(shè)用地使用權(quán)為永久性用益物權(quán)，有現(xiàn)實(shí)的客觀基礎(chǔ)，并且與我國的城市土地歸國家所有制度相適應(yīng)。

其次，將住宅建設(shè)用地使用權(quán)解釋為永久性的用益物權(quán)，能夠使幾億人安其居而樂其業(yè)，有恒產(chǎn)而有恒心。如果一個國家的公民是居住在一個沒有切實(shí)保障、具有期限性的用益物權(quán)的土地之上，是無法安居樂業(yè)的，也因無恒產(chǎn)而對自己的國家無法建立恒心。有了一個永久性的用益物權(quán)作為土地權(quán)利的保障，即使自己沒有土地所有權(quán)，也能夠讓自己安心地居住，快樂地從業(yè)。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性，具有極端的必要性和迫切性。

再次，與農(nóng)村土地權(quán)利狀況相適應(yīng)。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，在公有制基礎(chǔ)上建立的農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，就是永久性的用益物權(quán)。在城鎮(zhèn)，土地歸全民所有，在此基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)居民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民的宅基地使用權(quán)相對應(yīng)，也應(yīng)當(dāng)是永久性的用益物權(quán)。如果說，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)有特殊性，是農(nóng)民在入社之前本來就屬于個人私有的；那么同樣，1982年之前，城鎮(zhèn)居民的私有房屋的土地也是私有的。在這樣的基礎(chǔ)上，無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民，在住宅的土地上，都應(yīng)當(dāng)享有一個永久性的土地用益物權(quán)，二者相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成統(tǒng)一的住宅的土地使用權(quán)體系，使我國的物權(quán)體系更為完美、更為和諧。

對于這樣的意見，有的學(xué)者并不同意，原因在于，建設(shè)用地使用權(quán)作為在他人之物(國家或集體的土地)上所設(shè)立的權(quán)利負(fù)擔(dān)，自應(yīng)有期限限制，否則建設(shè)用地使用權(quán)有淪為土地使用權(quán)、導(dǎo)致土地私有化之嫌*高勝平、楊旋：《建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果》，《法學(xué)》2011年第10期。。這樣的擔(dān)憂是沒有必要的。將住宅建設(shè)用地使用權(quán)界定為無期限用益物權(quán)，一是尊重了國家公有的土地制度，二是由于住宅建設(shè)用地的特殊性，三是農(nóng)村的宅基地使用權(quán)同樣也是公有制，也是沒有期限的。鑒于這樣的理由，將住宅建設(shè)用地使用權(quán)界定為無期限的用益物權(quán)，并無不當(dāng)，也與現(xiàn)行法律相合。

(五)永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的法律后果

自動續(xù)期的法律規(guī)定，使住宅建設(shè)用地使用權(quán)成為城鎮(zhèn)居民的永久享有的用益物權(quán)，而其法律后果應(yīng)當(dāng)怎樣確定，也是一個重要的問題。依我所見，住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為永久性的用益物權(quán)，就是一次取得永久使用，具體的法律后果是：

第一，權(quán)利人永久享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，不僅自己享有，而且可以由其繼承人繼承，永續(xù)享有，使這一權(quán)利真正成為民事主體的恒產(chǎn)，不再有所謂權(quán)利期間的擔(dān)憂和限制。

第二，永久使用，意味著無論是權(quán)利人還是其繼承人，都永久地享有該用益物權(quán)，可以依法在該土地上行使權(quán)利，對土地進(jìn)行充分的利用，例如對于建筑物，可以在法律規(guī)定的范圍進(jìn)行改建、翻建，使該用益物權(quán)范圍內(nèi)的土地得到永續(xù)利用，依法行使權(quán)利得到保障。

第三，一次取得，意味著業(yè)主花一次錢購買住宅建設(shè)用地使用權(quán)，今后永遠(yuǎn)不再需要繳納出讓金，也不必續(xù)簽建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。在討論中有人認(rèn)為，在自動續(xù)期時，權(quán)利人還應(yīng)當(dāng)與土地權(quán)利出讓人續(xù)簽合同，重新約定期間等。這是不必要的，如前所述，通過購買商品房，業(yè)主繼受取得政府出讓的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，且取得該住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的當(dāng)事人地位和轉(zhuǎn)讓的債權(quán)債務(wù)，因而自動續(xù)期就意味著是自動而不用另簽合同。

第四，作為一個永久性的用益物權(quán)的權(quán)利人，對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)從政府手中購買過來之后，享有一次取得而永久使用的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)對土地所有權(quán)人盡到相應(yīng)的義務(wù)，即應(yīng)制定永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的依法納稅制度，依照該法律依法納稅。依照通例，作為私有土地所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)對國家依法納稅，當(dāng)將住宅建設(shè)用地使用權(quán)確定為永久性用益物權(quán)后，業(yè)主當(dāng)然也應(yīng)負(fù)有這樣的義務(wù)，確立永久性使用國家土地的法定義務(wù)。

上述討論《物權(quán)法》第149條規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的意見和結(jié)論，對于保障我國公民的物權(quán)，保障他們安居樂業(yè)，建立對國家的信心和恒心，都具有極為重要的意義，當(dāng)引起立法者和政府的重視。

[責(zé)任編輯：林舒]

The Core Values of the Automatic Renewal of Construction Land Use Rights for Residential Property

YANG Li-xin

(Research Center of Civil and Commercial Jurisprudence of Renmin University of China,Beijing 100872, P.R.China)

If the term of construction land use rights for residential property is less than 70 years, it shall be renewed automatically up to 70 years. The obligees should pay the balance of transfer fees between the time of getting the right and the term of 70 years which is caused by the renewal of the term. And the government should not ask for other fees. As to the automatic renewal of construction land use rights for residential property which is upon expiry of term of 70 years, it shall be seen as a right of permanent use once obtained, which makes it be a permanent usufruct right. This can not only protect the state ownership of the land, but also solve the urgent needs of people for living and working in peace. After confirming construction land use rights for residential property is a permanent usufruct right, the obligee should pay the tax of using land to the owner of land which is the state.

Construction Land Use Rights for Residential Property; Expiry of Term; Automatic Renewal; Core Values; Permanent Usufruct Right

2016-05-05

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“編纂我國民法典的重大問題研究”(15JJD820009)。

楊立新，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心研究員，博士生導(dǎo)師(北京100872)。