■季學(xué)明

上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究

■季學(xué)明

上海城鄉(xiāng)一體化既得益于迅速發(fā)展的上海農(nóng)村城市化，城鄉(xiāng)一體化也是農(nóng)村城市化的最佳的選擇路徑。其內(nèi)涵就是要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基本建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共服務(wù)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、社會(huì)管理等八個(gè)方面實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展。

一、上海城鄉(xiāng)一體化的基本成效

進(jìn)入21世紀(jì)第一個(gè)10年的后期，隨著上海農(nóng)村城市化的不斷發(fā)展，上海開(kāi)始著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的機(jī)制體系。

1.創(chuàng)建城鎮(zhèn)新型社區(qū)的管理體系

通過(guò)建立有力的基層財(cái)政保障制度，完善社區(qū)的公共服務(wù)配套，以人為本，不斷提高社區(qū)宜居水平，建立健全新型的社區(qū)管理體制，基本形成以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)中心為依托、以社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充、以社區(qū)居民自覺(jué)參與的新型社區(qū)管理格局。目前有兩種模式：一是鎮(zhèn)管社區(qū)的模式；二是鎮(zhèn)政府、街道辦事處分設(shè)的模式。目前，第一種模式比較普遍。還有一種極個(gè)別的模式：鎮(zhèn)、街道兩塊招牌、一套班子。經(jīng)過(guò)分析研究，我們認(rèn)為這是比較合理的一種模式。

2.創(chuàng)建新農(nóng)村環(huán)境治理體系

一是通過(guò)對(duì)郊區(qū)的水利治理、路橋改造、道路硬化、垃圾處理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施布設(shè)、危宅整修、庭院美化等舊村改造來(lái)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)村設(shè)施水平、配套完善公益性基礎(chǔ)設(shè)施等，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村臟亂差的局面，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。二是通過(guò)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加林地，改善大氣環(huán)境。

1997年筆者的《跨世紀(jì)的都市農(nóng)業(yè)要為上海的生態(tài)環(huán)境作貢獻(xiàn)》調(diào)研報(bào)告，提出近10年郊區(qū)調(diào)整百萬(wàn)畝土地造林，上海農(nóng)業(yè)要進(jìn)行農(nóng)林結(jié)構(gòu)調(diào)整。要充分利用“田邊、路邊、水（溝河）邊、岸（江海堤岸）邊、周（區(qū)域周圍）邊”閑散地種植林帶，調(diào)整一部分土地種植經(jīng)濟(jì)林或生態(tài)林，同時(shí)帶動(dòng)水果飲品業(yè)和建材裝璜業(yè)的發(fā)展。這一提議曾得到市委市府領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。近年來(lái)，有關(guān)部門大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程，大大提高了上海的森林覆蓋率，上海的大氣污染得到了可喜的改觀。1999年，上海森林覆蓋率為3.17%，2010年達(dá)到12.13%。上海郊區(qū)基本顯現(xiàn)了“天藍(lán)、云白、水清、地綠”的景色。

3.創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系

2010年前，上海城鄉(xiāng)社會(huì)保障主要有三種模式：城市居民的城鎮(zhèn)社會(huì)保障（簡(jiǎn)稱城保）、征地農(nóng)民等小城鎮(zhèn)居民的小城鎮(zhèn)社會(huì)保障（簡(jiǎn)稱鎮(zhèn)保）、農(nóng)村居民（農(nóng)業(yè)戶口人員，以下同）的社會(huì)保障（簡(jiǎn)稱農(nóng)保）。目前已從三個(gè)方面進(jìn)行了改革：一是積極擴(kuò)大城保覆蓋面，對(duì)各類企業(yè)和組織（不論企業(yè)性質(zhì)）形成勞動(dòng)關(guān)系的從業(yè)人員（不論戶籍性質(zhì)），逐步將其納入城保系統(tǒng)。對(duì)本地戶籍鎮(zhèn)保人員，研究制定城保接續(xù)政策辦法，分批轉(zhuǎn)入城保系統(tǒng)。對(duì)征地養(yǎng)老人員的養(yǎng)老、醫(yī)保，逐步納入城保系統(tǒng)。二是積極提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員及退休人員的保障水平。健全農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障等機(jī)制，優(yōu)先提高農(nóng)保參保人員的保障水平，全面建立大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并為農(nóng)村居民社會(huì)保障機(jī)制向城保機(jī)制過(guò)渡做積極準(zhǔn)備。三是加強(qiáng)財(cái)力支持，推進(jìn)全市統(tǒng)籌。進(jìn)一步增強(qiáng)市和區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政對(duì)鎮(zhèn)保、農(nóng)保的補(bǔ)貼力度，盡可能縮小城保與鎮(zhèn)保、農(nóng)保的差距。

