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        金華市中心鎮(zhèn)建設存在的問題及對策

        2012-05-10 10:21:10
        溫州職業(yè)技術學院學報 2012年4期
        關鍵詞:中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)金華市

        楊 露

        (浙江師范大學 經(jīng)濟與管理學院,浙江 金華 321004)

        中心鎮(zhèn)是指城鎮(zhèn)體系中介于城市與一般小城鎮(zhèn)之間的區(qū)位較優(yōu)、實力較強、潛力較大的建制鎮(zhèn),它既能對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)起輻射和帶動作用,同時又能有效承接周圍大中城市對它的輻射,承接大中城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉移[1]。中心鎮(zhèn)是連接城市和鄉(xiāng)村的橋梁和紐帶,是改變城鄉(xiāng)二元結構的切入點和突破口,是推進城市化進程的重大舉措,也是新時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間一體化、基礎設施建設一體化、經(jīng)濟社會發(fā)展一體化和生態(tài)一體化的重要載體[2]。2005年浙江省啟動中心鎮(zhèn)培育試點工程;2007年8月浙江省政府出臺《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》,開始全面推進中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展,并有重點地選擇200個左右的中心鎮(zhèn)分期分批進行培育,通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場運作,在全省形成一批布局合理、特色明顯、經(jīng)濟發(fā)達、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、體制機制活、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的小城市[3]。金華市作為浙江省三大主體城市群和四大區(qū)域中心城市之一的核心區(qū),加快推進全市中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展,增強中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力,對推進浙江省新型城市化進程具有戰(zhàn)略性意義。

        一、金華市中心鎮(zhèn)建設取得的成效

        近年來,金華市主要按照“發(fā)展、壯大、集聚、提升”的思路,以“人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約”為著力點,大力推進特色產(chǎn)業(yè)的集聚和壯大,促進產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級,加快基礎設施建設及配套服務的完善,其中心鎮(zhèn)的建設取得了重大的進展。截至2011年底,金華市共有省級中心鎮(zhèn)19個,占全省中心鎮(zhèn)總數(shù)的9.5%(見表1)。

        表1 金華市省級中心鎮(zhèn)名單

        1.經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展,綜合實力增強

        經(jīng)過多年的建設和發(fā)展,金華市中心鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迅猛,綜合實力日益增強。從縱向角度看,2011年金華市中心鎮(zhèn)的財政總收入達49.38億元,比2002年的8.18億元年均增長了22.11%;農(nóng)民人均純收入達9034.39元,比2002年的4224元年均增長了8.81%①數(shù)據(jù)引自《金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表(2002—2011)》,由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。從橫向角度看,2011年金華市中心鎮(zhèn)的財政總收入平均高達2.6億元,是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的2.38倍;農(nóng)民人均純收入平均達9034.39元,是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的1.2倍;平均每個中心鎮(zhèn)擁有1223家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),是該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平的2.09倍;非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)平均比重達75.28%,比該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平高出5.4個百分點②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》,由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。

        2.規(guī)模逐步擴大,集聚效應顯現(xiàn)

        截至2011年底,金華市中心鎮(zhèn)的行政區(qū)域面積達1730km2;建成區(qū)總面積達124.6km2,平均鎮(zhèn)區(qū)面積為6.56km2,比上年增長3.4個百分點②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》,由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。2011年金華市中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域常住總人口達124.08萬人,比上年增長3.12個百分點②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》,由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。金華市中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住平均人口達3.42萬人,比上年增長了0.88個百分點,其中,中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口7個超3萬人,3個超5萬人,1個超10萬人,已經(jīng)達到了小城市的標準(見表2)。2011年金華市19個中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口總數(shù)占鎮(zhèn)域常住人口總數(shù)的比重為52.41%,比上年增長了4.21個百分點,集聚效應不斷提升②數(shù)據(jù)引自《2011年金華市省級中心鎮(zhèn)主要經(jīng)濟發(fā)展指標統(tǒng)計表》,由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。

