■張浩

(作者單位院華東師范大學長江流域發(fā)展研究院)

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加快上海郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造要要要新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中值得重視的問題

■張浩

為改變郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、布局過于分散和服務能級低等狀況，從2000年起，上海對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進行了調整，對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政建制進行撤制合并。合并后行政效率大大提高是顯而易見的，但城鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍擴大后城鎮(zhèn)管理力量明顯不足，郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃上市政基礎設施和社會服務設施配置及維護缺失也是長期存在的。我們經過調研認為，加快郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造，切實發(fā)揮其作為中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)的基本公共服務功能延伸作用，在落實上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中是至關重要的環(huán)節(jié)。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

1984年前，本市郊區(qū)共有33個建制鎮(zhèn)、206個鄉(xiāng)。1999年起實行鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，郊區(qū)行政區(qū)劃建制變成204個鎮(zhèn)、8個鄉(xiāng)。2000年起醞釀對規(guī)模小、布局分散的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并，初步歸并成153個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)。2000-2006年間，上海市對郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了進一步合并調整，至2006年，全市郊區(qū)行政建制上確定106個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)。至2013年，郊區(qū)穩(wěn)定在108鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并采取兩鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)或三至四鎮(zhèn)并一鎮(zhèn)的方法，合并后大部分鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域面積達80-100平方公里。撤并后的撤制鎮(zhèn)社區(qū)約有100個左右，主要集中在外環(huán)線以外。

通過行政區(qū)劃調整，鎮(zhèn)域面積擴大后，鎮(zhèn)政府行政管理層職數(shù)確實減少了，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間產業(yè)招商惡性競爭明顯緩解了。但是，行政區(qū)劃調整與城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃調整兩者畢竟不完全是一回事，在適度輻射服務半徑范圍按行政建制鎮(zhèn)布局一個集建區(qū)是合適的。而在行政區(qū)劃面積大幅度擴展的情況下，還是用刻舟求劍的思維方式按行政建制鎮(zhèn)布局建單個城鎮(zhèn)集建區(qū)就不合時宜了。實踐證明，機械的、不從實際出發(fā)的城鎮(zhèn)空間規(guī)劃有阻加速城鄉(xiāng)一體化進程。郊區(qū)城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整后，近100個撤制鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展情況如下：

（一）并鎮(zhèn)優(yōu)勢

一是有利于降低行政成本。并鎮(zhèn)后，其行政機構、領導職數(shù)、行政人員的崗位編制明顯減少，撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改社區(qū)后由居委會承擔管理職能，降低了行政成本。二是有利于資源優(yōu)化配置。并鎮(zhèn)后，更加有利于人力、財力資源集聚利用，歸并整合撤制鎮(zhèn)散亂產業(yè)用地資源，集中建設中心鎮(zhèn)區(qū)及產業(yè)園區(qū)，為提升城鎮(zhèn)產業(yè)能級注入了活力。三是有利于引導農民進鎮(zhèn)。通過多年高起點的規(guī)劃建設，極大提升了中心鎮(zhèn)產業(yè)和服務能級，吸引當?shù)剞r民進鎮(zhèn)務工經商，有利于轉移農村剩余勞動力。

（二）并鎮(zhèn)后伴生的矛盾

一是社區(qū)市政設施和公共服務資源嚴重老化、缺乏。因原在郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系上打算利用行政區(qū)劃調整合并，設想對撤制鎮(zhèn)集建區(qū)實行減量化而擴大新鎮(zhèn)區(qū)。問題是新鎮(zhèn)區(qū)擴大了許多倍，可無法改變撤制鎮(zhèn)集建區(qū)固有的社會經濟形態(tài)而實現(xiàn)減量化。由于大部分鎮(zhèn)級財力維持吃飯財政，并鎮(zhèn)后，長期無力對這些社區(qū)的市政道路、供水電煤氣和污水垃圾處理等基礎設施加以維護，衛(wèi)生院、文化活動中心等公共服務設施存量資源也破落不堪。