4.創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃與建設(shè)統(tǒng)籌體系

2001年開(kāi)始，上海對(duì)原來(lái)“市委——市區(qū)，農(nóng)委（郊區(qū)）”二張皮的行政管理體制進(jìn)行了改革：基本撤銷了農(nóng)委（郊區(qū)委）的行政管理的職能，強(qiáng)化了市委、市政府一級(jí)部門對(duì)郊區(qū)的統(tǒng)一行政管理。一是建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一機(jī)制，強(qiáng)化了全市縱向的規(guī)劃及其執(zhí)行管理機(jī)制，確保規(guī)劃的整體性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和法規(guī)性；提高了郊區(qū)規(guī)劃的水平，從原來(lái)區(qū)縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的區(qū)域性規(guī)劃上升到全市整體規(guī)劃，真正形成全市統(tǒng)籌的一盤棋規(guī)劃。二是建立了城鄉(xiāng)土地管理統(tǒng)一機(jī)制，完成各級(jí)建設(shè)規(guī)劃與土地規(guī)劃的“兩規(guī)合一”；促進(jìn)了人口規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一。三是建立了重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌機(jī)制，城市建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向郊區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及其資源配置同步向郊區(qū)調(diào)整，重點(diǎn)放在公共交通、公共設(shè)施、環(huán)境治理等領(lǐng)域。

5.創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)均等化發(fā)展體系

一是建立健全公共服務(wù)資源的均等化配置機(jī)制。進(jìn)一步推動(dòng)中心城區(qū)密集配置的教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)資源向郊區(qū)擴(kuò)散，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師、醫(yī)務(wù)工作者、文書工作者等人才向郊區(qū)流動(dòng)。二是建立健全公共服務(wù)體系城鄉(xiāng)一體化運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)郊區(qū)教育、衛(wèi)生、文化、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化縱向管理，在財(cái)政投入、人員配備、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息匯集、行政管理等建立一體化的運(yùn)行保障機(jī)制。

二、上海城鄉(xiāng)一體化的階段界定

1.1978～2005年為上海城鄉(xiāng)一體化前期破冰階段

建國(guó)以來(lái)，國(guó)家實(shí)行“城市——工業(yè)；農(nóng)村——農(nóng)業(yè)”的二元結(jié)構(gòu)的管理和發(fā)展機(jī)制和體制，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是社會(huì)建設(shè)都實(shí)行“兩條腿”“跛行”發(fā)展模式。重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會(huì)建設(shè)；重生產(chǎn)，輕消費(fèi)；城市優(yōu)先，農(nóng)村其次；工業(yè)優(yōu)先，農(nóng)業(yè)其次，嚴(yán)重滯后了社會(huì)文明進(jìn)化的進(jìn)程。冰凍三尺非一日之寒，這種二元結(jié)構(gòu)在建國(guó)后30年形成了牢固的體制堅(jiān)冰。上世紀(jì)70年代末80年代初，從農(nóng)村開(kāi)始的改革開(kāi)放，首先破除了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上二元結(jié)構(gòu)藩籬。上世紀(jì)80年代開(kāi)始，上海城市工業(yè)不斷地向郊區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移，到了21世紀(jì)的第一個(gè)10年，上海郊區(qū)成了上海工業(yè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。上海郊區(qū)已經(jīng)完全成為體現(xiàn)上海經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地區(qū)。其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革使農(nóng)村生產(chǎn)力得到極大的解放。農(nóng)村富余勞動(dòng)力出現(xiàn)了跨行業(yè)、跨地域的流動(dòng)潮。巨量的農(nóng)民工支援城市建設(shè)，對(duì)國(guó)家二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理體制實(shí)行了沖擊。生產(chǎn)力的解放和人力資源的開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制的成功破冰，使上海城鄉(xiāng)一體化的夢(mèng)想成為可能。