        表2 2011年金華市中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模

        3.公共基礎設施建設明顯改善,整體環(huán)境優(yōu)化

        金華市中心鎮(zhèn)主要以道路改造、供水供電、消防治安、排污治污等生活基礎設施及教育、文化、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老等公共服務設施為重點,以“一路二廠三網(wǎng)”和“一校二院三中心”為標準,深入推進中心鎮(zhèn)“千億公共設施建設”工程,大大地改善了中心鎮(zhèn)的人居和發(fā)展環(huán)境,增強了中心鎮(zhèn)的服務和基礎保障功能。截至2011年底,金華市中心鎮(zhèn)的公共基礎設施建設取得了明顯的成效(見表3)。

        二、金華市中心鎮(zhèn)建設存在的問題

        1.規(guī)劃編制滯后,發(fā)展定位不明確

        從調(diào)研情況看,金華市各中心鎮(zhèn)的規(guī)劃意識薄弱,發(fā)展規(guī)劃的編制明顯滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。金華市19個中心鎮(zhèn)尚未建立起一套包括總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等在內(nèi)的完整規(guī)劃體系;目前,除蘭溪市的游埠鎮(zhèn),浦江縣的鄭宅鎮(zhèn)、黃宅鎮(zhèn)及磐安縣的尖山鎮(zhèn)之外,其余的中心鎮(zhèn)均尚未啟動第一輪中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編。金華市各中心鎮(zhèn)對自身的發(fā)展定位不夠明確,特色不夠鮮明,缺乏核心競爭力。

        表3 2011年金華市中心鎮(zhèn)的公共基礎設施建設情況

        2.集聚水平相差懸殊,總體功能發(fā)揮不足

        通過計算幾項反映人口和產(chǎn)業(yè)集聚水平的指標可以看出,金華市各中心鎮(zhèn)之間的實際水平存在著較大的差距;將各項集聚指標的平均值與小城市的標準相比也可以看出,該市中心鎮(zhèn)的整體集聚水平還有待提高。人口吸納能力小、產(chǎn)業(yè)集聚效應不明顯,制約了金華市中心鎮(zhèn)對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動作用。

        (1)人口集聚水平。據(jù)研究表明,當中心鎮(zhèn)的人口規(guī)模大于2萬人時,集聚效應初步形成;大于3萬人時,吸引外來人口的能力提升極為明顯;超5萬人時,則可以對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展起到明顯的輻射帶動作用[4]。從目前金華市情況來看,各中心鎮(zhèn)之間的人口集聚水平相差懸殊:鎮(zhèn)區(qū)常住人口最多的中心鎮(zhèn)已達12.64萬人,而最少的尚不足1萬人;鎮(zhèn)區(qū)常住人口集聚率最高達71.72%,而最低僅20.74%;鎮(zhèn)區(qū)常住平均人口集聚率為52.41%,與小城市60%的標準相比尚有一定的差距(見表4)。另外,從表2也可以看出,鎮(zhèn)區(qū)常住人口超5萬人的中心鎮(zhèn)只有3個;不足2萬人的中心鎮(zhèn)有7個,集聚功能明顯不足。

        (2)產(chǎn)業(yè)集聚水平。從企業(yè)空間集聚度看,金華市19個中心鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)占各中心鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的比例,最高將達100%,而最低僅0.16%,平均比例不足20%,如圖1所示。2011年金華市中心鎮(zhèn)的工業(yè)總產(chǎn)值達1266.4億元,工業(yè)功能區(qū)產(chǎn)值達697.52億元,占工業(yè)總產(chǎn)值的55.08%;工業(yè)功能區(qū)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例最高達95.5%,而最低僅0.16%,相距甚遠(見表4)。

        3.工作機制不健全,缺乏有力的組織保障

        與浙江省和其他地級市實行由發(fā)展和改革委員會主抓的方式不同,金華市中心鎮(zhèn)建設工作一直實行的是市委農(nóng)辦主抓、發(fā)展和改革委員會配合的方式,這種上下不一致的關系,十分不利于中心鎮(zhèn)的長遠發(fā)展。此外,行政部門開展工作常常各自為政,相互之間缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào),多頭指導、重復調(diào)研的事情時有發(fā)生,而金華市又是全省唯一一個沒有成立中心鎮(zhèn)領導小組的地級市,所以在面對中心鎮(zhèn)建設和發(fā)展過程中出現(xiàn)的重點、難點問題時,常常缺少一個真正有力的責任主體,缺乏有力的組織保障。

        表4 2011年金華市中心鎮(zhèn)人口集聚水平比較

        圖1 2011年金華市中心鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)及工業(yè)功能區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)所占的比例

