宮 宏 偉

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟南250000)

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中國高考移民的憲法視角考察

宮 宏 偉

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟南250000)

高考移民現(xiàn)象是一個社會問題，也是關(guān)乎公民憲法權(quán)利的法律問題，雖然有悖于法律，但體現(xiàn)公民追求幸福的權(quán)利，也折射出公民憲法權(quán)利與政府政策之間的沖突。思考高考移民背后的公民憲法權(quán)利問題，要求政府正視高考移民中不同團體的合法權(quán)利，認(rèn)真對待相互之間的權(quán)利沖突。高考移民的深層原因是教育資源配置的不平等，要根本上解決高考移民現(xiàn)象，需要各地政府對高考移民不再采取封堵的政策，而要將目光轉(zhuǎn)移到為每個人提供平等的受教育機會上。

高考移民；教育平等權(quán)；自由遷徙權(quán)；權(quán)利沖突

一、“高考移民”形成的原因

高考移民現(xiàn)象出現(xiàn)在改革開放之后，興起于20世紀(jì)90年代，雖然后來各地出臺了不同的法規(guī)抑制這種現(xiàn)象，但是在今天高考移民仍然是一個熱門現(xiàn)象。而所謂的高考移民是指，像山東、河南等地因報考人數(shù)眾多而導(dǎo)致錄取分?jǐn)?shù)過高地區(qū)的考生，想辦法使考生自己或者考生家庭一起獲得可以以較低分?jǐn)?shù)錄取地區(qū)的戶籍，因在原地區(qū)有著良好的教育基礎(chǔ)，因此可憑借和新戶籍所在地區(qū)錄取分?jǐn)?shù)的差距，從而進(jìn)入更好的高校。移民方向上大致可以分成兩大類：一是向北京上海方向的移民，因為北京上海等地教育資源豐富，且高考錄取名額較多，從而可以變相獲得更多的入學(xué)機會。二是向西部等偏遠(yuǎn)地方移民，這些地方教育水平低，錄取分?jǐn)?shù)也低，雖然名額不多，但是因為考生本身在東部地區(qū)學(xué)習(xí)，具有良好的教育基礎(chǔ)，擁有比西部考生更好的教育水平。筆者認(rèn)為出現(xiàn)高考移民現(xiàn)象的原因主要有以下幾個方面。

(一)高考資源分配不均

中國高?，F(xiàn)在采取的是各個地區(qū)定額招生制度，本地的高校傾向于向本地招生，全國性的優(yōu)秀高校則向西部等偏遠(yuǎn)地區(qū)和北京上海等教育資源豐富的地區(qū)傾斜，這就導(dǎo)致各地方的招生數(shù)量與當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)比例嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。據(jù)2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,北京地區(qū)有“985”高校8所,“211”高校23所;上海分別有3所和9所;而考生人數(shù)最多的河南則只有一所鄭州大學(xué)。在考生數(shù)量上,北京每年考生人數(shù)不足10萬,上海約11萬,而山東考生則高達(dá)67萬[1]259。以“985”和“211”高校的數(shù)量和當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)之比來衡量,北京分別是山東的27倍和58倍,上海則分別是山東的9倍和20倍。根據(jù)這個材料，相同的考生在不同地區(qū)進(jìn)行考試，會有著不同選擇，進(jìn)而擁有不同的命運。在山東、河南等地，由于僧多粥少，高考壓力要遠(yuǎn)高于北上廣等地區(qū)，因此要取得更好入學(xué)機會，高考移民就會成為每個有能力個體的選擇。

(二)“獨木橋”現(xiàn)象助推了高考移民

“萬般皆下品，惟有讀書高”，“知識改變命運”等言論已經(jīng)深深地印在中國普通百姓的腦海里，可以說在中國乃至全世界都是一個“學(xué)歷論”的社會，并且在中國用人單位在招聘時相同學(xué)歷條件下更傾向于招聘名校的學(xué)生，因此考上一個重點大學(xué)與一個普通大學(xué)會有著不同的人生軌跡?，F(xiàn)在中國階層開始變得僵化的情況下，社會各階層的交流與流動很多都要靠教育來進(jìn)行。對于平民階層來說，通過高考進(jìn)入一個好的大學(xué)是他們改變命運的快速途徑?，F(xiàn)在的高考制度雖然有著很多問題，但是不得不承認(rèn)高考仍然是我國現(xiàn)階段最合適的人才選拔方式。很多人要通過高考獲得更好的學(xué)習(xí)機會，進(jìn)而獲得更好的就業(yè)機會，從而可以打破社會階層壁壘進(jìn)入上層社會。這個社會回報性不僅影響著考生本人這一代，還會影響著他的家庭和子女。而在教育資源需求膨脹與高校資源貧乏之間存在矛盾的情況下，考生必然會選擇從教育收益小的地方向收益大的地方流動。因此高考移民對于一個有能力的考生來說就是一個理性的選擇。

