楊 露

（浙江師范大學 經(jīng)濟與管理學院，浙江 金華 321004）

中心鎮(zhèn)是指城鎮(zhèn)體系中介于城市與一般小城鎮(zhèn)之間的區(qū)位較優(yōu)、實力較強、潛力較大的建制鎮(zhèn)，它既能對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)起輻射和帶動作用，同時又能有效承接周圍大中城市對它的輻射，承接大中城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉移[1]。中心鎮(zhèn)是連接城市和鄉(xiāng)村的橋梁和紐帶，是改變城鄉(xiāng)二元結構的切入點和突破口，是推進城市化進程的重大舉措，也是新時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間一體化、基礎設施建設一體化、經(jīng)濟社會發(fā)展一體化和生態(tài)一體化的重要載體[2]。2005年浙江省啟動中心鎮(zhèn)培育試點工程；2007年8月浙江省政府出臺《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，開始全面推進中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，并有重點地選擇200個左右的中心鎮(zhèn)分期分批進行培育，通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場運作，在全省形成一批布局合理、特色明顯、經(jīng)濟發(fā)達、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、體制機制活、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的小城市[3]。金華市作為浙江省三大主體城市群和四大區(qū)域中心城市之一的核心區(qū)，加快推進全市中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，增強中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力，對推進浙江省新型城市化進程具有戰(zhàn)略性意義。

一、金華市中心鎮(zhèn)建設取得的成效

近年來，金華市主要按照“發(fā)展、壯大、集聚、提升”的思路，以“人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約”為著力點，大力推進特色產(chǎn)業(yè)的集聚和壯大，促進產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級，加快基礎設施建設及配套服務的完善，其中心鎮(zhèn)的建設取得了重大的進展。截至2011年底，金華市共有省級中心鎮(zhèn)19個，占全省中心鎮(zhèn)總數(shù)的9.5%（見表1）。

表1 金華市省級中心鎮(zhèn)名單

1.經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，綜合實力增強

經(jīng)過多年的建設和發(fā)展，金華市中心鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迅猛，綜合實力日益增強。從縱向角度看，2011年金華市中心鎮(zhèn)的財政總收入達49.38億元，比2002年的8.18億元年均增長了22.11%；農(nóng)民人均純收入達9034.39元，比2002年的4224元年均增長了8.81%①數(shù)據(jù)引自《金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表（2002—2011）》，由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。從橫向角度看，2011年金華市中心鎮(zhèn)的財政總收入平均高達2.6億元，是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的2.38倍；農(nóng)民人均純收入平均達9034.39元，是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的1.2倍；平均每個中心鎮(zhèn)擁有1223家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的2.09倍；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)平均比重達75.28%，比該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平高出5.4個百分點②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》，由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。

2.規(guī)模逐步擴大，集聚效應顯現(xiàn)

截至2011年底，金華市中心鎮(zhèn)的行政區(qū)域面積達1730km2；建成區(qū)總面積達124.6km2，平均鎮(zhèn)區(qū)面積為6.56km2，比上年增長3.4個百分點②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》，由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。2011年金華市中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域常住總人口達124.08萬人，比上年增長3.12個百分點②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》，由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。金華市中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住平均人口達3.42萬人，比上年增長了0.88個百分點，其中，中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口7個超3萬人，3個超5萬人，1個超10萬人，已經(jīng)達到了小城市的標準（見表2）。2011年金華市19個中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口總數(shù)占鎮(zhèn)域常住人口總數(shù)的比重為52.41%，比上年增長了4.21個百分點，集聚效應不斷提升②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》，由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。

表2 2011年金華市中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模

3.公共基礎設施建設明顯改善，整體環(huán)境優(yōu)化

金華市中心鎮(zhèn)主要以道路改造、供水供電、消防治安、排污治污等生活基礎設施及教育、文化、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等公共服務設施為重點，以“一路二廠三網(wǎng)”和“一校二院三中心”為標準，深入推進中心鎮(zhèn)“千億公共設施建設”工程，大大地改善了中心鎮(zhèn)的人居和發(fā)展環(huán)境，增強了中心鎮(zhèn)的服務和基礎保障功能。截至2011年底，金華市中心鎮(zhèn)的公共基礎設施建設取得了明顯的成效（見表3）。