2.2005年～至今為上海城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)建完善階段

這個(gè)時(shí)期，上海城鄉(xiāng)一體化事業(yè)遇上了“天時(shí)、地利、人和”三要素并融的有利時(shí)機(jī)：一是中央的“小康”社會(huì)建設(shè)和“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的制定，為上海城鄉(xiāng)一體化事業(yè)奠定了天時(shí)優(yōu)勢(shì)；二是上海的城市化發(fā)展，到上世紀(jì)90年代上海發(fā)展成為國(guó)際化的特大城市，而且又處于中國(guó)改革開(kāi)放的前沿，為上海城鄉(xiāng)一體化事業(yè)奠定了地利優(yōu)勢(shì)；三是上海城市化過(guò)程中，城市人口的郊區(qū)化、郊區(qū)人口的城市化，互為交融，為上海城鄉(xiāng)一體化奠定了人和優(yōu)勢(shì)。三大優(yōu)勢(shì)促進(jìn)了上海城鄉(xiāng)一體化事業(yè)的開(kāi)啟和興旺，各種促進(jìn)型政策制度的重心、規(guī)劃建設(shè)的重心、資源投放的重心不斷向郊區(qū)傾斜。比如說(shuō)：加大了對(duì)農(nóng)村教育培訓(xùn)的投入的力度；加大了對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的力度；加大了提高農(nóng)村社會(huì)保障的力度；加大了對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)及治理的力度；加大了推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的力度；加大了對(duì)農(nóng)村公交路橋改造和建設(shè)的力度；積極推進(jìn)農(nóng)村的舊宅改造……大量的城鄉(xiāng)一體化的實(shí)事建設(shè)，充分展現(xiàn)了上海城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)和完善的輝煌歷程。

三、上海城鄉(xiāng)一體化的基本模式

由于歷史的因素和現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，上海城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)顯得復(fù)雜而有難度，不可能直接做到一碗水端平，只能逐步分階段、分層次建設(shè)。目前，主要是分三個(gè)層次、三種模式建設(shè)運(yùn)行。

1.第一層次為城市模式

這種模式涵蓋閔行區(qū)、嘉定區(qū)、寶山區(qū)、浦東新區(qū)的部分完全融入大城市中心城區(qū)的區(qū)域。例如閔行區(qū)的虹橋、七寶地區(qū)；嘉定區(qū)的長(zhǎng)征、桃浦地區(qū)；寶山區(qū)的淞南、大場(chǎng)、高境、廟行地區(qū)；浦東新區(qū)的洋涇、陸家嘴地區(qū)等。這里的居民已經(jīng)成為真正意義上的市民，他們享受著最好最便捷的公共產(chǎn)品和最優(yōu)越的公共服務(wù)：最密集而便捷的公共交通，有地鐵、公交車、出租車，線路密集，高效通勤；最密集的教育資源，包括優(yōu)質(zhì)學(xué)校和優(yōu)秀的教育工作者；最密集的包括三等甲級(jí)醫(yī)院在內(nèi)的完善的衛(wèi)生醫(yī)療體系和眾多的優(yōu)秀醫(yī)務(wù)工作者；最完善的社會(huì)保障體系；最繁榮和富足的商務(wù)購(gòu)物中心。由于城市工業(yè)和城市居民的大量外遷，該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量有了極大的改觀。

這種模式也涵蓋了郊區(qū)的九大新城。這些新城是郊區(qū)各區(qū)縣的行政中心，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各種公共服務(wù)資源的配置，都很完備無(wú)缺，居民都能享受到城市居民同等待遇。近十年來(lái)，市、區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政對(duì)新城的體育衛(wèi)生、教育文化事業(yè)加大投資建設(shè)的力度，讓新城居民的心理感受的幸福感不比城市居民差。