二是并鎮(zhèn)而成的中心鎮(zhèn)區(qū)未能擔當起全鎮(zhèn)域服務功能。各種資源和投入主要向中心鎮(zhèn)或叫新市鎮(zhèn)集聚，但這些中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)主要發(fā)揮了房地產或大型居住社區(qū)的開發(fā)功能，吸引了有一定實力的外來人口或中心城區(qū)人口前來購房，未能真正解決當?shù)剞r民進鎮(zhèn)問題。中心鎮(zhèn)建設未能為實現(xiàn)全鎮(zhèn)域基本公共服務均等化發(fā)揮有效作用，廣大農村地區(qū)未因中心鎮(zhèn)大規(guī)模建設而平等享受到同質基本公共服務。

三是社區(qū)管理力量配置不到位，管理服務職能弱化。由于行政區(qū)劃合并后的行政管理力量和公共服務設施仍按原單個建制鎮(zhèn)標準配置，受人員編制控制，加上鎮(zhèn)級財力有限，導致鎮(zhèn)域范圍擴大的同時，管理力量鞭長莫及，全鎮(zhèn)域范圍的社會管理和公共服務配置不到位。例如，鎮(zhèn)級財力只負責這些集建區(qū)改成的社區(qū)環(huán)衛(wèi)、市容、物業(yè)管理人員的人頭經費，無法滿足日益增長的管理需求。其次，設社區(qū)辦事處的窗口僅限勞動監(jiān)察、就業(yè)咨詢、居民糾紛調處服務功能，如只設居委會的社區(qū)，其服務項目少得可憐，居民交個水費電費也要跑到中心鎮(zhèn)辦理，居民時有抱怨。

二、強化服務功能的必要性

由于當時并鎮(zhèn)的著眼點在于產業(yè)集聚和土地資源歸并利用等有形要素，忽視了郊區(qū)相對中心城區(qū)幅員更遼闊，需要按人口集聚狀況，合理布局市政基礎設施和公共服務設施等為人服務的城鎮(zhèn)功能要素。這些撤制鎮(zhèn)集建區(qū)原來都是在該區(qū)域經過幾十年發(fā)展逐步形成的鎮(zhèn)，有些還是歷史名鎮(zhèn)，其集建區(qū)規(guī)模在0.5－1.5平方公里不等，如浦東六灶鎮(zhèn)等大的撤制鎮(zhèn)有2－3平方公里，它們原本就擁有系統(tǒng)的市政道路、供水電煤氣和污水垃圾處理等基礎設施，以及衛(wèi)生院、文化活動中心等公共服務設施存量資源。它們在帶動周邊發(fā)展、服務當?shù)剞r村居民方面發(fā)揮了重要作用，至今集聚居住著大量居民，少則幾千，多則幾萬不等，而且還有不斷增加居住人口的趨勢。這些居住人口未能隨著不斷加大對中心鎮(zhèn)建設的投入而同步遷往中心鎮(zhèn)。這樣就形成了郊區(qū)城鎮(zhèn)新二元發(fā)展形態(tài)，一端是低密度不斷向外攤大餅擴張的中心鎮(zhèn)或叫新市鎮(zhèn)，因高房價而讓大部地農民無力實現(xiàn)進鎮(zhèn)夢。另一端是因低成本而集聚大量人口的撤制鎮(zhèn)區(qū)形成的破落不堪的社區(qū)。

這里告訴我們一個規(guī)律：一個城鎮(zhèn)一旦建設落地形成一定規(guī)模，再想簡單地通過規(guī)劃調整等行政命令的力量對撤制鎮(zhèn)社區(qū)進行乾坤大挪移是不現(xiàn)實的，規(guī)劃調整需要考慮復雜的動態(tài)的社會經濟因素。既然無法從空間結構上抹掉社區(qū)城鎮(zhèn)的存在，有必要要求我們從實際出發(fā)，順應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的趨勢，重新定位撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改成的社區(qū)在全市城鎮(zhèn)體系中的地位和作用，修編其城鎮(zhèn)規(guī)劃，發(fā)揮其城鎮(zhèn)延伸服務功能。通過采取改革用地制度、調整并提高其建設容積率，增加市、區(qū)兩級財力轉移支付力度等措施，發(fā)揮撤制鎮(zhèn)集建區(qū)在落實城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中的作用。

