侯元貞，廖永安

（1.湖南理工學院政法學院，湖南岳陽414006；2.湘潭大學法學院，湖南湘潭411105）

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論我國人民調(diào)解制度的變遷
——糾紛解決觀、調(diào)解組織和調(diào)解功能

侯元貞1，廖永安2

（1.湖南理工學院政法學院，湖南岳陽414006；2.湘潭大學法學院，湖南湘潭411105）

［摘要］人民調(diào)解脫胎于我國傳統(tǒng)調(diào)解，產(chǎn)生和發(fā)展于新民主主義時期。新中國成立后，人民調(diào)解得以正式制度化。任何制度的發(fā)展都是一個不斷締造的、動態(tài)的歷史過程，在人民調(diào)解制度的發(fā)展變遷中，關(guān)于糾紛解決的觀念、調(diào)解組織、調(diào)解功能等都出現(xiàn)了不同程度的斷裂與延續(xù)。在人民調(diào)解制度的改革與完善中，要從歷史出發(fā)，立足現(xiàn)實，培育和發(fā)展與現(xiàn)代社會相契合的調(diào)解制度。

［關(guān)鍵詞］糾紛解決觀；調(diào)解組織；調(diào)解功能；變遷

【法學專題：多元糾紛解決機制研究】

任何制度的形成和發(fā)展都是一個不斷締造的、動態(tài)的歷史過程。隨著社會的變遷，在一項制度的發(fā)展中，有些要素有著明顯的更迭和繼替，有些要素則以潛移默化的方式延續(xù)著。“研究現(xiàn)實問題不能脫離歷史。應當在歷史過程中把握現(xiàn)實社會問題的根源與實質(zhì)?！盵1]基于此，本文擬以糾紛解決觀、調(diào)解組織以及調(diào)解功能為分析視角，就我國人民調(diào)解制度的發(fā)展與變遷進行解讀。

一、溯源：我國人民調(diào)解制度的歷史與現(xiàn)狀

（一）前身：我國傳統(tǒng)調(diào)解制度

調(diào)解在中國可謂源遠流長。在中國漫長的社會發(fā)展過程中，調(diào)解作為一種糾紛解決方式被廣泛運用，并成為我國法傳統(tǒng)文化的一種重要資源。

西周時期，在地方官吏中專門設有“調(diào)人”之職，以“司萬民之難而諧和之”①《周禮·地官司徒》：“調(diào)人掌司萬民之難，而諧和之”。。春秋時期，孔子是提倡調(diào)解息訟的先驅(qū)，“必也使無訟乎”②《論語·顏淵》。是其憧憬的社會狀態(tài)。秦漢時期，縣以下的基層組織有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設有秩、嗇夫和三老，掌管道德教化，調(diào)處民間爭訟③《漢書·百官公卿表》記載：“大率十里一亭，亭有長；十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化；嗇夫職聽訟，收賦稅；游徼循禁賊盜。”，調(diào)解逐漸發(fā)展成為一種鄉(xiāng)官治事的機制，并作為一項制度普遍應用于民事糾紛的處理中。清晚期，隨著市場經(jīng)濟的萌芽和行業(yè)性組織的出現(xiàn)，調(diào)解已廣泛應用于民商事糾紛的化解。

民國時期，在推進司法改革建立現(xiàn)代法院的同時，政府通過整合各種解紛資源，形成了包括司法調(diào)解、行政調(diào)解、民間調(diào)解在內(nèi)的較為完備的調(diào)解機制。在民間調(diào)解方面，民國初期并未出現(xiàn)全國性、大規(guī)模的調(diào)解組織，南京國民政府時期，為規(guī)范民間調(diào)解、整合各種調(diào)解資源，在全國各地建立以息訟會為代表的民間調(diào)解組織。息訟會是主張公道、調(diào)解糾紛的自治機關(guān)，其目的是“消弭人民之爭端，減少人民之訟累，增進社會之幸?！盵2]。