在城市的邊緣地區(qū)，生活著一群務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，很多是拖兒帶女的家庭，他們是另類的城市居民，住房是租賃的，不享受上海城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障待遇。他們雖然不屬于這一體制中居民，但，畢竟是這個(gè)模式的組成部分，是較為完美無(wú)缺模式中的瑕疵。

2.第二層次是城鎮(zhèn)模式

這種模式主要包括上海市規(guī)劃中的城鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)及一般鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。它們規(guī)模較小，人口不多，公共服務(wù)設(shè)施不全。例如交通，往往一條公路通穿其間，公交車站1～2個(gè)，少有地鐵和出租車；衛(wèi)生、教育、文化、體育等公共設(shè)施也不健全。由于這里的人口多數(shù)來(lái)自當(dāng)?shù)夭疬w的農(nóng)民人家，社會(huì)保障享受小城鎮(zhèn)保障，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，這種小城鎮(zhèn)保障還優(yōu)于城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。這里的居民住房多見(jiàn)是上世紀(jì)80或90年代時(shí)建的，甚至更前些時(shí)期建造的住房，也有一些新建的“小產(chǎn)權(quán)房”（目前此類房屋不能上市買賣），少見(jiàn)高層建筑。

這里也居住著大量外地來(lái)滬的務(wù)工經(jīng)商人員，借住在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在上世紀(jì)70年代或80年代建造的老房子里，環(huán)境臟差，秩序雜亂。

當(dāng)然也有少量的新型城鎮(zhèn)，其現(xiàn)代化程度可與當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的城鎮(zhèn)比美。如松江的泰晤士小鎮(zhèn)，這里不是一般工薪階層的人家能入住的，應(yīng)該是高收入家庭的宜居領(lǐng)地，出行有車，享受富裕生活。所以，他們根本不在乎城鎮(zhèn)居民所享受的公共社會(huì)物質(zhì)文明。

3.第三層次是新農(nóng)村模式

這種模式主要是指郊區(qū)的農(nóng)村地區(qū)。2006年，黨中央作出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策，上海的新農(nóng)村建設(shè)拉開(kāi)序幕。2008年區(qū)縣各級(jí)政府統(tǒng)籌財(cái)力從2007年不足1億元增加到8.2億元，是市級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的3.5倍。2009年，以村莊改造促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勢(shì)頭更大，區(qū)縣各級(jí)政府統(tǒng)籌財(cái)力達(dá)到17.4億元，是市級(jí)投入資金的6.6倍。從2006年到2009年間，共計(jì)新改造道路1412公里，村內(nèi)的主路、支路和入戶路分別按照7米、5米、3米寬度標(biāo)準(zhǔn)鋪成白色水泥路；改造危橋720座；完成了河道改造1058公里；對(duì)3.2萬(wàn)戶農(nóng)戶實(shí)施了供水管網(wǎng)改造；對(duì)6萬(wàn)戶農(nóng)戶的生活污水納入了城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)或通過(guò)組團(tuán)式生化污水處理設(shè)施進(jìn)行基礎(chǔ)處理排放；3年共完成農(nóng)宅墻體整修1880萬(wàn)平方米；清除露天糞坑1.4萬(wàn)個(gè)；拆除違章建筑、廢舊房屋23.4萬(wàn)平方米；新建公共廁所426座；新建垃圾箱房1900座；安裝路燈7700多座；整修公共活動(dòng)場(chǎng)所17.7萬(wàn)平方米；栽種果樹(shù)10萬(wàn)余棵……扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村臟亂差的面貌，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，農(nóng)村舊貌換新顏。農(nóng)民享受農(nóng)村社會(huì)保障：最低收入補(bǔ)貼，新農(nóng)村合作醫(yī)療保障，60歲以上老人也享受退休養(yǎng)老金。

以上三種模式構(gòu)成了當(dāng)前上海城鄉(xiāng)一體化的體系結(jié)構(gòu)。但是，它尚處在城鄉(xiāng)一體化的初級(jí)階段，真正實(shí)現(xiàn)無(wú)界線、無(wú)間隙的城鄉(xiāng)一體化，有待時(shí)日，仍須社會(huì)各方努力。