二、金華市中心鎮(zhèn)建設存在的問題

1.規(guī)劃編制滯后，發(fā)展定位不明確

從調(diào)研情況看，金華市各中心鎮(zhèn)的規(guī)劃意識薄弱，發(fā)展規(guī)劃的編制明顯滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。金華市19個中心鎮(zhèn)尚未建立起一套包括總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等在內(nèi)的完整規(guī)劃體系；目前，除蘭溪市的游埠鎮(zhèn)，浦江縣的鄭宅鎮(zhèn)、黃宅鎮(zhèn)及磐安縣的尖山鎮(zhèn)之外，其余的中心鎮(zhèn)均尚未啟動第一輪中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編。金華市各中心鎮(zhèn)對自身的發(fā)展定位不夠明確，特色不夠鮮明，缺乏核心競爭力。

表3 2011年金華市中心鎮(zhèn)的公共基礎設施建設情況

2.集聚水平相差懸殊，總體功能發(fā)揮不足

通過計算幾項反映人口和產(chǎn)業(yè)集聚水平的指標可以看出，金華市各中心鎮(zhèn)之間的實際水平存在著較大的差距；將各項集聚指標的平均值與小城市的標準相比也可以看出，該市中心鎮(zhèn)的整體集聚水平還有待提高。人口吸納能力小、產(chǎn)業(yè)集聚效應不明顯，制約了金華市中心鎮(zhèn)對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動作用。

（1）人口集聚水平。據(jù)研究表明，當中心鎮(zhèn)的人口規(guī)模大于2萬人時，集聚效應初步形成；大于3萬人時，吸引外來人口的能力提升極為明顯；超5萬人時，則可以對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展起到明顯的輻射帶動作用[4]。從目前金華市情況來看，各中心鎮(zhèn)之間的人口集聚水平相差懸殊：鎮(zhèn)區(qū)常住人口最多的中心鎮(zhèn)已達12.64萬人，而最少的尚不足1萬人；鎮(zhèn)區(qū)常住人口集聚率最高達71.72%，而最低僅20.74%；鎮(zhèn)區(qū)常住平均人口集聚率為52.41%，與小城市60%的標準相比尚有一定的差距（見表4）。另外，從表2也可以看出，鎮(zhèn)區(qū)常住人口超5萬人的中心鎮(zhèn)只有3個；不足2萬人的中心鎮(zhèn)有7個，集聚功能明顯不足。

（2）產(chǎn)業(yè)集聚水平。從企業(yè)空間集聚度看，金華市19個中心鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)占各中心鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的比例，最高將達100%，而最低僅0.16%，平均比例不足20%，如圖1所示。2011年金華市中心鎮(zhèn)的工業(yè)總產(chǎn)值達1266.4億元，工業(yè)功能區(qū)產(chǎn)值達697.52億元，占工業(yè)總產(chǎn)值的55.08%；工業(yè)功能區(qū)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例最高達95.5%，而最低僅0.16%，相距甚遠（見表4）。

3.工作機制不健全，缺乏有力的組織保障

與浙江省和其他地級市實行由發(fā)展和改革委員會主抓的方式不同，金華市中心鎮(zhèn)建設工作一直實行的是市委農(nóng)辦主抓、發(fā)展和改革委員會配合的方式，這種上下不一致的關系，十分不利于中心鎮(zhèn)的長遠發(fā)展。此外，行政部門開展工作常常各自為政，相互之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，多頭指導、重復調(diào)研的事情時有發(fā)生，而金華市又是全省唯一一個沒有成立中心鎮(zhèn)領導小組的地級市，所以在面對中心鎮(zhèn)建設和發(fā)展過程中出現(xiàn)的重點、難點問題時，常常缺少一個真正有力的責任主體，缺乏有力的組織保障。

表4 2011年金華市中心鎮(zhèn)人口集聚水平比較

圖1 2011年金華市中心鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)及工業(yè)功能區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)所占的比例