縱觀我國傳統(tǒng)調(diào)解制度，主要有以下特點：第一，調(diào)解形式多樣。我國傳統(tǒng)調(diào)解包括官府調(diào)解、民間調(diào)解以及官批民調(diào)三種基本形式。官府調(diào)解的主體主要是州縣官和司法機關(guān)，民間調(diào)解多由宗族長老等民間德高望重人士以及專事調(diào)處的基層官吏主持。官批民調(diào)介于官府調(diào)解和民間調(diào)解之間，具有半官方性，官府將訴狀交與族長、鄉(xiāng)保等調(diào)解，調(diào)解成功的，官府對該案予以撤銷[3]。第二，調(diào)解范圍廣泛。我國傳統(tǒng)調(diào)解適用的案件范圍包括幾乎全部的民事糾紛和一部分輕微刑事案件。調(diào)解所處理的糾紛大都是戶、婚、田土、錢債案件，此外，有關(guān)水利、差役、賦稅等糾紛也不少見，至于斗毆、輕傷等輕微刑事案件也大多以調(diào)處方式解決。這些糾紛被統(tǒng)稱為“民間細故”，換言之，也就是被官府視為微小，不危及統(tǒng)治根本，但是量多，地方州縣官府希望能盡量將其化解于民間或基層，而解決這一問題的重要途徑之一就是調(diào)處[4]。第三，調(diào)解帶有一定的強制性。漢代以后，糾紛首先由家族或鄉(xiāng)一級調(diào)處，鄉(xiāng)設有長老、里正一類小官專門負責調(diào)解民事糾紛和輕微的刑事糾紛。調(diào)解甚至是處理一般民事糾紛的必經(jīng)程序，當事人若未經(jīng)調(diào)解而徑行起訴至官府，則被視為“越訴”，并因此受到處罰。除強制進行調(diào)解以外，傳統(tǒng)調(diào)解的強制性還表現(xiàn)在調(diào)解結(jié)果的強制性。中國傳統(tǒng)社會是由三綱五常維系的宗法家族社會，糾紛當事人難以處于平等的地位而討價還價。此外，無論是民間調(diào)解還是官府調(diào)解，調(diào)解者總是充當著為當時社會所認同之價值規(guī)范的代言人。因此，無論是調(diào)解者關(guān)于是非曲直的價值判斷還是調(diào)解者提出的解決爭議的辦法，當事人都很難拒絕接受?！凹词故钱斒氯擞跽埾⒃A的‘甘結(jié)’也須申明是‘依奉結(jié)得’，顯屬‘遵命和息’”[5]。第四，調(diào)解的方式以道德教化為主?！暗?導)之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”④見張燕嬰譯注《論語》，中華書局，2007年版第13頁。。中國的“禮治”強調(diào)德主刑輔、禮法并用。傳統(tǒng)調(diào)解的過程實際上就是一種教化的過程，歷史上關(guān)于通過教化解決糾紛的記載也不勝枚舉。如，唐代韋景駿“為貴鄉(xiāng)令。有母子相訟者。景駿謂之曰：‘吾少孤，每見人養(yǎng)親，自恨終天無分。汝幸在溫清之地，何得如此？錫類不行，令之罪也’。垂泣嗚咽，取《孝經(jīng)》付令習讀之。于是母子感悟，各請改悔，遂稱孝慈”[6]。

（二）形成：新民主主義時期的人民調(diào)解制度

人民調(diào)解制度是一項有中國特色的糾紛解決制度，是新民主主義時期由中國共產(chǎn)黨領導人民創(chuàng)建的、依靠人民群眾解決民間紛爭的一種機制。一般認為，人民調(diào)解制度萌芽于20世紀20年代初，即第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)運動，形成和發(fā)展于抗戰(zhàn)時期的革命根據(jù)地，尤以陜甘寧邊區(qū)的人民調(diào)解制度為典型。

在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的農(nóng)民運動中，“一切權(quán)力歸農(nóng)會”，“連兩公婆吵架的小事，也要到農(nóng)民協(xié)會去解決”⑤見毛澤東著《毛澤東選集》（第一卷），1991年人民出版社、解放軍出版社（重?。┍?，第12-44頁。。而工人運動中的調(diào)解活動則以安源路礦工人俱樂部“裁判委員會”的“裁判”活動為代表。1923年9月制定的《安源路礦工人俱樂部辦事細則》規(guī)定：“凡本部部員間，或部員與非部員間所發(fā)生之糾葛紛爭，均由裁判委員會處理”，“并設立問事處于部內(nèi)，受理各種紛爭事件”①參見《劉少奇與安源運動》，中國社會科學出版社出版，1981年版第86頁。。由此可見，在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)運動中，民間糾紛不再由宗族長老和鄉(xiāng)紳士紳調(diào)解，而是由“農(nóng)民協(xié)會”“工人俱樂部”這些新型的組織主持調(diào)解工作，調(diào)解員為工農(nóng)推舉的代表，判斷是非曲直的依據(jù)則以共產(chǎn)黨的革命政綱和工農(nóng)運動中制定的規(guī)約禁令為主②如在廣東海陸豐農(nóng)民運動中，澎湃領導的赤山約農(nóng)會下設仲裁部，調(diào)處婚姻、錢債、業(yè)佃甚至產(chǎn)業(yè)爭奪糾紛。農(nóng)會通告：“凡農(nóng)會會員，自己發(fā)生爭端，須先報告農(nóng)會，如不先報告農(nóng)會，而去報告紳士及官廳者，姑無論其很有道理，即宣告除名，以全力幫助其對敵之會員。如本會會員與非會員爭端時，會員亦須先來報告。如對于地主有爭議時，不來報告而交涉失敗，本會概不負責?！?，并兼顧進步、善良的風俗習慣。這可以說是人民調(diào)解制度的雛形。