四、上海城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)意義

1.較大地縮小了城鄉(xiāng)居民宜居環(huán)境的差距

上世紀(jì)80、90年代，在改革開(kāi)放的大環(huán)境下，上海郊區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了騰飛，但是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。當(dāng)時(shí)，人們把城鄉(xiāng)居民的生存環(huán)境做了比較，稱城鄉(xiāng)環(huán)境是“一個(gè)天上，一個(gè)是地下”。在90年代中期，常年難見(jiàn)藍(lán)天白云，終日霧靄朦朧蔽日；不少地區(qū)是污水橫流、臭氣熏天、河水黑臭、道路泥濘，因病致貧的情況不少。

實(shí)施城鄉(xiāng)一體化建設(shè)以來(lái)，許多農(nóng)民住進(jìn)了別墅、樓房，居住面積甚至優(yōu)于城鎮(zhèn)居民。室內(nèi)窗明幾凈飯香，外面藍(lán)天白云綠地。公交穿村過(guò)戶，河道潔凈清碧。尤其是2007年開(kāi)始的農(nóng)村村莊改造工作，建成了一批設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、自治管理的示范性村落。從整體上說(shuō)，上海郊區(qū)農(nóng)民的居住環(huán)境普遍得到了極大的改善。

2.較大地縮小了城鄉(xiāng)居民收入上的差距

《上海郊區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒（2012年）》顯示：上海農(nóng)村居民家庭人均可支配收入4000元以下的家庭在1991年占了96.6%；到2010年，4000元以下的家庭只占了3.5%。人均萬(wàn)元以上的家庭，1991年無(wú)記錄，到了2010年達(dá)到70.4%，其中人均2萬(wàn)元以上的家庭有15.6%?；仡櫾诩w生產(chǎn)時(shí)代，一家四口全勞力，到年終分配時(shí)只能拿到200～300元，人均不到100元，只能維持來(lái)年的油和鹽的支出，基本沒(méi)有銀行存款，到了2010年，農(nóng)民家庭人均利息收入為32元。農(nóng)民有了銀行存款，孩子上學(xué)不用愁了，有病敢上醫(yī)院了，家庭耐用消費(fèi)品擁有量不斷增加。

郊區(qū)農(nóng)民錢多了，生活改善了，城鄉(xiāng)居民的收入水平和生活水平差距進(jìn)一步縮小了。

3.較大地縮小了城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的差距

城鄉(xiāng)社會(huì)差距曾被以“天上地下”來(lái)比擬。上海農(nóng)村城市化和城鄉(xiāng)一體化極大地推進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)的再度融合。農(nóng)民有個(gè)夢(mèng)：農(nóng)村城市化，農(nóng)民市民化。上海郊區(qū)經(jīng)過(guò)21世紀(jì)最初10年的農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，戶籍人口城市化率達(dá)到80%以上，近郊地區(qū)（如閔行區(qū)、寶山區(qū)等）達(dá)到了90%以上，閔行區(qū)為97.1%。城鄉(xiāng)一體化使各種社會(huì)的公共服務(wù)、公共設(shè)施和公共社會(huì)制度得到了極大的完善。教學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)極大發(fā)展，農(nóng)民享受起小城鎮(zhèn)社會(huì)保障、新合作醫(yī)療保障、大病保障等初試的社會(huì)保障制度。郊區(qū)的中小學(xué)的教學(xué)設(shè)施等得到了極大改善，城鄉(xiāng)學(xué)生升學(xué)的一些差別制度得到了公平的調(diào)整。文化體育事業(yè)得到了極大的發(fā)展，文化體育設(shè)施大量建設(shè)，上海郊區(qū)農(nóng)民不但不乏文化欣賞和運(yùn)動(dòng)體會(huì)的場(chǎng)館，更不乏唱歌健身的廣場(chǎng)和舞臺(tái)，城鄉(xiāng)居民的文化精神面貌不斷得到融合。