(三)中國戶籍制度加劇了高考移民

1958年我國正式通過了《戶籍登記條例》，建立起封閉的戶籍管理制度。該條例限制了我國公民從農(nóng)村向城市的流動，也限制了大中小城市之間、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的流動，這標(biāo)志我國二元戶籍管理制度的確立。在這之后幾十年中，我國政府通過立法等手段不斷完善，從而形成了現(xiàn)有的戶籍制度。在此制度下，我國在基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)，以及社會福利保障制度等方面實行城鄉(xiāng)有別，并且向城市傾斜的政策。現(xiàn)在我國的社會保障制度、資源分配都與戶籍息息相關(guān)。雖然戶籍制度在當(dāng)時的社會條件背景下有著其設(shè)立的必要性和合理性，但卻在城市與農(nóng)村之間，城市與城市之間設(shè)立了一個壁壘，束縛了人口的自由流動。它把中國人強制劃分成了不同的利益群體，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大城市與小城市，東部沿海與西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，人民生活在各自的“世界”中，而這一切并不是因為他們自身，而是因為他們的戶籍，戶籍成了他們身份象征的符號，享受權(quán)利的標(biāo)志。在這些權(quán)利中最重要的就是進(jìn)入高等學(xué)府的權(quán)利，部分考生獲得教育機會并不完全是因為自身的努力，也與他們的戶籍關(guān)系密切。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人口的流動性加強，規(guī)模增大，而戶籍制度卻沒有隨著社會的發(fā)展而改變，例如，我國實行的是事前登記的遷移制度，不像其他國家那樣以居住為條件，只需要登記就認(rèn)為戶籍已經(jīng)轉(zhuǎn)移，這就為高考移民帶來了便利，考生只需要在高考之前將戶籍轉(zhuǎn)到錄取分?jǐn)?shù)較低的省份就可以在該省份參加高考，并不需要之前在那里居住。

(四)個別地區(qū)出臺的政策變相鼓勵高考移民

首先，在當(dāng)今我國現(xiàn)行的戶籍制度管理模式下，沒有當(dāng)?shù)氐膽艏芾聿块T以及遷入地區(qū)政策的支持是很難進(jìn)行的。而現(xiàn)在我們看到很多地區(qū)的高中將外地招生資源進(jìn)行商業(yè)化運作，他們通過借讀費等名目既可以得到優(yōu)秀的生源，又可以得到經(jīng)濟利益，本地高中與高考移民考生可以各取所需，這促使本地區(qū)出臺了變相鼓勵高考移民的招生政策。其次，有些地區(qū)為了自身發(fā)展也出臺了一系列措施鼓勵高考移民。比如海南省處于我國南方偏遠(yuǎn)地區(qū)，教育設(shè)施不完善，教育水平偏低，曾出臺《海南省積壓商品房轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟適用房的管理辦法》，此辦法的內(nèi)容就是以出賣商品房為條件來獲得高考優(yōu)惠政策，從而變相加劇了高考移民現(xiàn)象[2]13。

二、對高考移民的憲法法理思考

(一)從遷徙自由權(quán)看高考移民

英國的《自由大憲章》，第一次以成文法的形式規(guī)定了遷徙自由的權(quán)利，其中第42條規(guī)定：“自此以后，任何對余等效忠之人民，除在戰(zhàn)時為國家與公共幸福得暫時加以限制外，皆可由水道或旱道安全出國或入國。”在1791年法國憲法中，也對自由遷徙權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，在1788年到1948年期間，全世界共頒布了28部憲法，其中有10部承認(rèn)了遷徙自由權(quán)，而在1948年到1979年間頒布的110部憲法中68部里面規(guī)定了遷徙自由權(quán)[3]16。我國在1954年憲法中也規(guī)定了公民有自由遷徙的權(quán)利，但是隨后出臺的《戶口登記條例》，實際上等同于廢止了此憲法權(quán)利。而隨后的1975年憲法和1978年憲法則干脆沒有規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)，并且現(xiàn)行的憲法也沒有再次涉及這一內(nèi)容。