4.建設資金缺口較大，導致中心鎮(zhèn)的配套功能難以完善

中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展需要投入大量資金，以進行產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎設施、公共服務等項目的建設，逐步實現(xiàn)各項配套功能的完善。金華市中心鎮(zhèn)的建設資金尚存在較大缺口。一是由于政府對中心鎮(zhèn)的財政投入不足，每年只安排400萬元的專項扶持資金，與省內(nèi)其它地區(qū)相比存在較大差距①數(shù)據(jù)引自《金華市中心鎮(zhèn)建設獎勵資金使用和管理辦法》，由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。如杭州市每年投入3億元專項資金；紹興市新昌縣每年投入2300萬元專項資金，著力改善中心鎮(zhèn)的基礎設施條件，加快產(chǎn)業(yè)培育、基礎設施建設和推進人口集聚；湖州市長興縣每年投入4000萬元專項資金，用于推進中心鎮(zhèn)工業(yè)平臺、基礎設施建設及融資貼息②數(shù)據(jù)引自《杭州市中心鎮(zhèn)建設扶持資金管理細則（試行）》，http://www.hzdpc.gov.cn/tzgg/tzgg_tgdt/201107/t20110729_19737.html；《新昌縣發(fā)展和改革局關于印發(fā)深入開展圍繞重大決策推進重大項目專項行動實施方案的通知》，http://www.zjxc.gov.cn/002/zwgk/zcwj/zcwj/201203/t20120315_42260.Html；《長興縣建立4 000萬元中心鎮(zhèn)發(fā)展專項資金》，http://fgw.huzhou.gov.cn/index.php?controller=Show&action=Index&id=5371&mb=2.。二是由于中心鎮(zhèn)本身的財政基礎較為薄弱，可以用于基礎設施建設的稅收分成極其有限；而且現(xiàn)在的市場化機制還不完善，投融資方式仍比較單一，民間資本進入基礎設施等領域的渠道也不通暢。

5.扶持政策落實不到位，降低了中心鎮(zhèn)的發(fā)展積極性

許多中心鎮(zhèn)干部反映，目前，金華市中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展“不缺政策，缺落實”。自2002年以來，金華市先后出臺了若干個政策文件，在財政超收分成、城市建設維護費、土地出讓金凈收益及排污費等各項規(guī)費返還，用地指標及領導高配等內(nèi)容上，都給予了中心鎮(zhèn)許多的優(yōu)惠和激勵政策，但很多優(yōu)惠政策并沒有真正地落實到位。就領導高配這一條，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，只有義烏市佛堂鎮(zhèn)、東陽市橫店鎮(zhèn)、永康市古山鎮(zhèn)和磐安縣尖山鎮(zhèn)的書記和鎮(zhèn)長得到了高配，其他縣（市、區(qū)）的中心鎮(zhèn)均未得到這項激勵政策③數(shù)據(jù)引自《2011年金華市中心鎮(zhèn)體制機制創(chuàng)新情況匯總表》，由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。

三、加快金華市中心鎮(zhèn)建設的對策

1.以規(guī)劃為引領，明確中心鎮(zhèn)的功能定位

各中心鎮(zhèn)要從實際情況出發(fā)，兼顧“區(qū)域統(tǒng)籌”與“特色發(fā)展”要求，著眼于中心鎮(zhèn)的輻射范圍，高標準編制中心鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，形成“三規(guī)”互為分工的規(guī)劃體系。鑒于不同地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人口分布情況等不盡相同，各中心鎮(zhèn)要因地制宜，確定科學、合理的功能定位和發(fā)展模式，如都市衛(wèi)星型、綜合服務型、工業(yè)主導型、商貿(mào)流通型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化主導型、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、科技帶動型等不同類型，實現(xiàn)差異化、特色化發(fā)展，形成獨特的核心競爭力[5]。