五、上海城鄉(xiāng)一體化尚須完善

1.平衡發(fā)展問(wèn)題

近郊優(yōu)于中遠(yuǎn)郊。城市化的過(guò)程，也是拼經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)程。城鎮(zhèn)建設(shè)最先發(fā)聲于近郊地區(qū)，尤其是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的積極性最先發(fā)于近郊地區(qū)。從人口城市化率分析：市中心的發(fā)展我們不評(píng)說(shuō)。處于近郊地區(qū)閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)的人口城市化率到2010年末分別為92%、93%、83%，排位為2、3、4；遠(yuǎn)郊地區(qū)松江區(qū)、青浦區(qū)、金山區(qū)、崇明縣分別為82%、66%、64%、39%，排位為5、6、8、9；中郊地區(qū)浦東新區(qū)、奉賢區(qū)分別為88%、65%，排位為3、7。農(nóng)村城市化和城鄉(xiāng)一體化的近親遠(yuǎn)疏的層次非常突出。

2.規(guī)劃引導(dǎo)問(wèn)題

上海的城市化規(guī)劃有一個(gè)特征：冷時(shí)雅談，熱時(shí)多變。當(dāng)城市化熱起來(lái)時(shí)，規(guī)劃也就忙起來(lái)了，從“中心城、新城、中心鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)四個(gè)層次體系”到“一城九鎮(zhèn)”、“1966”。規(guī)劃多，缺乏預(yù)設(shè)性、整體性、系統(tǒng)性、可控性。規(guī)劃的指導(dǎo)性極為缺乏，大量的農(nóng)民住宅建設(shè)和大量的農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏系統(tǒng)科學(xué)的指導(dǎo)。一些地方性規(guī)劃和制度缺乏科學(xué)性、整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，或多或少地存在著“重大鎮(zhèn)、輕小鎮(zhèn)；重生產(chǎn)、輕市場(chǎng)；重政績(jī)、輕環(huán)境”等現(xiàn)象。這表現(xiàn)在有些城鎮(zhèn)的廠房、公房建筑增加了不少，而道路、下水道、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施依然如故，不適應(yīng)新興城鎮(zhèn)的發(fā)展。

3.發(fā)展后勁問(wèn)題

上海，對(duì)照2020年“全面建成小康社會(huì)”目標(biāo)，放眼更廣闊的發(fā)展預(yù)期，上海農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展面臨的最大瓶頸，是土地+公共資源。上海是改革開(kāi)放的一線城市，是走向世界的橋頭堡，對(duì)人口的引力強(qiáng)于國(guó)內(nèi)其他城市。因而，上海的城市化不僅是當(dāng)?shù)厝说某鞘谢侨珖?guó)乃至是世界的，不適當(dāng)?shù)叵拗坪头砰_(kāi)都會(huì)給發(fā)展制造資源型瓶頸。

4.文化健康問(wèn)題

越來(lái)越多城鎮(zhèn)，因?yàn)槲幕Y源不足，庸俗的小市民文化得到滋生。比如棋牌室現(xiàn)象，導(dǎo)致賭博人口比例上升；比如暴力現(xiàn)象，無(wú)論在家庭還是在公共場(chǎng)所，為片言只語(yǔ)就怒目相對(duì)、拳腳相加，家庭暴力和路怒暴力案例不少；比如廣場(chǎng)舞現(xiàn)象，誘發(fā)婚外情現(xiàn)象增多；比如狗兒現(xiàn)象，目前城市養(yǎng)狗泛濫，因城市化成為新市民的家庭中幾乎5戶中有1戶養(yǎng)狗，有的1戶就飼養(yǎng)了3～4只。農(nóng)村養(yǎng)狗是為了看家護(hù)院，市民把養(yǎng)狗當(dāng)成獻(xiàn)愛(ài)心、把狗當(dāng)寵物、當(dāng)兒女，好吃好穿，疼愛(ài)有加，道路、林間到處可見(jiàn)狗屎，污染環(huán)境，有時(shí)還傷人；比如懶慵現(xiàn)象，農(nóng)民把勤儉節(jié)約當(dāng)美德，新市民把它說(shuō)成是想不穿或看不透……