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會第一次全體會議（1931年11月）通過的《蘇維埃地方政府暫行組織條例》第17條規(guī)定：“鄉(xiāng)蘇維埃有權(quán)解決未涉及犯罪問題的各種爭執(zhí)問題?！卑创艘?guī)定，有的蘇區(qū)如川陜省在實踐中的做法如下：村蘇維埃直接負責解決群眾的糾紛；村和鄉(xiāng)兩級蘇維埃遇有不能解決的糾紛，可移交區(qū)蘇維埃調(diào)解。村、鄉(xiāng)、區(qū)都有就重大問題向縣革命法庭提出控告的權(quán)利。嚴格意義上，這是一種由政府主持的調(diào)解，但它不同于法院調(diào)解，因為其具有廣泛的群眾基礎，實際上也具有人民調(diào)解的性質(zhì)[7]。根據(jù)學者的總結(jié)，當時蘇區(qū)人民調(diào)解的特點包括：調(diào)解形式以政府調(diào)解為主；實行逐級調(diào)解；調(diào)解范圍以不涉及犯罪的民間糾紛為限；在調(diào)解中遇有重大問題，基層蘇維埃有權(quán)向司法機關(guān)提出控告?？傊?，這個時期的調(diào)解工作雖然沒有形成一套確定、完備的原則和程序規(guī)定，也沒有在蘇區(qū)普遍實行，但為后來人民調(diào)解制度的形成和發(fā)展提供了有利條件[8]。

抗日戰(zhàn)爭時期，人民調(diào)解工作進入了一個新的發(fā)展階段，調(diào)解的組織形式、調(diào)解內(nèi)容和調(diào)解程序都有了進一步的發(fā)展和完善，初步實現(xiàn)了調(diào)解工作的規(guī)范化和制度化。其中，以陜甘寧邊區(qū)調(diào)解制度的發(fā)展為典型。陜甘寧邊區(qū)調(diào)解制度的推行，大致可以分為三個階段[9]：

第一階段：從1943年至1944上半年。其特點是主要在司法系統(tǒng)內(nèi)部強調(diào)調(diào)解，且各地發(fā)展不平衡。這一時期法院調(diào)解制度推行的主要動力自始至終都來自于邊區(qū)政府。在政府的高壓下，調(diào)解工作較之以前有了一定改觀，但仍有一部分司法人員小心翼翼地與調(diào)解工作保持著必要的距離，所以依然沒有達到預期結(jié)果。

第二階段：從1944年下半年至1945年底。其特點是調(diào)解工作開始在邊區(qū)全面展開，由法院調(diào)解發(fā)展為人民調(diào)解。在各級政府的推動和鼓勵下，人民群眾開始紛紛參與調(diào)解，并將傳統(tǒng)調(diào)解的一些手段技術(shù)重新發(fā)掘出來，還創(chuàng)造了許多新鮮的辦法和經(jīng)驗。這一時期的調(diào)解無疑取得了極大的成功。

第三階段：1946年以后。這一時期的最大特點是政府在調(diào)解領域的退出，調(diào)解的主要形式為民間調(diào)解。調(diào)解運動的開展大大減少了糾紛，鞏固了政權(quán)，但由于政府的過度介入，以及強迫調(diào)解和沒完沒了的調(diào)解，又引起了民眾的不滿。1946年下半年，邊區(qū)政府對《陜甘寧邊區(qū)民刑事調(diào)解條例》進行了修改，原先的一些做法被否定，并重新確定了調(diào)解必須自愿，不得強迫；審判為主，調(diào)解為輔；調(diào)解不是訴訟的必經(jīng)程序的原則。

（三）確立：社會主義計劃經(jīng)濟時期的人民調(diào)解制度

中華人民共和國的成立標志著一個新的歷史時期的開始，也意味著人民調(diào)解工作步入了一個新的發(fā)展階段。在社會主義計劃經(jīng)濟時期，人民調(diào)解制度經(jīng)歷了法律上的確立及隨后的波折兩個階段。