遷徙自由權(quán)在英美法系中并不是一個確定的概念，而是一個寬泛的權(quán)利。因此遷徙自由權(quán)是在具體的法律實踐中不斷地被發(fā)展和充實的。在中國，根據(jù)《中國大百科全書》，“遷徙權(quán)是公民在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由離開原居住地到外地(包括國內(nèi)和國外)旅行或定居的權(quán)利。在廣義上，它等于居住自由；在狹義上僅指在國籍所在國領(lǐng)土內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利?！痹谶@里筆者認(rèn)為，遷徙自由簡而言之就是公民自主選擇居住地的自由。該權(quán)利以身體自由為基礎(chǔ)，以身體的自由移動和人身的自主支配為特征，與社會經(jīng)濟權(quán)力乃至政治自由都有著密切的關(guān)系，是一個復(fù)合性的權(quán)利。從更深層次來講，遷徙自由是一種人民追求幸福、實現(xiàn)人生目的和價值的權(quán)利，體現(xiàn)了人民自由選擇的這一憲政理念。遷徙自由并不僅僅是指一個動態(tài)的遷徙過程和結(jié)果，更重要的是它的內(nèi)涵。它包括人民為了可以得到更好的就業(yè)機會，接受更好的教育，提升自己的生活質(zhì)量，總之為了自己的幸福自由地選擇自己的居住地、受教育地、工作地。它從根本上反對對人身的束縛和對身份的約束，在擴大人自身的自治空間、促進(jìn)自身全面發(fā)展方面有著不可替代的作用。

正因為在我國高考移民與我國的戶籍管理制度息息相關(guān)，而戶籍制度又與遷徙自由權(quán)有著密切的聯(lián)系，因此對高考移民的限制是與憲法中的規(guī)定有所沖突的。我國雖然沒有規(guī)定，但權(quán)利是可以推定的，因此應(yīng)當(dāng)仍然將其作為一項基本人權(quán)。盧梭的《社會契約論》曾寫道：“每個人僅僅是轉(zhuǎn)讓出他的權(quán)力，他的財務(wù)以及他的自由的一部分，主權(quán)者不尅把任何一種不是為共同體所必需的負(fù)擔(dān)強加于公民身上?！盵4]76公民的這一權(quán)利應(yīng)為自身所固有的自由，不應(yīng)被政府所禁止。并且，從另一方面來講，即使是當(dāng)?shù)卣扔趬毫芙^高考移民，也是違反公平原則的。首先，高考移民的方向并不是散亂無章的，是有方向的，簡而言之就是從高考升學(xué)困難的地區(qū)向相對簡單地區(qū)的單向流動，即具有良好的教學(xué)資源，但是因為其他的原因而導(dǎo)致高考分?jǐn)?shù)過高地方考生向高考分?jǐn)?shù)較低的地區(qū)移動。其次，高考移民的成員多是家庭富裕者，從上文可以看到，無論是在具有豐富教育資源的地區(qū)借讀，還是取得高考錄取分?jǐn)?shù)低的地方戶籍都是需要一筆不菲的費用，這對普通家庭來講無疑壓力巨大。因此要解決高考移民這一現(xiàn)象，不能單純限制高考移民，而是應(yīng)當(dāng)讓每一位公民都可以自由平等地行使遷徙自由權(quán)。當(dāng)人民可以自己決定去哪參加高考的時候，高考移民的前提將不復(fù)存在，地域性的身份差別將失去其存在的制度依托。

(二)從教育公平看高考移民

我國憲法第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)力和義務(wù)?！薄督逃ā返诰艞l規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！卑凑债?dāng)今人權(quán)理論，受教育權(quán)的核心是公民可以從國家獲取平等的受教育的機會和條件。在我國當(dāng)今的社會條件下，東西部之間，城鄉(xiāng)之間的教育水平有著巨大的差距，可以說在我國公民僅僅是“接受了教育”，但還沒有做到平等地接受教育。我們也應(yīng)當(dāng)看到，高考移民并不是從教育水平差的地方向教育資源豐富的地方移動，而是從高考錄取資源匱乏的地方向高考錄取資源豐富的地方移動，其目的是憑借自身優(yōu)秀的教育基礎(chǔ)，再加上豐富的高考錄取資源，從而表現(xiàn)出其他人所不具有的競爭力。因此，筆者認(rèn)為高考移民體現(xiàn)的不僅僅是受教育權(quán)，也體現(xiàn)出受教育的不平等。