六、上海城鄉(xiāng)一體化后續(xù)建議

1.制度改革

一是上海應(yīng)該率先廢除農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、城市與郊區(qū)戶口區(qū)別制度，剝除一切與戶籍管理制度有關(guān)的利益因素（譬如，教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、生活福利、公共設(shè)施服務(wù)等戶籍和區(qū)域的差別性）熨平城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的福利差別。在很多年的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)民真不太愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口的身份。譬如，一個(gè)因“征地”而需要戶籍轉(zhuǎn)性的農(nóng)民，卻不愿意“轉(zhuǎn)戶”。原因有二：一是農(nóng)民怕城市對(duì)新市民的排他性，城市福利也并不容易獲得；二是農(nóng)民怕失去很多自己熟悉的農(nóng)村福利。

二是上海應(yīng)該率先推進(jìn)農(nóng)村集體土地制度改革，尤其是農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地。2008年全國(guó)土地調(diào)查資料表明：上海全市現(xiàn)有的集體非農(nóng)建設(shè)用地總量，占全市建設(shè)用地總量的49.18%。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的低效、閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象比較突出，所有權(quán)和使用權(quán)普遍分離。據(jù)分析：土地是上海城市化的稀缺資源，上海農(nóng)村集體建設(shè)用地挖掘、盤活潛力很大。如果按照目前的那一套“集體土地不允許上市流動(dòng)，政府低價(jià)拿地、高價(jià)出讓、發(fā)財(cái)政財(cái)”的模式，上海農(nóng)村城市化和城鄉(xiāng)一體化將不可持續(xù)。

2.體制創(chuàng)新

一是城鎮(zhèn)管理體制的創(chuàng)新。農(nóng)村城市化使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，給城鎮(zhèn)管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。通過(guò)科學(xué)立法，以公共利益最大化為價(jià)值取向，完善農(nóng)村城市化過(guò)程中的各項(xiàng)法律；對(duì)城市化過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題要通過(guò)有效的法律方式解決。由傳統(tǒng)的行政管理轉(zhuǎn)型為依法管理，使城鎮(zhèn)的社會(huì)治理形成八個(gè)方面的新常態(tài)：更加重視市民權(quán)利的保護(hù)；更加重視基層的自治治理；更加重視人民團(tuán)體和社會(huì)組織的作用；更加重視社會(huì)治理人才素質(zhì)的培養(yǎng)；更加重視公共安全和應(yīng)急管理；更加重視多種綜合手法的應(yīng)用；更加重視互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用治理；更加重視依法辦事。

二是城鎮(zhèn)投融資體制創(chuàng)新。首先盡可能切斷地方政府對(duì)土地出讓金的依賴，收緊了地方的土地出讓收入的來(lái)源，也就削弱了地方對(duì)城鎮(zhèn)化的壟斷力。其次是建立鼓勵(lì)民資、外資等社會(huì)資本的進(jìn)入城鎮(zhèn)化過(guò)程，尤其是城鎮(zhèn)基本設(shè)施投資領(lǐng)域。這就需要解決以下兩個(gè)問(wèn)題：第一，如何平衡社會(huì)資本和公有資本的利益沖突？能否通過(guò)對(duì)原有的公有的經(jīng)營(yíng)體制進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改革來(lái)解決。第二，目前我國(guó)城市長(zhǎng)期形成的福利體制中，包括基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格的福利（如水、電、地鐵、公交等）都有強(qiáng)大的福利成本。如果不降低這種成本，社會(huì)資本利益降低，資本不愿意進(jìn)入；如果降低這種成本，社會(huì)承受壓力就大，民生受影響。應(yīng)該如何創(chuàng)新來(lái)提高社會(huì)的購(gòu)買力。

我們的時(shí)代已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代了，上海郊區(qū)的后續(xù)城市化是否可以通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”模式建設(shè)，創(chuàng)新上海農(nóng)村城市化的治理服務(wù)、投融建體制，正是值得大家深入研究的一個(gè)新課題?！?/p>

（作者系原上海市委黨校教授）