建國初期，為適應和平時期經(jīng)濟建設的需要，探索如何將新民主主義時期在農(nóng)村適用的人民調(diào)解制度推廣至城市，就成為這一時期的主要任務。1954年3月22日，中央人民政府政務院頒布了《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》（以下簡稱“《通則》”）?！锻▌t》共11條，全面系統(tǒng)地規(guī)定了人民調(diào)解委員會的性質(zhì)、任務、組織、活動原則、工作制度、工作方法和工作紀律等，使人民調(diào)解委員會的工作有章可循，并使人民調(diào)解委員會取得了明確的法律地位①《通則》第1條明確規(guī)定：在全國城鄉(xiāng)普遍設立人民調(diào)解委員會；調(diào)解委員會是群眾性的調(diào)解組織，在基層人民政府和基層法院的指導下進行工作；調(diào)解委員會調(diào)解的是一般民事糾紛和輕微刑事糾紛。。《通則》的頒布是我國人民調(diào)解制度發(fā)展史上的重要里程碑，標志著人民調(diào)解制度作為一種法律制度在我國正式確立。

《通則》頒布施行后，人民調(diào)解工作得到了全面迅速的發(fā)展，在社會主義改造事業(yè)中發(fā)揮了較好的作用。但從1957年下半年開始，調(diào)解組織逐漸為調(diào)處組織所取代，調(diào)解工作也逐漸演變?yōu)檎{(diào)處工作。但調(diào)處和調(diào)解屬于兩個不同性質(zhì)的范疇，兩者之間并沒有必然的歷史聯(lián)系和淵源關(guān)系。調(diào)處并不是“調(diào)解工作的新發(fā)展”，也不是“社會主義革命中的偉大創(chuàng)舉”，而是在“左”的思想指導下，將調(diào)解組織和調(diào)解工作改變?yōu)閷Ｕ墓ぞ吆痛胧?。?966年“文化大革命”開始后的十年，社會主義民主與法制遭受到嚴重踐踏，在公、檢、法被徹底砸爛的同時，人民調(diào)解制度也被當作“階級調(diào)和”路線的產(chǎn)物被完全取消，人民調(diào)解組織和調(diào)解隊伍被解散，人民調(diào)解制度受到極為嚴重的破壞。

（四）現(xiàn)狀：我國現(xiàn)行人民調(diào)解制度的主要內(nèi)容

黨的十一屆三中全會以來，人民調(diào)解組織和人民調(diào)解工作得到迅速恢復和發(fā)展。自改革開放以來，人民調(diào)解經(jīng)過三十多年的發(fā)展，其法律淵源包括《憲法》、散見于其他法律中的相關(guān)規(guī)范、行政法規(guī)和部門規(guī)章、司法解釋、地方性法規(guī)以及單行法《人民調(diào)解法》，已經(jīng)實現(xiàn)了制度的繁榮與立法位階的提升。根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會主持下，運用說服、疏導、教育等方式，促使當事人平等協(xié)商，在雙方自愿的基礎上達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。人民調(diào)解的主要工作原則可被概括為自愿原則、平等原則、合法原則、尊重當事人救濟權(quán)利原則。人民調(diào)解制度的主要內(nèi)容包括：

在調(diào)解組織的形式方面，《人民調(diào)解法》第8條規(guī)定：村民委員會、居民委員會設立人民調(diào)解委員會。企事業(yè)單位根據(jù)需要設立人民調(diào)解委員會。《人民調(diào)解法》在附則中又規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛?！度嗣裾{(diào)解法》通過這樣一種授權(quán)性和開放性的制度設計，既明確了人民調(diào)解委員會作為群眾自治性組織的定位，又回應了實踐需求，為人民調(diào)解組織的多元化格局提供了發(fā)展空間。

在人民調(diào)解員必須具備的條件方面，根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，擔任人民調(diào)解員須具備的條件為：公道正派，熱心人民調(diào)解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知識。調(diào)解是一種源于實踐的經(jīng)驗和藝術(shù)，與調(diào)解員的個人經(jīng)驗、能力和性格魅力密切相關(guān)，因此《人民調(diào)解法》對調(diào)解人員的學歷、職業(yè)背景等未作統(tǒng)一的過高要求，以適應人民調(diào)解的鄉(xiāng)土性、群眾性和多元性。

關(guān)于人民調(diào)解的調(diào)解范圍，《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解是解決“民間糾紛”的活動?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》第20條規(guī)定：人民調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務爭議的各種糾紛。第22條則從反面排除了人民調(diào)解委員會不能受理的兩類糾紛，即：法律、法規(guī)規(guī)定只能由專門機關(guān)管轄處理的，或者法律、法規(guī)禁止采用民間調(diào)解方式解決的；人民法院、公安機關(guān)或者其他行政機關(guān)已經(jīng)受理或者解決的。