三、明確功能定位和建設目標

（一）功能定位

應按照上海市“十二五”規(guī)劃提出的“實施有重點、有層次、有步驟的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略”，以及“結合人口分布狀況，優(yōu)先安排與農民生產生活相關的基礎設施和環(huán)境建設”要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃體系上控制中心鎮(zhèn)和新市鎮(zhèn)建設規(guī)模，將郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)納入中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)以居住為主的功能單元，是郊區(qū)城鎮(zhèn)組團發(fā)展、服務社區(qū)居民及周邊村莊的重要節(jié)點。

（二）重建目標

充分利用好撤制鎮(zhèn)社區(qū)的現(xiàn)狀建設用地，按照集聚的人口規(guī)模及合理的周邊服務半徑，配置齊全的市政設施和公共服務設施，并培育一定的優(yōu)勢特色產業(yè)，為農民入住社區(qū)后安居樂業(yè)提供可靠的就業(yè)機會和社會基礎。

——市政基礎設施建設方面，應按城市社區(qū)配置標準對每個撤制鎮(zhèn)社區(qū)街道進行更新改造，街區(qū)所有道路須安裝完備的路燈設施，所有撤制鎮(zhèn)社區(qū)應接通天然氣管道。按城市供水標準更換撤制鎮(zhèn)社區(qū)全部自來水管網(wǎng)，以改善供水質量。高標準建設好污水和垃圾處理設施，安排設置便捷的對外公共交通線路。加強社區(qū)美化、綠化、亮化工程建設，營造社區(qū)優(yōu)美宜人的自然環(huán)境和人文環(huán)境。

——社會公共服務設施配置方面，每個撤制鎮(zhèn)社區(qū)應配置完備的中小學、社區(qū)衛(wèi)生院、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)事務受理中心、超市商業(yè)網(wǎng)點、銀行網(wǎng)點、公用事業(yè)服務網(wǎng)點、郵政網(wǎng)點、電信服務機構和集貿市場，以及養(yǎng)老設施。

——對撤制鎮(zhèn)社區(qū)要建立健全的社會管理機構，形成大型居住社區(qū)的管理模式。特別是將規(guī)模較大的撤制鎮(zhèn)社區(qū)，可考慮設置為中心鎮(zhèn)或新市鎮(zhèn)管理副中心。政府管理窗口單位應在社區(qū)設立辦事點，為社區(qū)居民群眾提供便利。配備相應的警務力量，建立相應的社會管理隊伍，強化社區(qū)社會治安綜合治理，營造社區(qū)良好的平安環(huán)境。

四、加快發(fā)展需要制度創(chuàng)新

（一）需要對發(fā)揮郊區(qū)撤制鎮(zhèn)社區(qū)服務功能和作用進一步統(tǒng)一認識

目前郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展思路上普遍存在重中心鎮(zhèn)、輕社區(qū)的傾向，城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用等支持政策，以及建設資金投入主要向中心鎮(zhèn)集中傾斜，未將郊區(qū)撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改成的社區(qū)納入統(tǒng)籌發(fā)展范圍。相當一個時期來，由于這些撤制鎮(zhèn)社區(qū)已在郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃圖上消失，所以這些社區(qū)在城鎮(zhèn)建設環(huán)節(jié)中已是被主觀忽略、遺忘的區(qū)域。市、區(qū)和鎮(zhèn)三級，要在發(fā)揮郊區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)服務功能和作用上統(tǒng)一認識，通過對土地利用、規(guī)劃安排、財力支持等相關制度進行適當創(chuàng)新，加快這些社區(qū)更新改造進度，為其可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。

（二）結合本市郊野單元規(guī)劃的編制袁啟動郊區(qū)撤制鎮(zhèn)改成社區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃修編工作

這是這些社區(qū)更新改造成功與否極其重要的因素。需要落實三項工作：一是村莊規(guī)劃中不宜每個村莊都留有集居點，其目標不是向農村要土地，而是要從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，因地制宜地考慮利用好撤制鎮(zhèn)集建區(qū)改成社區(qū)已有市政基礎設施和公共服務設施的存量資源，將靠近社區(qū)的村莊集居點向社區(qū)平移。二是必須適當提高這些社區(qū)更新改造規(guī)劃的建筑容積率，須考慮規(guī)劃安排出讓一定量的商品住宅開發(fā)用地，為獲取社區(qū)市政基礎設施更新改造所需資金。三是適當留有一定的產業(yè)發(fā)展空間，為社區(qū)居民創(chuàng)造就業(yè)條件。