2.以產(chǎn)業(yè)集聚為根本，增強中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力

一是按照鎮(zhèn)域經(jīng)濟特色化思路，引導每個中心鎮(zhèn)確定1～2個具有良好基礎和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)，并集中精力培育主導產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，加快促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，努力形成“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)集聚化、服務業(yè)現(xiàn)代化”的發(fā)展格局，增強中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟綜合實力。二是按照“特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化”思路，在做強主導產(chǎn)業(yè)的同時，鼓勵中心鎮(zhèn)積極承接大中城市在產(chǎn)業(yè)轉型升級過程中向周邊地區(qū)轉移出的一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，主動爭取與自身的產(chǎn)業(yè)結構相協(xié)調(diào)和配合的企業(yè)入駐。三是按照“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)?；彼悸?，大力推進中心鎮(zhèn)“千億產(chǎn)業(yè)集聚提升”工程，加快各中心鎮(zhèn)對工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)物流園區(qū)、生態(tài)與文化旅游園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類園區(qū)的建設，優(yōu)化園區(qū)的軟硬件環(huán)境，逐步引導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入園區(qū)發(fā)展，提升中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚水平，走集約化、規(guī)模化的發(fā)展道路。

3.政府主導與市場運作相結合，創(chuàng)新中心鎮(zhèn)的發(fā)展思路

一是深化財政體制改革，按照“一級政府、一級財政”要求，調(diào)整和規(guī)范縣（市、區(qū)）與中心鎮(zhèn)兩級政府的事權和財權關系，逐步建立分稅制財政體制，增強中心鎮(zhèn)建設的內(nèi)生動力；并進一步加大政府對中心鎮(zhèn)在資金、土地等要素上的扶持力度。二是深化行政管理體制改革，推進強鎮(zhèn)擴權改革，擴大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展管理權限，提高中心鎮(zhèn)的管理和服務水平；并盡快理順中心鎮(zhèn)的工作推進體制，具體工作方式改成由市發(fā)展和改革委員會主抓、市委農(nóng)辦等有關部門配合參與，并根據(jù)職責與權力相一致的原則，將中心鎮(zhèn)考核、中心鎮(zhèn)建設獎勵和引導資金管理等相關工作從市委農(nóng)辦一并調(diào)整到市發(fā)展和改革委員會；同時建立健全中心鎮(zhèn)的績效考核機制，成立“中心鎮(zhèn)政策落實工作督查小組（辦公室）”，切實保障各項政策落實到位。三是深化投融資體制改革，改變單純依靠政府投資的傳統(tǒng)理念，充分發(fā)揮市場機制的作用，依法組建中心鎮(zhèn)建設投資公司，鼓勵民間資本積極參與中心鎮(zhèn)的建設。

4.以基本服務均等化為原則，優(yōu)化中心鎮(zhèn)的生活和投資環(huán)境

按照政府引導、地方配套、市場運作的原則，繼續(xù)推進中心鎮(zhèn)公共基礎設施建設工程，加大投入、加強建設，尤其是要重點加強自來水廠、污水處理廠、通村公交網(wǎng)及高標準的普通高中或職業(yè)高中、中心衛(wèi)生院、綜合性敬老院、文化中心、科普中心和體育中心等公共基礎設施建設，改善中心鎮(zhèn)的生活條件和投資環(huán)境，完善城鎮(zhèn)功能，增強中心鎮(zhèn)吸納人口、增加就業(yè)和集聚產(chǎn)業(yè)的能力；采取各項政策措施，使企業(yè)和農(nóng)民得到明顯的比較利益，加快城鎮(zhèn)化進程。

[1]陳俊峰.近年來我國中心鎮(zhèn)研究述評[J].城市問題，2010(8):31-36.

[2]邵川.新型城市化背景下中心鎮(zhèn)的功能定位及其培育[J].商業(yè)時代，2011(33):10-11，133.

[3]浙江省地方統(tǒng)計調(diào)查局課題組.浙江中心鎮(zhèn)發(fā)展進程分析[J].統(tǒng)計科學與實踐，2011(4):11-13.

[4]袁中金，劉君德，侯愛敏.中國中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模研究[J].城市規(guī)劃，2004(6):56-59.

[5]浙江省發(fā)展和改革委員會.浙江省中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃（2006—2020年）[EB/OL].(2007-10-31)[2012-04-10].http://wenku.baidu.com/view/d5ba9f274b35eefdc8d33368.html.