二、比較：人民調(diào)解制度變遷中的斷裂與延續(xù)

（一）糾紛解決觀的斷裂與變遷

“古代中國人在整個自然世界尋求秩序和諧，并將此視為一切人類關(guān)系的理想”[10]，在傳統(tǒng)中國政治思想中占統(tǒng)治地位的儒學認為“天人之際，合而為一”，倡行禮樂以應天配地，從而達致人與自然的和諧?！岸Y”是一套規(guī)定個人在其所處的社會關(guān)系和具體情境中的行為模式，其功能即為“別貴賤，序尊卑”，“秩序、責任、等級與和諧的觀念”是“禮”的核心觀點?！岸Y者別異，樂者和同”，“樂至則無怨，禮至則不爭”，在古代中國人看來，所有的糾紛與沖突都是對現(xiàn)有秩序的破壞以及禮崩樂壞的表現(xiàn)，因而糾紛解決旨在修復已被破壞的社會關(guān)系，尋求和解便成為順理成章的事情。

在新民主主義時期和社會主義計劃經(jīng)濟時期，關(guān)于糾紛和糾紛解決的觀念則出現(xiàn)了明顯的斷裂，甚至走向了傳統(tǒng)“和諧觀”的反面。毛澤東思想中的矛盾論認為，矛盾具有普遍性。社會矛盾包括人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾，而“不同質(zhì)的矛盾，只有用不同質(zhì)的方法才能解決”，因此，圍繞“人民”和“敵人”而形成了不同的社會控制和糾紛解決政策：敵我矛盾須以專政的方法解決，而人民內(nèi)部矛盾則須以民主的、說服和教育的方法解決，后者也決定了解決人民內(nèi)部矛盾時對調(diào)解的偏好與倚重。通過對糾紛的調(diào)解，不僅僅是為了修復被損害的關(guān)系，更是要通過解決糾紛所代表的矛盾，“矯正”糾紛當事人的“意識形態(tài)”和“立場”①Stanley Lubman.Mao and Mediation：Politics and Dispute Resolution in Communist China.California Law Review，1967.Vol.5.1338.。

改革開放初期，人民調(diào)解工作得以恢復，并在解決民間糾紛中發(fā)揮了巨大的作用。上世紀90年代，隨著關(guān)于糾紛解決的政治意識形態(tài)的淡化和社會主義法制建設的推進，人民調(diào)解漸趨非政治化，由于人民調(diào)解協(xié)議不具有法律約束力，人民調(diào)解的功能也日漸式微。新世紀以來，我國進入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，在建設和諧社會的理念下，“維護社會秩序的和諧穩(wěn)定”被概念化甚至政治化，矛盾糾紛一度被視為影響社會和諧的不穩(wěn)定因素而被強行抑制。中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理”的改革目標，將矛盾糾紛的調(diào)處和化解納入依法治理的軌道。2014年10 月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心的問題”。由此可知，新時期國家關(guān)于糾紛和糾紛解決的政治意識形態(tài)已轉(zhuǎn)化為：認為糾紛是人們表達訴求和維護權(quán)益的一種方式，調(diào)解則是維護群眾權(quán)益和化解糾紛的一種機制。

由上述可知，在傳統(tǒng)中國時期，關(guān)于糾紛的意識形態(tài)為“和諧”觀，并對糾紛持有一種消極態(tài)度，認為是對社會秩序的破壞。在毛澤東時期，以“沖突觀”為主導，認為矛盾處處有、時時有，并強調(diào)根據(jù)矛盾的不同采用不同的解決辦法。改革開放以來，關(guān)于糾紛的觀念又重回傳統(tǒng)的“和諧”觀，但是在“和諧”觀的基礎上又有所變遷，即認為糾紛是人們表達訴求和維護權(quán)益的一種方式，調(diào)解則是維護群眾權(quán)益和化解糾紛的一種機制。