        4.建設資金缺口較大,導致中心鎮(zhèn)的配套功能難以完善

        中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展需要投入大量資金,以進行產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎設施、公共服務等項目的建設,逐步實現(xiàn)各項配套功能的完善。金華市中心鎮(zhèn)的建設資金尚存在較大缺口。一是由于政府對中心鎮(zhèn)的財政投入不足,每年只安排400萬元的專項扶持資金,與省內(nèi)其它地區(qū)相比存在較大差距①數(shù)據(jù)引自《金華市中心鎮(zhèn)建設獎勵資金使用和管理辦法》,由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。如杭州市每年投入3億元專項資金;紹興市新昌縣每年投入2300萬元專項資金,著力改善中心鎮(zhèn)的基礎設施條件,加快產(chǎn)業(yè)培育、基礎設施建設和推進人口集聚;湖州市長興縣每年投入4000萬元專項資金,用于推進中心鎮(zhèn)工業(yè)平臺、基礎設施建設及融資貼息②數(shù)據(jù)引自《杭州市中心鎮(zhèn)建設扶持資金管理細則(試行)》,http://www.hzdpc.gov.cn/tzgg/tzgg_tgdt/201107/t20110729_19737.html;《新昌縣發(fā)展和改革局關于印發(fā)深入開展圍繞重大決策推進重大項目專項行動實施方案的通知》,http://www.zjxc.gov.cn/002/zwgk/zcwj/zcwj/201203/t20120315_42260.Html;《長興縣建立4 000萬元中心鎮(zhèn)發(fā)展專項資金》,http://fgw.huzhou.gov.cn/index.php?controller=Show&action=Index&id=5371&mb=2.。二是由于中心鎮(zhèn)本身的財政基礎較為薄弱,可以用于基礎設施建設的稅收分成極其有限;而且現(xiàn)在的市場化機制還不完善,投融資方式仍比較單一,民間資本進入基礎設施等領域的渠道也不通暢。

        5.扶持政策落實不到位,降低了中心鎮(zhèn)的發(fā)展積極性

        許多中心鎮(zhèn)干部反映,目前,金華市中心鎮(zhèn)的建設和發(fā)展“不缺政策,缺落實”。自2002年以來,金華市先后出臺了若干個政策文件,在財政超收分成、城市建設維護費、土地出讓金凈收益及排污費等各項規(guī)費返還,用地指標及領導高配等內(nèi)容上,都給予了中心鎮(zhèn)許多的優(yōu)惠和激勵政策,但很多優(yōu)惠政策并沒有真正地落實到位。就領導高配這一條,據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前,只有義烏市佛堂鎮(zhèn)、東陽市橫店鎮(zhèn)、永康市古山鎮(zhèn)和磐安縣尖山鎮(zhèn)的書記和鎮(zhèn)長得到了高配,其他縣(市、區(qū))的中心鎮(zhèn)均未得到這項激勵政策③數(shù)據(jù)引自《2011年金華市中心鎮(zhèn)體制機制創(chuàng)新情況匯總表》,由金華市發(fā)展和改革委員會綜合體改處提供。。

        三、加快金華市中心鎮(zhèn)建設的對策

        1.以規(guī)劃為引領,明確中心鎮(zhèn)的功能定位

        各中心鎮(zhèn)要從實際情況出發(fā),兼顧“區(qū)域統(tǒng)籌”與“特色發(fā)展”要求,著眼于中心鎮(zhèn)的輻射范圍,高標準編制中心鎮(zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃,形成“三規(guī)”互為分工的規(guī)劃體系。鑒于不同地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人口分布情況等不盡相同,各中心鎮(zhèn)要因地制宜,確定科學、合理的功能定位和發(fā)展模式,如都市衛(wèi)星型、綜合服務型、工業(yè)主導型、商貿(mào)流通型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化主導型、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、科技帶動型等不同類型,實現(xiàn)差異化、特色化發(fā)展,形成獨特的核心競爭力[5]。