（三）創(chuàng)新用地制度袁盤活撤制鎮(zhèn)社區(qū)的存量集體建設用地

撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造成功與否，關鍵要做好土地文章。郊區(qū)大部分撤制鎮(zhèn)社區(qū)的土地至今還是集體建設用地，實際上這部分集體建設用地是郊區(qū)農民幾十年積累的一筆巨大財富，有關主管部門必須按照中共十八屆三中全會《決定》的有關要求，認真履行職責對其進行確權、頒證，承認并依法保護農民的土地財產權。應徹底改變用管理城市土地的辦法對待上海郊區(qū)農村集體建設用地，隨意在規(guī)劃圖上進行劃抹、在資產關系上進行平調。上海缺少土地資源特別是生態(tài)用地稀缺是客觀事實，但這不是郊區(qū)農民的錯。由于用地制度的僵化和中心城本位主義，致使上海中心城建設不斷向外蔓延、而其土地利用效率與國際上著名大城市相比極其低下的狀況。對撤制鎮(zhèn)社區(qū)的更新改造須適用本市“城中村”改造政策。一是要學習借鑒北京市開展的城鄉(xiāng)結合部改造、廣東省開展的“三舊”改造方面實施的政策，允許撤制鎮(zhèn)社區(qū)的現(xiàn)狀集體建設用地轉成國有建設用地，不宜采用“拆三留一”辦法。二是允許撤制鎮(zhèn)社區(qū)的更新改造可提高建筑容積率，留出一部份土地用于商品住宅開發(fā)，所辟出的經營性土地形成“凈地”后，允許采取定向掛牌方式出讓。三是將撤制鎮(zhèn)社區(qū)內居民和周邊村莊農民安置房建設納入保障性住房建設計劃，采取定向掛牌方式供地。市規(guī)劃國土資源部門應當在相關用地指標上對其更新改造予以支持。

（四）加大財政扶持力度袁降低撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造建設成本

一是社區(qū)更新改造過程中出讓的商品住宅用地，市和區(qū)獲得的出讓收入除按國家規(guī)定計提有關專項資金后剩余部分，應全部返還所在鎮(zhèn)政府，專款專用，用于支持社區(qū)市政基礎設施和公共服務設施的更新改造，相關社會事業(yè)建設項目融資貼息。二是社區(qū)更新改造中涉及到供水、供電、供氣和污水垃圾處理等重大市政基礎設施建設項目，市和區(qū)兩級財政要增加轉移支付和建設資金中承擔比重。

（五）充分利用市場作用袁引進大企業(yè)集團參與社區(qū)整體綜合改造開發(fā)

目前區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府建設資金負債率普遍較高，無力承擔撤制鎮(zhèn)社區(qū)更新改造建設費用。實踐證明，僅靠政府力量對這些破舊不堪的社區(qū)進行更新改造，一方面政府財力有限，另一方面更新改造的水平檔次不高，其包容性也不夠。因此，需要積極創(chuàng)造較好的政策環(huán)境，鼓勵郊區(qū)鎮(zhèn)政府加強與大型企業(yè)集團，特別是央企、大型國企和上市公司合作，引進大企業(yè)集團參與對撤制鎮(zhèn)社區(qū)的全面、整體、綜合更新改造開發(fā)。同時，還可以考慮與大型企業(yè)集團設立社區(qū)更新改造基金，以緩解更新改造資金短缺的困難。

（六）創(chuàng)新社會管理模式袁充實管理力量

參照大型居住社區(qū)的社會管理模式，健全郊區(qū)城鎮(zhèn)社區(qū)社會管理機構。對于人口較少、社會管理難度不突出的社區(qū)，可通過充實居委會的力量，適當增加居委會職能來滿足社區(qū)管理的需求。對于人口集聚量大、社會管理難度較大的社區(qū)，應設立并充實社區(qū)辦事處，充分授權履行鎮(zhèn)政府管理職能（僅限社會管理職能）。對社區(qū)辦事處所需人員編制和經費應予以保障。

(作者單位院華東師范大學長江流域發(fā)展研究院)