（二）調(diào)解組織的更替與傳承

中國傳統(tǒng)社會的一個特點就是人們聚村而居，并且“他們活動范圍有地域上的限制，在區(qū)域間接觸很少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子”[11]。由于地方性的限制，人們生于斯、死于斯，因此這是一個沒有陌生人的“熟人”社會。在熟人社會里，民間糾紛的解決很大程度上依賴于親人和鄰里的調(diào)解，這樣的調(diào)解一般首先通過“中間人”來進行。這里的“中間人”就是指借貸、土地租賃、土地買賣關(guān)系中的“介紹人”或者“說和人”，也包括婚約關(guān)系中的“媒人”。對于婚姻家庭和鄰里糾紛，如果沒有中間人可以求助，村民們通常通過第三方來解決糾紛。這里的第三方包括宗族和社區(qū)中的年老有德者以及有信用者，有時也還包括基層行政組織的一些負責人，如保甲長、村長等[12]。當民間調(diào)解不能奏效時，隨著當事人的呈遞告狀，糾紛就進入了官方審理過程，但在正式審理之前，大部分爭端都得以解決。也就是說，在村社族鄰的非正式性調(diào)解和州縣衙門的正式性審判之間，有一個民間調(diào)解與官方審判發(fā)生交接、互動的中間階段。在此階段，正式制度與非正式制度發(fā)生交融和對話，并有既定程式，這就是上文提及的官批民調(diào)?？傊?，在我國傳統(tǒng)社會中，主持民間調(diào)解和官批民調(diào)的人員除了宗族和社區(qū)的長老、士紳和契約關(guān)系中的“中間人”以外，還包括縣級以下基層組織如鄉(xiāng)里、保甲、宗族、村社、行會等的負責人。但官批民調(diào)與民間調(diào)解又有細微不同：一是官批民調(diào)中調(diào)解人，基本是固定的基層組織的負責人；二是官府對這種調(diào)解已有備案，有些甚至已經(jīng)給出了原則性的解決建議?！罢{(diào)解雖然設在公堂之外，但卻有了官府色彩”[13]。

在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)運動中，民間糾紛不再由宗族長老、鄉(xiāng)紳、士紳調(diào)解，而是由“農(nóng)民協(xié)會”“工人俱樂部”這些新型的組織主持調(diào)解工作；第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期以政府調(diào)解為主，也即由村、鄉(xiāng)、區(qū)各級蘇維埃調(diào)解；抗戰(zhàn)時期的調(diào)解主要由政府、群眾團體和民間積極分子主持。自1949年新中國成立以后，共產(chǎn)黨整合了一個世紀以前業(yè)已被分裂和削弱、后來又歷經(jīng)了數(shù)十年戰(zhàn)亂的社會，通過經(jīng)濟重建和全面的社會變革鞏固了政權(quán)?！爸袊臋?quán)力等級體系包括國家和黨的金字塔結(jié)構(gòu)、諸如青年和婦女等的群眾組織、作為正式組織之延伸的積極分子網(wǎng)絡”[14]。根據(jù)1954年頒布的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，在每個鄉(xiāng)和街道建立的調(diào)解委員會，即是由積極分子組成的、國家權(quán)力藉以延伸至基層的組織網(wǎng)絡。調(diào)解人員需要具有一定的政治覺悟、政治素質(zhì)和政策水平，調(diào)解中所使用的語言、手段和策略都需為共產(chǎn)黨的治理服務。改革開放以后，調(diào)解組織的建設有了新的發(fā)展，調(diào)解組織呈多層級化，同時也出現(xiàn)了專業(yè)性和行業(yè)性調(diào)解委員會。與計劃經(jīng)濟時期相比較，改革開放后人民調(diào)解已經(jīng)褪去了之前濃厚的政治化色彩，人民調(diào)解員的政治素養(yǎng)和政策水平已不是重要的考量因素。

縱觀我國各個時期的民間調(diào)解以及半官半民性的調(diào)解，可以發(fā)現(xiàn)一個顯著的不同點，就是各個時期的調(diào)解員與國家、社會的關(guān)系并不完全相同。在皇權(quán)不下縣的傳統(tǒng)中國，糾紛解決大多不在縣官活動范圍之內(nèi)。除長老、士紳、德高望重者等民間人士以外，村莊、宗族、行會、鄉(xiāng)里、保甲等基層組織的負責人并不是緊密織構(gòu)的國家機構(gòu)的固定成員。當他們解決糾紛、參與宣傳儒家意識形態(tài)時，也擔當了正式國家機構(gòu)的輔助者。但是，這些解紛者并不對縣官正式負責，而是企圖保護并深化自己的利益，甚至有時會與官方利益發(fā)生沖突。并且，村莊、宗族、行會解決其內(nèi)部成員之間的糾紛，部分目的就是為了增加其獨立于政府的自治能力。在社會主義中國，國家與社會之間的關(guān)系更加緊密，國家對社會的控制比過去更加深入和全面。建國初期的調(diào)解員是政府機關(guān)的干部或其分支機構(gòu)的積極分子，他們在解決糾紛的時候代表著國家，要宣傳和傳達黨的政策，并受基層政府的領導和監(jiān)督。改革開放時期，人民調(diào)解的政治化色彩有所淡化，人民調(diào)解組織被法律定位為群眾性自治組織。然而，實踐中人民調(diào)解組織的設置卻具有較強的行政依附性，調(diào)解員的身份與國家的聯(lián)系較為緊密，其解決糾紛的直接目的并非增強所在社會組織的自治能力，而是需要對國家負責。