在中國教育是一種稀缺資源，而為了獲得這一資源，教育環(huán)境中充滿了競爭。為了確保競爭有序的進(jìn)行，公平是非常重要的原則之一，而國家的職責(zé)就是為這種競爭提供一個公平的環(huán)境。高考移民現(xiàn)象就是不同的利益群體為了爭奪這一稀缺資源而進(jìn)行競爭的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，考生為獲得更好的進(jìn)學(xué)機會，會在法律道德規(guī)制的范圍內(nèi)最大化地追求自己的利益，會為了實現(xiàn)自身的人生價值而采取一切合法手段，但是當(dāng)一個國家的制度無法為公民帶來公平平等的機會時，公民會產(chǎn)生一個巨大的挫折和失落感，并且有可能會采取一些違反法律或者規(guī)則的手段去獲得自身利益。高考舞弊、高考加分以及高考移民等問題雖看似偶然事件，但其本質(zhì)是制度設(shè)計的偏差。

在憲政理念中，受教育權(quán)的目的就是保證公民能夠更公平地使用教育設(shè)施和獲得教育機會，這是公民的政治權(quán)利中平等權(quán)的一部分。因為國家是通過立法以及法律的適用來保證公民的平等權(quán)，因此國家不得通過立法和法律的適用來剝奪公民的受教育權(quán)，否則就構(gòu)成歧視。不僅如此，根據(jù)平等原則的要求，國家不僅要在法律適用中做到公民在法律面前人人平等，還要保證立法中體現(xiàn)平等原則。羅爾斯的《論正義》中曾這樣寫道：所有社會的基本善——自由和機會、收入和財富以及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)當(dāng)被平等地被分配。不公平的分配規(guī)則歧視就是一個國家層面的歧視，因為如果一個國家希望限制住某一個階層，其最主要也是最有效的方法就是確立一部法律來限制。當(dāng)今的理念認(rèn)為，法律可能很難保證實質(zhì)上的平等，應(yīng)當(dāng)保證的是形式上的平等。放在受教育權(quán)上來說就是保證受教育的機會與條件是公平無歧視的，是為相同的能力提供相同的機會。

(三)從地方保護(hù)看高考移民

當(dāng)今中國的高校，本地高校招生名額傾向于本地考生，全國性質(zhì)的優(yōu)秀高校則傾向于西部偏遠(yuǎn)地區(qū)以及北上廣等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。西部地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟落后，教育資源相對匱乏，高考資源向其傾斜無可厚非，但是為何還要向北上廣等地區(qū)傾斜？主要的說法是“考生素質(zhì)說”，即大城市的考生視野更廣，接受新鮮事物能力更強，有著更強的獨立思考能力，因而素質(zhì)比來自農(nóng)村、小城市的考生更全面，但是這種素質(zhì)是很難體現(xiàn)在考試試卷上的，因此北上廣等地雖然高考分?jǐn)?shù)線相比其他地方是降低了，但這是對考生的一種補償。這種論點對考生的素質(zhì)應(yīng)當(dāng)全面檢查的論點雖然沒有錯，但是這里卻有一個疑問，即是否真的大城市的考生素質(zhì)會高于其他地方的考生。如果有調(diào)查證明確實大城市的考生素質(zhì)高于其他地方的考生，在大城市的學(xué)生學(xué)習(xí)潛力大于其他學(xué)生，這種觀點或許還可以成立，但是很明顯現(xiàn)在并沒有充足的證據(jù)證明這種“素質(zhì)論”。而用這個沒有證明的觀點來支持對大城市考生降低分?jǐn)?shù)線的做法是對其他地區(qū)考生的歧視。優(yōu)秀高校資源多集中在大城市，這樣的傾斜其實也是對本地居民的傾斜。這是因為這些高校的利益與當(dāng)?shù)氐睦娼豢椩谝黄?，?dāng)?shù)馗咝o論在財政支出還是在土地劃撥方面都要仰仗當(dāng)?shù)卣闹С?，更直白地可以說是仰仗當(dāng)?shù)丶{稅人的貢獻(xiàn)，所以當(dāng)?shù)馗咝Ｕ猩~傾向于本地是對作為納稅人的當(dāng)?shù)鼐用竦幕貓?，即便是全國性的?yōu)秀高校也是坐落于地方，與地方也有著千絲萬縷的關(guān)系[5]65。而且當(dāng)?shù)卣娜藛T大都是由本地居民組成，必然會出臺政策來保證當(dāng)?shù)厝说睦妗?/p>