        2.以產(chǎn)業(yè)集聚為根本,增強中心鎮(zhèn)的集聚輻射能力

        一是按照鎮(zhèn)域經(jīng)濟特色化思路,引導每個中心鎮(zhèn)確定1~2個具有良好基礎和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè),并集中精力培育主導產(chǎn)業(yè)的核心競爭力,加快促進產(chǎn)業(yè)轉型升級,努力形成“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)集聚化、服務業(yè)現(xiàn)代化”的發(fā)展格局,增強中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟綜合實力。二是按照“特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化”思路,在做強主導產(chǎn)業(yè)的同時,鼓勵中心鎮(zhèn)積極承接大中城市在產(chǎn)業(yè)轉型升級過程中向周邊地區(qū)轉移出的一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),主動爭取與自身的產(chǎn)業(yè)結構相協(xié)調(diào)和配合的企業(yè)入駐。三是按照“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)?;彼悸?,大力推進中心鎮(zhèn)“千億產(chǎn)業(yè)集聚提升”工程,加快各中心鎮(zhèn)對工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)物流園區(qū)、生態(tài)與文化旅游園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類園區(qū)的建設,優(yōu)化園區(qū)的軟硬件環(huán)境,逐步引導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入園區(qū)發(fā)展,提升中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚水平,走集約化、規(guī)模化的發(fā)展道路。

        3.政府主導與市場運作相結合,創(chuàng)新中心鎮(zhèn)的發(fā)展思路

        一是深化財政體制改革,按照“一級政府、一級財政”要求,調(diào)整和規(guī)范縣(市、區(qū))與中心鎮(zhèn)兩級政府的事權和財權關系,逐步建立分稅制財政體制,增強中心鎮(zhèn)建設的內(nèi)生動力;并進一步加大政府對中心鎮(zhèn)在資金、土地等要素上的扶持力度。二是深化行政管理體制改革,推進強鎮(zhèn)擴權改革,擴大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展管理權限,提高中心鎮(zhèn)的管理和服務水平;并盡快理順中心鎮(zhèn)的工作推進體制,具體工作方式改成由市發(fā)展和改革委員會主抓、市委農(nóng)辦等有關部門配合參與,并根據(jù)職責與權力相一致的原則,將中心鎮(zhèn)考核、中心鎮(zhèn)建設獎勵和引導資金管理等相關工作從市委農(nóng)辦一并調(diào)整到市發(fā)展和改革委員會;同時建立健全中心鎮(zhèn)的績效考核機制,成立“中心鎮(zhèn)政策落實工作督查小組(辦公室)”,切實保障各項政策落實到位。三是深化投融資體制改革,改變單純依靠政府投資的傳統(tǒng)理念,充分發(fā)揮市場機制的作用,依法組建中心鎮(zhèn)建設投資公司,鼓勵民間資本積極參與中心鎮(zhèn)的建設。

        4.以基本服務均等化為原則,優(yōu)化中心鎮(zhèn)的生活和投資環(huán)境

        按照政府引導、地方配套、市場運作的原則,繼續(xù)推進中心鎮(zhèn)公共基礎設施建設工程,加大投入、加強建設,尤其是要重點加強自來水廠、污水處理廠、通村公交網(wǎng)及高標準的普通高中或職業(yè)高中、中心衛(wèi)生院、綜合性敬老院、文化中心、科普中心和體育中心等公共基礎設施建設,改善中心鎮(zhèn)的生活條件和投資環(huán)境,完善城鎮(zhèn)功能,增強中心鎮(zhèn)吸納人口、增加就業(yè)和集聚產(chǎn)業(yè)的能力;采取各項政策措施,使企業(yè)和農(nóng)民得到明顯的比較利益,加快城鎮(zhèn)化進程。

        [1]陳俊峰.近年來我國中心鎮(zhèn)研究述評[J].城市問題,2010(8):31-36.

        [2]邵川.新型城市化背景下中心鎮(zhèn)的功能定位及其培育[J].商業(yè)時代,2011(33):10-11,133.

        [3]浙江省地方統(tǒng)計調(diào)查局課題組.浙江中心鎮(zhèn)發(fā)展進程分析[J].統(tǒng)計科學與實踐,2011(4):11-13.

        [4]袁中金,劉君德,侯愛敏.中國中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模研究[J].城市規(guī)劃,2004(6):56-59.

        [5]浙江省發(fā)展和改革委員會.浙江省中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃(2006—2020年)[EB/OL].(2007-10-31)[2012-04-10].http://wenku.baidu.com/view/d5ba9f274b35eefdc8d33368.html.

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