（三）調(diào)解功能的異化與回歸

“調(diào)解意在通過抑制并了結(jié)糾紛而維持公共秩序和經(jīng)濟活動的有序運作。調(diào)解還意欲通過一種迅捷有效的、高度非正式的方式了結(jié)個人之間的不良情感”[14]。調(diào)解是一種平和、廉價的糾紛解決方式，其本原功能即為解決糾紛。對此已形成共識，無需多述。此外，調(diào)解是一種與儒家文化高度契合的糾紛解決方式，儒家思想中的“和諧”觀以及對“禮”“讓”和自省精神的強調(diào)和倡導，都決定了我國的調(diào)解制度還具有另外一種重要的功能，即教化功能。總之，調(diào)解給糾紛當事人提供了一種低成本的、基于儒家倫理的，并具有廣泛可接受性的糾紛解決辦法；此外，由于調(diào)解強調(diào)避免沖突、強調(diào)對適當規(guī)則的遵守，所以調(diào)解在維護社會秩序的同時也傳播和傳承了儒家倫理和價值觀。在我國傳統(tǒng)社會中，調(diào)解的功能包括糾紛解決功能、教化功能和維護社會秩序功能。

在新民主主義時期和社會主義計劃經(jīng)濟時期，由于關(guān)于糾紛解決的意識形態(tài)的變化、矛盾論以及通過斗爭解決矛盾的需要，要求在調(diào)解過程中運用“批評”與“自我批評”的方式而不是避免沖突。這個時期的調(diào)解并不像傳統(tǒng)時期的調(diào)解那樣，在一種高度私人化和特殊關(guān)系的背景里的討價還價和進行教育，而是旨在一種更大的國家視角和政治目標。因此，在這一時期，除了解決糾紛和維護社會秩序以外，調(diào)解制度的功能被高度政治化，換言之，調(diào)解制度已成為一種思想改造和社會控制的工具。

改革開放以后，調(diào)解的首要功能又回歸到以非政治化的途徑解決民間糾紛。將糾紛政治化的后果就是，解決糾紛有時并不是在解決具體的糾紛，而是將糾紛簡單化地歸于抽象的政治原則。如夫妻因婚姻生活不和諧要求離婚，卻被告知要為國家建設服務，而“夫妻生活不和諧”的這一糾紛事實卻被忽視。實際上這不是解決了糾紛，而是壓制了糾紛。調(diào)解的非政治化意味著調(diào)解要關(guān)注糾紛本身，并按照糾紛當事人所提的問題來提出解決方案或者替代性的解決方案。此外，我國現(xiàn)階段“縱向到底，橫向到邊”的調(diào)解組織網(wǎng)絡，除了給民眾提供經(jīng)濟便捷的糾紛解決方式以外，也具有了解社情民意、采集治理信息的職能，通過“群防群治”，對糾紛進行預防、排查和化解。因此，現(xiàn)階段的調(diào)解也是國家改進社會治理方式、實現(xiàn)綜合治理和源頭治理的一種手段，除具有糾紛解決的功能以外，還具有社會治理的功能。

三、啟示：從歷史出發(fā)，立足現(xiàn)實，培育和發(fā)展現(xiàn)代調(diào)解制度

今天總是在昨天的基礎上前行，歷史也總是或多或少地以某種方式延續(xù)。歷史制度主義認為，制度并非是在真空中運作，即使制度置身其中的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境發(fā)生了劇烈變化，制度也傾向于保持“惰性”而持續(xù)性地發(fā)揮影響。先前已經(jīng)存在的制度框架形塑著社會變遷的軌跡，同時，政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境又影響著制度發(fā)生作用的樣態(tài)及未來的制度選擇。換言之，制度與其所賴以存在的外部環(huán)境呈彼此制約、彼此形塑的關(guān)系。