高考移民是為了提高自身競爭力從人群中脫穎而出而遷入高考錄取資源豐富地區(qū)的，這種行為對自身而言是追求利益最大化，但確實侵害了當(dāng)?shù)厝说睦妗Ｄ钱?dāng)?shù)厝送ㄟ^立法來保護(hù)自身的利益，阻止高考移民，應(yīng)該也是無可厚非的。但筆者認(rèn)為，高考移民看似是一個利益團體與另一個利益團體之爭，其實更深層的原因是受教育權(quán)的不平等。阻止高考移民看似是保護(hù)了當(dāng)?shù)厝说睦妫鋵嵜總€人都有追求自身價值的自由與平等權(quán)，國家應(yīng)當(dāng)保護(hù)這種自由與平等。而現(xiàn)在的高考制度以及教育投資都在推動這個不平等，從而導(dǎo)致高考移民現(xiàn)象的出現(xiàn)，這種現(xiàn)象必然會侵犯他人的利益，也會導(dǎo)致出臺相應(yīng)措施來封堵這種現(xiàn)象。

三、高考移民中政府職責(zé)思考

政府為什么要認(rèn)真對待公民的權(quán)利，簡單地說就是政府合法性的要求，盧梭認(rèn)為，根據(jù)社會契約論，政府是公民將自身的一部分權(quán)利組合而成，公民通過放棄一部分權(quán)利來獲得政治上的自由。在美國，德沃金毫不猶疑地認(rèn)為社會政治據(jù)以成立的合理性就在于國家或政府能平等地關(guān)心或尊重其治域下的公民，即公民有獲得平等關(guān)切和尊重的權(quán)利，這是權(quán)利之根。但是我們也要明白認(rèn)真對待權(quán)利，并不是縱容某種行為。就像高考移民一樣，遷入考生與當(dāng)?shù)乜忌g的權(quán)利沖突，就給政府提出了一個挑戰(zhàn)。對待這個權(quán)利沖突，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待，采取相對公平的途徑來解決這一沖突。

針對高考現(xiàn)象應(yīng)如何認(rèn)真對待公民的權(quán)利呢？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)公民具有遷徙自由權(quán)，政府不應(yīng)當(dāng)為了社會的利益而剝奪公民的這一自由。對于受教育權(quán)，最根本的辦法是為每個人提供公平的教育機會與條件，短期內(nèi)如無法實現(xiàn)，我們可以采取其他措施來緩解這種狀況，最重要的是解決高校招生制度而引起的高考資源不平衡問題。高校招生的分省定額制度是根據(jù)考生的戶籍來確定分?jǐn)?shù)，這是對考生的歧視，要消除這種歧視就要進(jìn)行改革，實現(xiàn)考試的多元化。高考對教育資源貧乏的地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)傾斜是正確的，但是不應(yīng)當(dāng)按地區(qū)一刀切，而是要從關(guān)注地區(qū)的不平衡到關(guān)注人的不平衡，即在公平的前提下實現(xiàn)考試方式多元化，對考生進(jìn)行綜合全面的考查。

[1]張千帆.中國大學(xué)招生指標(biāo)制度的合憲性分析[J]. 中外法學(xué)，2011，23(2).

[2]張千帆,楊世建.高校招生與受教育機會平等[J].法學(xué),2009，(11).

[3]苗連營.“高考移民”現(xiàn)象的憲法學(xué)思考[J].法學(xué)，2009，(11).

[4]盧梭.社會契約論[M].徐強，譯.北京：九州出版社，2007.

[5]鄭國龍，高考移民背后的憲法學(xué)思考——以高考移民政策為視角[J]. 中共山西省直機關(guān)黨校學(xué)報，2013，(5).

(責(zé)任編輯 楊 爽)

2015-12-28

宮宏偉，男，山東淄博人，山東大學(xué)法學(xué)院研究生。

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