我國的人民調(diào)解制度萌芽和發(fā)展于從傳統(tǒng)中國到現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型時期。傳統(tǒng)中國作為文化同質(zhì)性程度很高的政治共同體，其之所以長期延續(xù)的內(nèi)在機理可以概括為：政治制度體系有效地容納了家族、鄉(xiāng)紳的自治空間，同時，通過儒家價值體系、倫理道德的教化以實現(xiàn)對基層社會的整合與控制。進入近代以來，隨著鄉(xiāng)村精英大量從鄉(xiāng)下遷居城鎮(zhèn)，國家—地主—農(nóng)民之間的關(guān)系發(fā)生了復雜的演化，這種結(jié)構(gòu)變遷的累積力量并沒有重新修補和恢復通過傳統(tǒng)文化有機整合的共同體形式，并且隨著西方列強的入侵以及軍閥混戰(zhàn)，中斷了中國傳統(tǒng)政治、社會的有機整合邏輯，底層社會結(jié)構(gòu)呈分裂化和碎片化。因此，萌芽于革命戰(zhàn)爭時期的人民調(diào)解，從其產(chǎn)生之時就承擔著整合和控制社會的政治功能，作為黨和國家之權(quán)力末梢的人民調(diào)解組織也具有濃厚的政治化色彩。

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和利益群體的分化，社會糾紛激增，矛盾沖突尖銳，人們對糾紛解決的需求急劇增加并呈多樣化趨勢。孕育和發(fā)展于我國傳統(tǒng)社會的人民調(diào)解，雖然現(xiàn)在已被法律定位為群眾性和自治性的糾紛解決方式，其功能也被定位為糾紛解決和社會治理，但制度發(fā)展中的路徑依賴性使我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度仍然具有維控型特征和較濃的行政化色彩。在我國社會自組織能力較低的現(xiàn)階段，行政化的人民調(diào)解確實為民眾提供了一種有效的糾紛解決途徑和權(quán)利救濟方式。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、政治的民主化和價值的多元化，現(xiàn)行的人民調(diào)解制度無論是從制度供給還是運行機制方面，都無法滿足人們對糾紛解決的多樣化需求。這是因為，在市場經(jīng)濟活動中，許多在平等主體之間發(fā)生的糾紛具有較強的利益指向性，對于這些糾紛的調(diào)解，則需要調(diào)解制度和調(diào)解活動具備某些現(xiàn)代性品格。譬如，調(diào)解程序中的當事人主體性、程序的公正性、調(diào)解的保密性等等[15]。

最后，筆者認為，要發(fā)展與現(xiàn)代社會相契合的現(xiàn)代調(diào)解，并非可以靠簡單的制度復制和移植能一蹴而就。即使社會條件已發(fā)生了深刻變化，先有的制度仍舊會持續(xù)性地發(fā)揮影響。因此，在我國人民調(diào)解制度的改革和完善中，我們既要從歷史出發(fā)，挖掘傳承至今的傳統(tǒng)資源，充分發(fā)揮基層組織的糾紛解決職能；又要立足現(xiàn)實，培育和發(fā)展現(xiàn)代調(diào)解制度。

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（責任編輯：任屹立）

Concept of Dispute Resolution,Organization of M ediation and Function of M ediation: On the Vicissitudes of People’s M ediation System in China

HOU Yuan-zhen1，LIAO Yong-an2
（1.College of Political Science and Law，Hunan Institute of Science and Technology，Yueyang 414006，Hunan，China；2.Law School，Xiangtan university，Xiangtan 411105，Hunan，China）

Abstract:The people’s mediation was originated from the traditional Chinese mediation，emerged and developed in the New-democracy Period of China. After the founding of new China，the people’s mediation was formally institutionalized. The formation of any system is a dynamic and growing historic process. During the developing and changing processes of people’s mediation system，there have been different degrees of shifts and continuity on the concept of dispute resolution，as well as on the mediation organization and function. In the reform and perfection of the people’s mediation system，the mediation system should conformi to the modern society to be cultivated and developed with a view to historical development and Chinese social realities.

Keyword:conceptofdispute resolution；organization ofmediation；function ofmediation；vicissitude

［中圖分類號］D925.1144

［文章標識碼］A

［文章編號］1671-0304（2016）02-0044-07

［收稿日期］2015-12-10［網(wǎng)絡出版時間］2016-04-08 0:56

［基金項目］國家社科基金重大招標項目“構(gòu)建全民共建共享的社會矛盾糾紛化解機制研究”（152DC029）；湖南省社科基金項目“法院調(diào)解社會化的正當性考量及制度建構(gòu)研究”（11YBB183）。

［作者簡介］侯元貞（1972-），女，湖南綏寧人，湖南理工學院政法學院講師，法學博士，法治湖南建設與區(qū)域治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要從事訴訟法學研究；廖永安（1972-），男，湖南安化人，湘潭大學法學院教授，博士生導師，法治湖南建設與區(qū)域治理協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家，主要從事訴訟法學與調(diào)解法學研究。